11 de julio de 2023

PGR-C-136-2023

Señora

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Estimada señora:

  Mediante su oficio no. MH-STAP-OF-0859-2023 de 27 de junio de 2023, se requiere nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público (no. 10159 de 8 de marzo de 2022).

  En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

  En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución correspondiente. (Al respecto véanse los pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).

     En cuanto al tercer requisito apuntado, dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico que la misma Ley, en el artículo 4°, haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor. Lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el jerarca correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico. (Véanse nuestros dictámenes nos. (C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, C-006-2020 de 9 de enero de 2020, C-211-2021 de 19 de julio de 2021, entre otros).

     También, en reiteradas ocasiones hemos señalado que en el supuesto de que el consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para presentar la consulta. Entonces, aunque se autorice a uno de sus miembros o a algún otro funcionario a presentar la consulta, debe constar la existencia del acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió consultar y se determinaron los términos de la consulta. (Al respecto véanse los dictámenes Nos.  C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-052-2019 de 22 de febrero de 2019, C-150-2019 de 30 de mayo de 2019, C-268-2019 de 17 de setiembre de 2019, C-378-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-054-2020 de 17 de febrero de 2020, C-069-2020 de 2 de marzo de 2020, PGR-C-281-2021 de 29 de setiembre de 2021, PGR-C-051-2022 de 4 de marzo de 2022, entre otros).

  Conforme con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001) la Autoridad Presupuestaria es un órgano colegiado conformado por el Ministro de Hacienda o su Viceministro, el Ministro de Planificación o un representante y un Ministro designado por el Presidente de la República o su Viceministro.         

  La Secretaría Técnica, por su parte, es un órgano ejecutivo de la Autoridad Presupuestaria, cuyo Director -nombrado por el Ministro de Hacienda- puede asistir a las sesiones de ese órgano colegiado con voz pero sin derecho a voto. Así lo dispone expresamente el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo no. 32988 de 31 de enero de 2006):

“Artículo 19.-Secretaría Técnica. La Autoridad Presupuestaria contará con una Secretaría Técnica, que actuará como órgano ejecutivo, con el personal que sea necesario para el cumplimiento de sus labores y tendrá la estructura organizativa que defina el Poder Ejecutivo, mediante reglamento, a propuesta del Director Ejecutivo. El Director de la Secretaría Técnica es un funcionario de confianza, cuyo nombramiento lo hará el Ministro de Hacienda, pudiendo recaer en el Director General de Presupuesto Nacional.

El Director de la Secretaría Técnica asistirá a las sesiones de la Autoridad Presupuestaria, con voz pero sin derecho a voto.”

  Conforme con lo anterior, para requerir nuestro criterio sobre materias enmarcadas dentro del ámbito de competencias legales de la Autoridad Presupuestaria, el legitimado es, precisamente, el órgano colegiado que la conforma. En otras palabras, si la Autoridad Presupuestaria requiere contar con nuestro criterio para el ejercicio de sus competencias, la decisión de plantear la consulta y los términos de ésta deben ser acordados por el órgano colegiado que la conforma.

  El Director de la Secretaría Técnica podría presentar una consulta cuando haya sido designado para esos efectos en un acuerdo de la Autoridad Presupuestaria, pero no podría hacerlo a instancia propia, sin contar con una habilitación del órgano colegiado.

  Recuérdese que, en virtud del carácter vinculante de nuestros dictámenes, es el jerarca de cada órgano o institución quien debe valorar la conveniencia y necesidad de requerir un criterio de esa naturaleza.

  Dado que, en esta ocasión, la gestión está siendo planteada por la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, sin que conste un acuerdo del órgano colegiado que conforma la Autoridad Presupuestaria en el que se determine la decisión de consultar y los términos de la consulta, no existe legitimación para requerir el ejercicio de nuestra función consultiva.

  Por todo lo expuesto, la consulta es inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados a rendir el criterio solicitado.

            De usted, atentamente,

                                                                        Iván Vincenti Rojas

                                                                        Procurador General de la República

Cc:           Ministra de la Presidencia

                Ministro de Hacienda

                Ministra de Planificación

IVVR/ELR/ysb

Cód. 6317-2023