01 de agosto de 2023

PGR-C-150-2023

 

Señor

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° MH-DGPN-DG-OF-0007-2023, del 25 de enero del año en curso, en el que formula las siguientes preguntas relacionadas con la aplicación del artículo 7, inciso 1, de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2023 (n.°10331 de 29 de noviembre de 2022):

“1. Al estipularse en el numeral 1 del artículo 7 que regula las Normas de Ejecución de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2023, que “Durante el ejercicio económico 2023, los órganos que conforman el presupuesto nacional no podrán destinar los montos que se produzcan en las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6 para incrementar otras partidas presupuestarias, con excepción de las subpartidas 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), 6.03.01 Prestaciones legales, 6.03.99 Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, 6.06.01 Indemnizaciones y 6.06.02 Reintegros o devoluciones…” ¿Se debe entender que se trata de los remanentes o sobrantes en esas subpartidas, atendiendo a lo que se disponía en las normas de ejecución presupuestaria correspondientes a ejercicios anteriores?

2. Con respecto a ese mismo numeral ¿La limitante para realizar traslados de partidas entre partidas presupuestarias aplica en el tanto se hagan mediante Decreto Ejecutivo? ¿Podrían realizase, en este caso, los traslados entre partidas mediante una modificación legislativa?”

            En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal n.° DE-026-2023, del mismo 25 de enero, de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el que primero hace la observación de que las normas de ejecución de las diferentes leyes de presupuesto de la República, desde el año  2019 y hasta el 2022, con algunas variantes, han hecho referencia al término “sobrante” o “remanente”; situación que cambia en el año 2023 con la vigente Ley de Presupuesto (n.°10331), cuyo artículo 7.1 –objeto de consulta– no hace ninguna mención al respecto, con lo que surge la duda de si la alusión en el precepto a “los montos que se produzcan en las subpartidas”  presentan esa condición. Descarta el poder basarse en las normas de ejecución de los presupuestos anteriores a efectos de interpretar el sentido de dicha frase, en virtud del principio de anualidad, lo que las convierte en leyes de presupuesto independientes que rigen para un ejercicio presupuestario específico. Por lo que, procede a analizar el expediente legislativo n.° 23.318 de la Ley n.°10331, del que desprende de la discusión parlamentaria producida alrededor de la moción de fondo n.°50, que incorporó el texto vigente de las normas de ejecución, especialmente, de la intervención del diputado Johnatan Acuña, que el artículo 7.1 sí hace referencia a remanentes de las subpartidas. Asimismo, utiliza el mismo método interpretativo para determinar respecto a la segunda pregunta, sobre todo, del debate generado entre los legisladores Cisnero Gallo y Acuña Soto, que el espíritu del legislador claramente fue “que la limitante para hacer traslados de subpartidas de las partidas presupuestarias citadas en el inciso 1 del artículo 7 mencionado, sí podrían plantearse, mediante modificación presupuestaria y serían los señores Diputados y las señoras Diputadas en sede legislativa, los que aprobarían o no el movimiento respectivo”.

 

 

A.                OBJETO CONSULTADO Y ALCANCE DEL PRESENTE DICTAMEN: SE INTERPRETA LA NORMA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA EN TANTO LÍMITE LEGAL DE LA ACCIÓN DEL PODER EJECUTIVO EN EL USO DE LOS RECUROS PÚBLICOS

            Básicamente, para poder dar respuesta a las dos preguntas formuladas por esa Dirección, se pide que la Procuraduría lleve a cabo una interpretación del citado inciso 1 del artículo 7 de la Ley n.°10331, que es una norma de ejecución del presupuesto nacional vigente. Dice así el precepto en cuestión: 

 “ARTÍCULO 7- Normas de ejecución presupuestarias. Para ejecutar, controlar y evaluar lo dispuesto en los artículos anteriores, se establecen las siguientes disposiciones:

1. Durante el ejercicio económico 2023, los órganos que conforman el presupuesto nacional no podrán destinar los montos que se produzcan en las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6 para incrementar otras partidas presupuestarias, con excepción de las subpartidas 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), 6.03.01 Prestaciones legales, 6.03.99 Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, 6.06.01 Indemnizaciones y 6.06.02 Reintegros o devoluciones.

El acatamiento de lo aquí indicado es responsabilidad de la administración activa, por lo que deberá tomar las medidas pertinentes para su cumplimiento y el Ministerio de Hacienda deberá incluir, en el informe de liquidación del presupuesto, un acápite relativo a esta norma presupuestaria” (ni la negrita, ni el subrayado es del original).

            Como tal, la disposición transcrita forma parte del contenido propio del presupuesto nacional, conforme con el inciso e) del artículo 8 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), cuyo propósito, precisamente, es regular la ejecución presupuestaria consistente en el cumplimiento de las políticas, objetivos y metas institucionales, con base en el presupuesto aprobado, mediante una serie de actividades administrativas y operaciones económico-financieras que permiten la percepción de los ingresos y su utilización en los egresos presupuestados en el ejercicio económico respectivo (ver el artículo 21 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público, Decreto Ejecutivo n.° 33446-H del 18 de octubre de 2006).

            Tal y como lo ha señalado este órgano superior consultivo desde vieja data, el presupuesto nacional expresa el sometimiento de la actividad financiera del Estado a la ley (ver el dictamen C-184-89, del 26 de octubre de 1989). Con lo cual, el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, en tanto ley formal y material (voto n.°1266-95 de las 15:39 horas del 7 de marzo de 1995 de la Sala Constitucional), constituye en los términos del artículo 180 de la Constitución Política, el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público. Como límite que es, se considera parte del contenido presupuestario la inclusión de normas para regular el ejercicio económico correspondiente, las que, según se acaba de indicar, pueden ser incluidas en la ley de presupuesto siempre que se refieran a la materia presupuestaria o conexa (ver el dictamen C-262-2016, del 5 de diciembre). Se deriva de lo expuesto que una norma de ejecución presupuestaria es un "límite de acción", por el que se regula el modo en que los Poderes Públicos podrán hacer uso de los recursos públicos durante el año financiero correspondiente.

            Dicho lo anterior, la Procuraduría entiende que con lo consultado no se solicita un criterio de la gestión económico-financiera de las partidas presupuestarias mencionadas en el inciso 1 del artículo 7 de la Ley de Presupuesto vigente –que bien podría considerarse como un tema del resorte competencial de la Contraloría General de la República– sino que se pide precisar los alcances del límite contenido en dicha norma jurídica, en un ejercicio exegético que no dista de la labor propia que le corresponde hacer ordinariamente a este órgano y desde un doble punto de vista, determinando, en primer lugar, qué se debe entender por “los montos que se produzcan en las subpartidas” (1) y en segundo lugar, si las modificaciones presupuestarias ahí mencionadas se pueden hacer por el Poder Ejecutivo según lo autoriza el artículo 45 de la Ley n.°8131 o solo las puede llevar a cabo la Asamblea Legislativa, en cuyo caso, supondría que esta última disposición quedó reformada para este ejercicio económico por la aludida norma de ejecución presupuestaria (2). Por consiguiente, es conforme a los términos señalados que se abordará y dará respuesta a las interrogantes planteadas.

1.      EL INCISO 1) DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY DE PRESUPUESTO NACIONAL ALUDE A MONTOS REMANENTES GENERADOS EN LAS SUBPARTIDAS DE LAS PARTIDAS PRESUPUESTARIAS 0, 1, 2 Y 6  

            La primera duda alrededor del primer apartado del artículo 7 de la Ley de Presupuesto vigente, según se indicó antes, consiste en el sentido dado a los “montos que se produzcan en las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6”, sobre los que se establece una restricción para poder ser destinados a incrementar otras partidas presupuestarias, con las excepciones ahí indicadas. Concretamente, si se refiere a montos remanentes generados en esas subpartidas, como en efecto, se contemplaba en las normas de ejecución presupuestaria de las leyes de presupuesto de ejercicios anteriores y se ilustra con toda claridad en el cuadro comparativo que viene en el referido criterio legal n.° DE-026-2023.

            Por mencionar un par de ejemplos nada más, el artículo 7 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2021 (n.°9926 del 1 de diciembre de 2020), dedicado también a las normas de ejecución presupuestarias, disponía en su inciso 1:

“1) Durante el ejercicio económico 2021, los órganos que conforman el presupuesto nacional no podrán destinar los sobrantes o remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas que pertenecen a las partidas 0, 1, 2 y 6, para incrementar otras partidas presupuestarias ni entre ellas, a excepción de las subpartidas 6.03.01, Prestaciones legales, 6.03.99 Otras prestaciones, 6.06.01 Indemnizaciones y 6.06.02 Reintegros o devoluciones, 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (exclusivamente para contribuciones estatales de seguros de pensiones y salud) y 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (exclusivamente para contribuciones estatales de seguros de pensiones y salud)” (ni la negrita, ni el subrayado es del original).

            Mientras que el artículo homónimo de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2022 (n.°10.103 del 30 de noviembre de 2021), relativo igualmente a este tipo de normas, establecía asimismo en el inciso 1:

“1. Durante el ejercicio económico 2022, los órganos que conforman el presupuesto nacional no podrán destinar los remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas de la partida 0 Remuneraciones, para incrementar otras partidas presupuestarias, con excepción de las subpartidas 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), 6.03.01 Prestaciones Legales, 6.03.99 Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, 6.06.01 indemnizaciones y 6.06.02 reintegros o devoluciones” (ni la negrita, ni el subrayado es del original).

            A pesar de que las normas citadas –incluida la que es objeto de consulta–  mantienen prácticamente la misma redacción, lleva razón la Unidad de Asuntos Jurídicos en no darles más que un valor meramente informativo, habida cuenta de que por virtud del principio de anualidad (artículo 5, letra d), de la Ley n.°8131), su vigencia está acotada al propio año de rigor del respectivo presupuesto. Justo a este respecto, la Procuraduría se refería décadas atrás, a esta condición de las normas de ejecución presupuestaria:

“Se trata, entonces, de una verdadera norma presupuestaria y, como tal su vigencia no puede sino ser temporal, referida al año financiero para el cual se emitió; específicamente referida a la ejecución del presupuesto extraordinario para 1988. Dicha disposición no puede tener carácter de permanencia por cuanto constituye, repetimos, una norma de ejecución presupuestaria, referida al uso de partidas presupuestarias, y, por ende, a gastos, por lo que está sujeta a la regla de anualidad propia de la Ley de Presupuesto” (dictamen C-112-89, del 27 de junio de 1989, el subrayado no es del original).

“Por lo anterior, y aunque la definición de la naturaleza de dicha norma (su carácter presupuestario o de ley reguladora de materia diferente), no fue objeto de la consulta, lo cual, por diversas razones nos impide entrar a su análisis, ese Ministerio deberá determinar al resolver las gestiones que se le presenten, si en la práctica, esa disposición puede ser calificada como norma de ejecución presupuestaria, en cuyo caso, no podría considerarse que se encuentra vigente, debido al carácter temporal de ese tipo de normas, que desaparecen una vez terminado el ejercicio fiscal correspondiente” (dictamen C-051-90 del 30 de marzo de 1990, el subrayado no es del original).

            Con la vigente Ley n.°8131, el citado inciso e) de su artículo 8, confirma que las normas de ejecución presupuestaria “se aplicarán durante el ejercicio económico para el que dicho presupuesto esté vigente”.

            La opción, entonces, como lo plantea el criterio legal del órgano consultante es acudir a los antecedentes legislativos de la Ley de Presupuesto en ejecución (artículo 10 del Código Civil) a efectos de determinar a qué montos se refiere el inciso 1) en cuestión, mediante la revisión del expediente legislativo n.°23.318 que documentó su aprobación.

            Pues bien, un elemento de juicio adicional a considerar de las actas citadas por la Unidad de Asuntos Jurídicos, es que en el texto original del proyecto de ley de presupuesto nacional presentado por el Poder Ejecutivo para el ejercicio económico 2023, sí se hacía mención expresa a “remanentes”, usando prácticamente la misma redacción del artículo 7.1 de la Ley de Presupuesto del año 2022, según se puede leer de seguido:

“Artículo 7°- Para ejecutar, controlar y evaluar lo dispuesto en los artículos anteriores se establecen las siguientes disposiciones:

1. Durante el ejercicio económico 2023, los órganos que conforman el Presupuesto Nacional no podrán destinar los remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas de la partida 0 Remuneraciones, para incrementar otras partidas presupuestarias, con excepción de las subpartidas 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), 6.03.01 Prestaciones Legales, 6.03.99 Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, 6.06.01 indemnizaciones y 6.06.02 reintegros o devoluciones” (folio 2073, el subrayado no es del original).

            Luego, en su informe afirmativo, la subcomisión de presupuesto de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, explicó ampliamente los motivos para que desde el año 2019, la incorporación de este tipo de normas en el presupuesto de la República haya adquirido una marcada relevancia, resaltando su función como límite al accionar del Gobierno y para reforzar el control político de la Asamblea Legislativa en la ejecución del gasto público:

“7. NORMAS DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Las normas de ejecución del Presupuesto tradicionalmente eran reglas para gestionar el presupuesto de la República en detalles de poca relevancia en relación con el efecto esperado de este instrumento financiero sobre la estabilidad de las finanzas y el adecuado financiamiento de la obra pública y los servicios estatales. No marcaban ni orientaban la eficiencia del sistema como un todo.

Para el 2019, se incorporaron una serie de reglas presupuestarias no tradicionales que buscaban básicamente dos cosas: 1) otorgar transparencia a la información de la ejecución presupuestaria y 2) mecanismos de control de gasto a través del presupuesto.

El origen de esta nueva normativa incluida en los presupuestos desde el 2019 al 2022 inclusive, fueron los acontecimientos registrados durante el 2018, en torno al denominado "hueco presupuestario" y las inversiones de la Tesorería Nacional en Bancrédito.

En cuanto al hueco presupuestario, se hicieron pagos de vencimientos de amortizaciones de deuda interna por ȼ401 mil millones entre 2017 y 2018 de forma ilegal por no contar con la autorización legal mediante ley de Presupuesto, que es necesaria para la erogación de cualquier recurso con cargo al Erario, a raíz de un faltante presupuestario de ȼ600.000 millones durante el ejercicio económico del 2017 y de ȼ300.000 millones en el 2018. Estos importantes problemas de gestión financiera y presupuestaria en el Gobierno Central provocó (sic), por ejemplo, un efecto negativo del -0,75% del PIB en las estimaciones del déficit fiscal para el 2018, pues la reducción en los ingresos modificó las proyecciones de balanza entre ingresos y gastos totales.

De forma paralela a estos acontecimientos presupuestarios, la Tesorería Nacional realizó inversiones por más de ȼ131 mil millones en el Bancrédito, como una inyección de capital para mantener a flote la entidad financiera. Este mecanismo de inversión está habilitado legalmente para la Tesorería Nacional, no para el rescate de organizaciones públicas o privadas, sino para evitar mantener los recursos ociosos. Sin embargo, esta atribución que tiene la Tesorería Nacional se limita por el principio de anualidad y no puede trascender del ejercicio presupuestario correspondiente; lo que en el caso de estos recursos si ocurrió, reflejándose posteriormente en el proceso de liquidación del Banco a través de una ley de la República que permitió al Banco de Costa Rica, absorber al Bancrédito, con todos sus activos y pasivos, incluidos los que se tenían de las inversiones de Hacienda en el banco por cerrar.

Estas situaciones generaron en aquel momento la incorporación de las normas presupuestarias como instrumento legislativo para redefinir límites para ejecutar, controlar y evaluar lo dispuesto en el Presupuesto de la República durante el ejercicio económico correspondiente.

Estas han venido siendo ajustadas en los cuatro presupuestos posteriores (2019-2022) y hoy conocemos más y mejor a la administración financiera, al tiempo que han evidenciado importantes yerros de control, gestión y evaluación presupuestarias, lo que genera una serie de retos de mejora para el proceso de formulación, aprobación, ejecución y evaluación del Presupuesto de la República. Al respecto la Contralora General de la República en sesión de la Comisión de Asuntos Hacendarios expresó su valoración positiva respecto de estas normas presupuestarias, en virtud de las mejoras que logran en términos de transparencia y control presupuestario.

En ese sentido la señora Contralora expresó lo siguiente:

"Sí, bueno, ese es un tema; es una práctica que ha asumido la Asamblea Legislativa desde hace unos cuatro años, y yo voy a ser muy franca. En un principio la Contraloría criticó esta práctica, porque nos parecía que efectivamente, atrasa, genera bastante ... mucha más labor por parte de esta Asamblea, de esta Comisión, de la Contraloría, etcétera. Si hay diez presupuestos hay que venir diez veces y todo eso. Sin embargo, sí creemos, después de todo yo he reconocido y lo hice en la última Asamblea Legislativa, que esto sí ha tenido -digamos- un efecto positivo en el tema de la contención del gasto.

Cuando yo asistía a las comparecencias en esta Comisión y se estaban revisando esos traslados y esos cambios de partidas y todo, en varias ocasiones se detectaron temas que merecían ser corregidos. Entonces, yo sí creo que tuvo un efecto positivo don Eli, yo no le voy a decir, ni que sí, ni que no, pero sí que tuvo un efecto positivo." 5

Estas normas han pretendido, como claramente ha quedado consignado en dictámenes legislativos de los presupuestos, hacer que la ejecución presupuestaria tienda a satisfacer los principios presupuestarios en cumplimiento de la ley 8131 y la Constitución Política. No solo han tenido un fin de carácter contable, sino principalmente, una búsqueda del cumplimiento del equilibrio financiero de la administración financiera. Claramente han ayudado a dar contención al gasto en materias tan diversas como la forma de uso de los recursos y los movimientos presupuestarios de las plazas.

5 Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios. Acta Sesión Extraordinaria N° 12. Miércoles 29 de Junio de 2022” (folios 3713, 3770, 3771, 3772 y 3773). 

            Ciertamente, como así se indica en el criterio legal del órgano consultante, durante la sesión extraordinaria n.°56 del 19 de octubre de 2022, de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, se conoció y aprobó (con 9 votos a favor y solo 1 en contra) la moción de fondo n.°50 suscrita por varios diputados, que modificó íntegramente el texto original recién transcrito del artículo 7 del proyecto de Ley de presupuesto, relativo a  las normas de ejecución presupuestaria, dándole, en lo que aquí interesa, la redacción vigente al inciso 1) en cuestión, donde ya no aparece la palabra “remanentes” (folios 4649 a 4655, 4765 y 4792).

            La discusión parlamentaria que se generó en el seno de la Comisión dictaminadora alrededor de esta moción –y que recoge en parte el citado criterio legal– resulta ser sumamente ilustrativa del sentido dado a la frase consultada del aludido inciso 1), de la que volvemos a extraer del acta legislativa correspondiente las siguientes consideraciones:

“Diputado Johnatan Jesús Acuña Soto:

Muchas gracias, Presidenta.

Esta moción contiene normas de ejecución a incorporar a este presupuesto, para la ciudadanía, porque sé que en es de espacio es de conocimiento. Las Normas de Ejecución son básicamente reglas para el proceso que lleva, luego de aprobado el presupuesto, el Poder Ejecutivo para su ejecución. Por eso se denominan así.

Son normas que únicamente pueden regular, en primer lugar, materia presupuestaria, y, en segundo lugar, materia presupuestaria en este ejercicio económico. Nada más, cualquier cosa que se extralimite más allá de eso, resulta en una norma atípica y en el pasado, pues ya hay bastante jurisprudencia Al (sic) respecto por parte de la Sala Constitucional.

De resaltar algunos elementos importantes. Hay varias Normas que son realmente Normas que se han venido incluyendo en presupuestos anteriores, algunas de ellas con las que hemos tenido discusiones en general. Y hemos logrado un acuerdo intermedio -me parece- entre diversas diputaciones de esta Comisión para incorporar estas Normas.

En primer lugar, se ponen restricciones a la utilización de remanentes de las partidas cero que son remuneraciones, uno, que son servicios, dos y seis, con algunas pequeñas excepciones. O sea, que esos recursos, si hay remanentes subejecutados, no se puedan trasladar a no ser que se mande un presupuesto acá, que estará en posibilidad del Poder Ejecutivo de hacerlo, para hacer las modificaciones del respectivas” (folios 4781-4782, el subrayado no es del original).     

            Después de aprobada la moción, el mismo diputado Acuña Soto vuelve a tratar el punto al razonar su voto afirmativo, con la siguiente alusión:

“Tercer asunto, aprobamos una moción con Normas de Ejecución que incluye, y se los está diciendo el diputado de izquierda que ha tenido varios señalamientos sobre esas Normas, se los está diciendo el representante del Frente Amplio acá; porque tuvimos disposición para construir un acuerdo mínimo e igual sobre las Normas de Ejecución.

Que incluye limitación en el gasto remanentes en algunas partidas por vía decreto: límites al pago de Servicios Especiales, límites para Creación de Plazas Nuevas, límites para efectos del gasto en Alquileres, límites para efectos del gasto en Servicios de Gestión y Apoyo, y el oficialismo, votó en contra de esas Normas de Ejecución” (folio 4811, ni la negrita, ni el subrayado es del original).

            A mayor abundamiento, el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, del propio 19 de octubre de 2022 (folio 4953), termina de confirmar que los montos a los que hace referencia el inciso 1 del artículo 7 de la Ley de Presupuesto Nacional (n.°10331), provenientes de las partidas 0, 1, 2 y 6, sí aluden a remanentes o sobrantes, fruto de una subejecución presupuestaria.

            A este respecto, en el análisis que hace de la aprobación de la moción n.°50, antes mencionada, que le dio la redacción actual a la norma consultada, hace la siguiente observación:

“Norma 1. Obliga a que los montos que se generen por subejecución de recursos (remanentes) no puedan ser utilizados en otras subpartidas para evitar los colchones presupuestarios. Esto generalmente se ha prohibido para los remanentes en remuneraciones, pero se amplía a las partidas de gasto corriente para que estas no se utilicen en más gasto y que ese ahorro pueda ser deducido de la deuda. Solo se permite movilizar recursos hacia subpartidas de Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), Prestaciones Legales, Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, indemnizaciones y reintegros o devoluciones, pues la característica de estas partidas es que pueden darse impredecibilidades” (folio 5073, el subrayado grueso no es del original).    

            Se desprende de lo expuesto, en particular, de los antecedentes legislativos de la Ley de Presupuesto vigente que, en efecto, la respuesta a la primera interrogante es que los montos de las subpartidas relacionadas con las partidas 0, 1, 2 y 6 a que hace alusión la norma de ejecución presupuestaria 1) de su artículo 7, se refieren a los remanentes o sobrantes generados en estas.

2.      LOS TRASLADOS DE LAS PARTIDAS PRESUPUESTARIAS DEL ARTÍCULO 7.1) DE LA LEY DE PRESUPUESTO NACIONAL QUEDAN RESERVADAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA: MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 45 DE LA LEY N.°8131 PARA EL PRESENTE EJERCICIO ECONÓMICO

            Por lo que se refiere a la segunda pregunta formulada, acerca de si la limitante que contempla la misma norma de ejecución presupuestaria para realizar traslados de una partida presupuestaria a otra (con las salvedades ahí indicadas) aplica en el tanto se hagan mediante decreto ejecutivo, pero no si se hace por ley, interesa recordar primero, que las modificaciones al presupuesto cuentan con una regulación general en el ordenamiento financiero. Concretamente, en el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que dispone:

“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones. Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:

a) Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:

i) Los que afecten el monto total del presupuesto.

ii) Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.

iii) Las transferencias entre programas presupuestarios.

iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento.

v) Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.

b) Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto” (el subrayado no es del original).

            De conformidad con el precepto anterior, el Poder Ejecutivo está autorizado para llevar a cabo modificaciones al presupuesto nacional por medio de decreto ejecutivo, sin necesidad de una ley adicional, en los casos en que no se afecte el monto total del presupuesto o de endeudamiento, no suponga un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital, ni implique transferencias entre programas presupuestarios distintos o entre servicios no personales y servicios personales, conforme a la regulación establecida en el Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006), en particular, sus artículos 61 y 63:

“Artículo 61.—Modificaciones del Presupuesto por decreto ejecutivo. Mediante Decreto Ejecutivo elaborado por el Ministerio de Hacienda, podrán realizarse modificaciones presupuestarias dentro de un mismo programa o subprograma, para atender lo siguiente:

a) Adecuar los recursos presupuestarios a la programación, según las prioridades definidas por los Órganos del Gobierno de la República, mediante traspasos de partidas presupuestarias entre los gastos autorizados en las leyes de presupuesto ordinario y extraordinario de la República del ejercicio que se tratare, sin modificar el monto total de los recursos asignados al programa. También se podrán ordenar traspasos de partidas entre subprogramas dentro de un mismo programa, sin modificar el monto total del programa. Asimismo se podrán realizar traspasos de partidas presupuestarias entre los gastos autorizados en las leyes de presupuesto ordinario y extraordinario de la República del mismo ejercicio económico, para incorporar otras subpartidas de gasto que no figuraren en el presupuesto inicialmente autorizado, toda vez que las mismas resulten indispensables para conseguir los objetivos y las metas establecidas por cada programa o subprograma presupuestario.

b) Adecuar la programación presupuestaria como producto de variaciones en la asignación presupuestaria, o bien como producto de cambios en las prioridades definidas por los responsables de los programas o subprogramas presupuestarios, de los Órganos del Gobierno de la República.

c) Trasladar recursos entre las subpartidas del título presupuestario del Servicio de la Deuda Pública, y cuando fuere necesario, incorporar, otras subpartidas que no figuraren en el presupuesto inicialmente autorizado para ese título presupuestario.

d) Recodificar los presupuestos ordinarios y extraordinarios, según la codificación general vigente” (el subrayado no es del original).

“Artículo 63.—Restricciones en las solicitudes de modificación presupuestaria. Las dependencias del Gobierno de la República deberán observar las siguientes restricciones, en cualquier solicitud de modificación presupuestaria que se tramite por la vía del Decreto Ejecutivo:

a) El monto total del presupuesto no podrá ser afectado a través de Decreto Ejecutivo.

b) En ningún caso podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital, ni podrá incrementarse el gasto corriente como producto de rebajar los gastos de capital.

c) Cualquier otra restricción que el Poder Ejecutivo estableciere, sin perjuicio de las competencias constitucionales propias de las dependencias del Gobierno de la República” (el subrayado no es del original).

            Tal y como lo analizó la Procuraduría desde el pronunciamiento OJ-121-2007, del 13 de noviembre, la facultad conferida al Poder Ejecutivo para realizar modificaciones presupuestarias con el objeto de permitir una mayor flexibilidad en la gestión administrativa y propiciar la eficacia de su accionar, está sujeta a los límites fijados por las disposiciones anteriores, que están enmarcados a su vez por la jurisprudencia constitucional, precisamente porque la competencia es propia del legislador. En esa ocasión indicamos:

“2-. Las transferencias entre partidas

Normalmente la ejecución presupuestaria se analiza desde la perspectiva de los efectos de la autorización presupuestaria. En ese sentido, se cuestiona si existe el deber de ejecutar el presupuesto o bien, si esa ejecución comporta una facultad para el Ejecutivo. No obstante, un aspecto fundamental de la ejecución está referido a la posibilidad de modificaciones a la autorización presupuestaria. Ergo, en qué medida la autorización otorgada por el legislador puede ser modificada por el propio Ejecutivo.

Puesto que la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, el principio es que dicho documento solo puede ser modificado por leyes emanadas de la Asamblea Legislativa. Hay que tomar en cuenta, al respecto, que la Constitución Política no establece una disposición específica en orden a la modificación del presupuesto, concretamente para efectos de limitar la potestad legislativa. Ergo, la Asamblea tiene constitucionalmente la potestad de modificar el texto de la Ley de Presupuesto en la medida en que respete los límites propios a la materia presupuestaria, así como los del procedimiento presupuestario, en concreto los relativos al derecho de iniciativa y al de enmienda.

No obstante, en la historia costarricense el respeto a la competencia del legislador no ha sido evidente. Por el contrario, tempranamente se estableció la costumbre de autorizar al Ejecutivo, por medio de normas de ejecución presupuestaria, para realizar cambios entre partidas. Una práctica que posteriormente sería aprobada por la Sala Constitucional, sin que ello signifique que el Ejecutivo tiene libertad para variar lo aprobado legislativamente y, por ende, para desconocer la fuerza jurídica de la Ley de Presupuesto.

En orden a lo expuesto, tenemos que en la resolución N° 1716-90 de 27 de noviembre de 1990 la Sala Constitucional prohíbe que el Poder Ejecutivo realice cambios entre partidas. Estas solo son posibles dentro de una misma partida:

“…La Asamblea Legislativa, es entonces, la única que como se dijo puede mediante su aprobación o no, indicar el destino de los gastos, pues es la llamada a limitar la acción de los poderes públicos en el uso y disposición de los recursos del Estado...Normas...números 46, 48, -los cuales no serían inconstitucionales si el traspaso se realiza en una misma partida- y 49 son inconstitucionales, en la medida en que se estaría de una manera implícita, pero muy clara, autorizando al Ejecutivo a crear partidas, o a variar el destino de los gastos ya autorizados, burlándose con ello, el control constitucional de la Asamblea Legislativa en ésta materia. Unicamente en los casos citados y bajo las condiciones previstas en el párrafo final del artículo 180, ya citadas, puede el Ejecutivo variar el destino de una partida... ." (el realce no es del texto original).

En ese sentido, si bien le corresponde a la Asamblea establecer el valor, monto, fuente de ingreso y sobre todo destino de la partida presupuestaria, el Poder Ejecutivo se ve autorizado para variar esos elementos esenciales y ello a través de un decreto ejecutivo, siempre y cuando sea dentro de una misma partida.

A partir de la resolución N. 7598-94 de 23 de diciembre de 1994, la Sala considera constitucionales las transferencias entre partidas a condición que se realicen “dentro de un mismo programa”. Se modifica el criterio sustentado en la resolución N. 1716-90 según el cual la especialización es por partida, autorizándose que los cambios se hagan entre programas:

 

“Con base en el criterio jurisprudencial anteriormente expuesto, no son inconstitucionales las normas contenidas en los párrafos a) y b) del artículo 12, inciso 14, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, en el tanto la autorización que se otorga al Poder Ejecutivo para que mediante decreto transfiera recursos entre las partidas aprobadas, se realice dentro de un mismo programa, porque en este caso no se estaría lesionando la competencia que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa en la autorización de los gastos y su destino”. El énfasis no es del original.

En igual forma, se establece en esa sentencia de 1994 que es posible variar la relación de puestos, en el tanto se trate de modificaciones dentro de un mismo programa:

 

“....el que se confiera al Poder Ejecutivo la facultad de variar las relaciones de puestos incluidas en el presupuesto, implica que se podrán modificar partidas presupuestarias debidamente aprobadas. En consecuencia, con base en la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, la Sala considera que no son inconstitucionales las normas que aquí se impugnan si las variaciones en las relaciones de puesto operan dentro de un mismo programa”.

 

No obstante, al interno de un programa se mantiene una restricción y es la imposibilidad para el Ejecutivo de hacer cambios, aun cuando sean dentro de un mismo programa, entre las partidas de servicios personales y no personales.

En conclusión: se permite la modificación al interno de una partida y entre partidas a condición de que opere dentro de un mismo programa. Si la autorización presupuestaria se da por programas, en aplicación del principio de especialidad, tendríamos que esos programas no podrían ser modificados –sea para aumentar, sea para disminuir sus créditos- porque ello implicaría una modificación –por Decreto- del destino del gasto y una alteración de las competencias que corresponden a la Asamblea.

El programa viene ser el elemento de definición del destino del gasto por parte de la Asamblea, en tanto determina en qué deben gastarse los recursos del Estado. Ergo, solo la Asamblea legislativa puede crear o eliminar programas presupuestarios (C-023-2003 de 3 de febrero de 2003) o bien, hacer modificaciones entre uno y otro programa. La asignación de créditos a cada programa corresponde también a la Asamblea. El Poder Ejecutivo sólo puede hacer modificaciones entre programas.

La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos pretende recoger los límites establecidos por la jurisprudencia constitucional. Dispone el artículo 45 de dicha Ley… 

Ciertamente, la redacción del artículo podría dar margen a considerar que existe una reserva a favor del Poder Ejecutivo en materia de modificaciones al presupuesto. La Asamblea tendría una competencia de excepción, referida exclusivamente a los supuestos establecidos en el inciso a), por la que las excepciones no enumeradas escaparían a su competencia. Empero, una interpretación que llevare a restringir la potestad legislativa sería dudosamente constitucional. La Ley N° 8131 en razón de su naturaleza legislativa no tiene el efecto de limitar la potestad legislativa atribuida por la Constitución al Poder Legislativo. En consecuencia, bien podría una ley de presupuesto modificar un presupuesto anterior en extremos no comprendidos en el inciso a), así como podría el Parlamento modificar el texto del artículo 45 por medio de cualquier ley ordinaria.

 

Por el contrario, para efectos de modificaciones presupuestarias, el Poder Ejecutivo está vinculado no sólo a los límites constitucionalmente establecidos, sino a cualesquiera que disponga una norma con rango legal, sea esta la Ley ordinaria (como la 8131), sea una norma presupuestaria.

 

En consecuencia, debe resultar claro que en virtud de la supremacía de la ley sobre el reglamento, una ley de presupuesto bien podría provocar una modificación de la ley de presupuesto en extremos no enumerados en el inciso a) de mérito.

Es de advertir que esos límites se aplican plenamente al Poder Ejecutivo, por lo que deben ser respetados tanto al disponer modificaciones presupuestarias como cuando regula la elaboración de los presupuestos y los documentos presupuestarios…

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

(…)

5. Puesto que la modificación de los presupuestos de la República es una potestad constitucional de la Asamblea Legislativa, esta no puede resultar vinculada por lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

6. Lo anterior significa que el Parlamento puede realizar modificaciones no sólo en los ámbitos establecidos en el inciso a) de dicho artículo, sino también respecto de los comprendidos en el inciso b).

7. En ese sentido, el carácter limitativo del artículo 45 de mérito se impone al Poder Ejecutivo, que solo puede realizar modificaciones en los términos allí autorizados” (el subrayado no es del original).  

            A la luz de lo considerado hasta ahora, se tiene que la autorización legal dada al Poder Ejecutivo para trasladar recursos entre partidas presupuestarias de un mismo programa puede ser limitada por la Ley de Presupuesto, debido a que la potestad legislativa del Congreso no se encuentra condicionada por lo dispuesto en el citado artículo 45 de la Ley n.°8131, al provenir directamente de la Constitución Política (artículo 121 inciso 11). En ese tanto, lo que procede es verificar si eso fue lo que ocurrió en la especie con la norma de ejecución presupuestaria bajo estudio.

            De entrada, al disponer dicha norma que no se pueden trasladar los remanentes de las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6 para incrementar otras partidas presupuestarias, con las salvedades allí indicadas, se establece una prohibición para que el Ministerio de Hacienda lo haga vía decreto ejecutivo, aun cuando calce dentro de los supuestos del recién mencionado artículo 45 de la Ley n.°8131. Pues, como se acaba de indicar, se impone la potestad constitucional de la Asamblea Legislativa en la materia presupuestaria y el carácter de ley de la propia Ley de Presupuesto (incluidas sus normas de ejecución), a la que están sometidos todos los poderes públicos por virtud del principio de legalidad presupuestaria (artículo 180 constitucional). Ergo, la ejecución presupuestaria debe realizarse dentro del marco aprobado por el Congreso con la Ley n.°10331.

            Y es que, como se deduce de las actas legislativas de la Ley de Presupuesto vigente, la intención del legislador fue clara en restringir el margen de actuación del Poder Ejecutivo aún en ese ámbito residual de las modificaciones presupuestarias en las que la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos no impone la reserva legal, como una forma de reforzar el control político de la Asamblea Legislativa en la ejecución del gasto público.

            En efecto, como así lo consignó el criterio legal del órgano consultante, al recoger el debate parlamentario que se generó principalmente entre el diputado Acuña Soto y la diputada Cisneros Gallo, el propósito con el inciso 1) en cuestión fue que las modificaciones presupuestarias relacionadas con esas partidas pasaran también por la aprobación del Congreso. Aparte de las citas hechas antes a los folios 4781-4782 del expediente legislativo, esta conclusión se observa también en los siguientes extractos:

“Diputada Pilar Cisneros Gallo:

Gracias, señora Presidente.

A mí en esta lo que me preocupa es, en el caso de la Norma 1, que se amplía la limitación de no permitir traslados entre partidas de un programa. En el 2022 era solo para la cero, y eso implica que los movimientos que hoy proceden por vía de decreto Ejecutivo no se van a poder realizar; es decir, los presupuestos son todavía mucho más rígidos y eso puede dificultar la aplicación de los presupuestos y la decisión de los jerarcas, sobre cómo mover los dineros que corresponden…

Yo nada más les recuerdo que, igual, siempre va a requerir venir aquí a la Asamblea como un presupuesto extraordinario, de manera que esta norma no viene a aportar o corregir situación alguna; es decir, cualquier cambio va a tener que pasar por esta Asamblea Legislativa para gastarlo…

Diputado Johnatan Jesús Acuña Soto:

La Norma 1, efectivamente, implicaría que el Poder Ejecutivo haya (sic) movimientos que, no es que no pueda realizar, sino que para realizarlos tendrá que presentar modificaciones presupuestarias, y esa es una forma también de definición de contrapesos y de control político, verdad, que efectivamente así es. Efectivamente así es.

(…)

Diputada Pilar Cisneros Gallo:

Por eso, pero son partidas dentro de un mismo presupuesto, dentro de una misma institución, entonces, ahí es donde a mí me queda la duda de, ¿por qué hay esa inquietud de que un jerarca equis, decida pasar una partida de un lado para otro sin aumentar el monto?; es decir, el monto ya fue aprobado por esta Asamblea.

Diputado Johnatan Jesús Acuña Soto:

Claro. Yo, puedo decir desde mi perspectiva, es que topándonos un presupuesto donde los propios jerarcas han indicado que los recortes no fueron discutidos con ellos y ellas, es todavía más importante que la Asamblea, en las modificaciones, tenga incidencia.

Si en el pasado se han realizado, para efectos del Presupuesto Ordinario, reducciones que los propios jerarcas nos indicaron no les habían sido informados, también -y esa es mi perspectiva- sería necesario tener los controles respectivos y necesarios a la hora de realizar modificaciones, aunque sea a lo interno del mismo programa. Esa es la razón, por lo menos, desde mi perspectiva” (folios 4785-4787, el subrayado no es del original).   

“Diputada Pilar Cisneros Gallo:

(…)

Yo nada más quiero decir que, a mí lo que usted acaba de decir, yo suscribo sus palabras al 100%; y este Gobierno es un gobierno que quiere ser responsable con los presupuestos.

Pero, sinceramente, me preocupa, por ejemplo, en el caso de la Norma 1, ya he aprendido lo difícil que es negociar en esta Comisión y en la Asamblea en general, los presupuestos. Es decir, yo creo que muchas veces las valoraciones de los señores diputados -que tienen todo su derecho- son mucho más políticas que técnicas.

Entonces, me preocupa muchísimo, que ahora se restrinja aún más la posibilidad de que un jerarca cambie partidas, sin aumentar los montos que ya fueron previamente autorizados por los diputados. Es decir, no es que le estamos diciendo "no, tome la chequera y haga lo que quiera". No, no, no. Pero, yo creo que los jerarcas, si les vamos a exigir responsabilidad y cumplimiento de las funciones, deberían tener cierta libertad para manejar su presupuesto, ya aprobado y limitado por este órgano.

Entonces, eso es lo que a mí me preocupa, y creo que los procesos son muy engorrosos, son muy difíciles, hay que venir a justificar todo como debe ser, la justificación debe ser así, pero sí me preocupa ese entrabamiento interno…” (folio 4789, el subrayado no es del original).

“Diputado Johnatan Jesús Acuña Soto:

(…)

Respecto al querer rendición de cuentas, sí, coincido en eso, pero justamente por eso las Normas de Ejecución que se incorporaron --dichosamente- mediante la moción número cincuenta, establecen ese tipo de rendiciones de cuentas. Por ejemplo, obligando a que modificaciones presupuestarias que se pueden hacer por decreto, tengan que venir a la Asamblea Legislativa, eso es rendir cuentas; pero el oficialismo votó en contra esa moción” (folio 4822, el subrayado no es del original).

            Según se apuntó antes, las intervenciones anteriores reflejan la intención de los legisladores para que las normas de ejecución del presupuesto nacional en curso funcionen como un mecanismo de control político, como así también lo evidencia las palabras de la diputada Ramírez Portuguéz:

“Diputada Paulina María Ramírez Portuguez:

Bueno, voy a hacer referencia también a las Normas Presupuestarias.

Es importante que tengamos claro que las Normas tienen como objetivo, tener control, transparencia y además que esto va a incentivar la disciplina fiscal y la contención del gasto, sobre todo en tiempos que nos encontramos ante escenarios tan gravosos con la situación país que estamos viviendo en este momento, y que podríamos enfrentar una mayor deuda si permitimos que los gastos se puedan disparar.

Esto le permite a los legisladores ejercer un mayor control, dar mayor transparencia a todos los costarricenses, y es bien sabido que, entre más rendición de cuentas y a mayor transparencia, pues muchísimo mejor para dar a todos los costarricenses, la seguridad y la certeza de que el Presupuesto Nacional cuenta con todas las revisiones y análisis correspondientes, no solo del Ejecutivo, sino también por la Asamblea Legislativa; que estaremos velando que esos gastos sean realmente los adecuados y que no se excedan” (folios 4787 y 4788, el subrayado no es del original).

            A partir de lo expuesto, debe concluirse, entonces, en torno a la segunda interrogante, que el procedimiento que debe seguirse para realizar las modificaciones presupuestarias de las partidas indicadas en el inciso 1) del artículo 7 de la Ley de Presupuesto de la República 2023, está reservado a la Asamblea Legislativa, por lo que el Poder Ejecutivo no puede hacerlo por decreto. Todo lo cual trae como necesaria consecuencia que dicha norma de ejecución presupuestaria reformó para el presente ejercicio económico el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.   

 

 

B.                 CONCLUSIÓN

      De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República que:

1.       La norma de ejecución presupuestaria como parte de la Ley de Presupuesto constituye un "límite de acción", por el que se regula el modo en que el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de los recursos públicos durante el año financiero correspondiente.

 

2.      Los antecedentes legislativos de la Ley de Presupuesto Nacional vigente (n.°10331) permiten establecer, en respuesta a la primera interrogante, que los montos de las subpartidas relacionadas con las partidas 0, 1, 2 y 6 mencionadas en la norma de ejecución presupuestaria 1) de su artículo 7, sí aluden a remanentes o sobrantes fruto de una eventual subejecución.

 

3.      La autorización dada al Poder Ejecutivo por el artículo 45 de la Ley n.°8131 para trasladar recursos entre partidas presupuestarias de un mismo programa puede ser limitada por la Ley de Presupuesto, debido a que la potestad legislativa del Congreso no se encuentra condicionada por lo dispuesto en dicho precepto, al provenir directamente de la Constitución Política (artículo 121 inciso 11).

 

4.      Con lo cual, la ejecución presupuestaria debe realizarse dentro del marco aprobado por la Asamblea Legislativa con la Ley de Presupuesto de la República.

 

5.      Ergo, al disponer el artículo 7.1) de la Ley de Presupuesto Nacional que no se pueden trasladar los remanentes de las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6 para incrementar otras partidas presupuestarias, con las salvedades allí indicadas, se establece una prohibición para que el Poder Ejecutivo lo haga vía decreto, aun cuando calce dentro de los supuestos del artículo 45 de la Ley n.°8131.

 

6.      De las mismas actas legislativas se deduce que la intención del legislador fue clara en restringir el margen de actuación del Ministerio de Hacienda aún en ese ámbito residual de las modificaciones presupuestarias en las que la Ley n.°8131 no impone la reserva legal, como una forma de reforzar el control político de la Asamblea Legislativa en la ejecución del gasto público.

 

7.      Por ende, en respuesta a la segunda interrogante, las modificaciones presupuestarias de las partidas indicadas en el inciso 1) del artículo 7 de la Ley de Presupuesto están reservadas al Congreso, lo que necesariamente supone que dicha norma de ejecución presupuestaria reformó para el presente ejercicio económico el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

Atentamente,

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc