04 de marzo de 2024

PGR-C-037-2024

Señor

Bernardo Porras López

Alcalde

Municipalidad de San Pablo de Heredia

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio N.º MSPH-AM-NE-143-2023 de fecha 16 de agosto de 2023.

En el oficio N.º MSPH-AM-NE-143-2023, la alcaldía de la Municipalidad de San Pablo de Heredia consulta lo siguiente: 

•  […] es procedente el Cobro a nivel administrativo de una deuda en concepto de Bienes Inmuebles de una persona fallecida, en donde no existe Proceso Sucesorio Abierto del causante y los presuntos herederos no tienen ningún interés en abrir el proceso mortual.

Asimismo, la alcaldía señala como “objetivo” de su consulta la interrogante siguiente:

•  ¿cuál sería el camino a seguir a nivel administrativo y cuál es el criterio imperante que ha seguido la Procuraduría ante situaciones similares?. 

La administración consultante adjunta el criterio legal rendido por oficio N.º MSPH-AM-DAJ-AJ2-038-2023 de la asesoría legal institucional. En el criterio legal, se indica que el cobro del impuesto de bienes inmuebles de personas fallecidas no tiene aplicación, la notificación de un cobro a un heredero o un tercero es un acto nulo, e incluso debe valorarse si el deudor tiene un patrimonio hereditario que pueda utilizarse como garantía real para cobrar deudas. 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Inadmisibilidad parcial de la consulta: criterio imperante de situaciones similares; B) Impuesto de bienes inmuebles: deuda tributaria de propietario fallecido y el proceso sucesorio como medio de cobro; y C) Conclusión.

A. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA: CRITERIO IMPERANTE DE SITUACIONES SIMILARES

La administración pública consultante consulta el criterio imperante seguido en situaciones similares, interrogante inatendible por parte de este órgano superior técnico jurídico consultivo al no ser de orden jurídico sino de gestión administrativa. 

No corresponde a la Procuraduría, vía dictamen, suplantar o asumir las decisiones de la administración pública consultante, o referirse a casos concretos, sino que le compete a la propia administración activa valorar cada caso concreto, según las circunstancias y personas intervinientes, para adoptar la decisión más acorde al interés público.

La función consultiva que aquí se ejerce, su naturaleza, se enmarca en la interpretación del ordenamiento jurídico, no señalar una práctica preponderante en situaciones similares, teniendo presente que la gestión de cobro de deudas es propio de la administración activa, por lo que se omite pronunciamiento a la interrogante, por inadmisible.

B. IMPUESTO DE BIENES INMUEBLES: DEUDA TRIBUTARIA DE PROPIETARIO FALLECIDO Y EL PROCESO SUCESORIO COMO MEDIO DE COBRO.

La Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ley N.º 7509 del 09 de mayo de 1995, establece un tributo, cuyo aspecto material es la titularidad de un bien inmueble; éste hecho generador crea una obligación exigible al propietario, sea un bien registrado o no, concesionarios, permisionario u ocupante de un terreno en franja fronteriza o en Zona Marítimo Terrestre, parceleros -como sujetos pasivos-, respondiendo tanto por el principal como por los intereses derivados del impuesto (art. 6 y 8 ibidem), ejerciendo su recaudación y administración la Municipalidad del cantón donde se ubique el bien, en su condición de administración tributaria (Dictamen C-084-2017 del 28 de abril de 2017. 

El artículo 2 de la ley N.º 7509 dispone: 

“ARTÍCULO 2.- Objeto del impuesto. Son objeto de este impuesto los terrenos, las instalaciones o las construcciones fijas y permanentes que allí existan.”

 En el supuesto de propiedad debidamente inscrita ante el Registro Nacional, la no satisfacción del impuesto en el período tributario respectivo (art. 9 y 22 ejusdem), torna al propietario en deudor y consecuentemente a la municipalidad en acreedor, y, ante el incumplimiento, habiendo un crédito líquido y exigible, la municipalidad puede ejercer todas las acciones necesarias para su pago plenario (Véase por analogía los artículos 693 y el párrafo primero del 716 del Código Civil). 

Además, el artículo 22 de la misma ley, la deuda que deriva del impuesto a los bienes inmuebles se constituye en una hipoteca legal preferente sobre el inmueble, gravamen que opera de pleno derecho (sin consentimiento del propietario) y que resulta en una garantía real -por disposición de ley- a favor de la administración tributaria local (Sobre el concepto hipoteca legal preferente el dictamen C-043-2016 del 26 de febrero de 2016). 

Se trata de una obligación real, con una garantía específica: la propiedad causa del tributo. La ley N.º 7509 fija una hipoteca legal preferente, misma que no limita la posibilidad de “perseguir” todo el patrimonio de la persona como garantía para satisfacer la deuda como tal. 

La municipalidad, en la vía administrativa, puede requerir al propietario deudor -como contribuyente- el pago de los tributos adeudados, junto con sus intereses, en forma directa, con sustento en el adeudo tributario emitido conforme los requisitos de ley (principios de ejecutividad y ejecutoriedad).

Ahora bien, el punto medular de la consulta que ocasiona la duda jurídica es qué ocurre en el caso de que el propietario registral fallezca y subsista una deuda sin pagar causada en el impuesto sobre bienes inmuebles. Teniendo presente lo instituido en el artículo 22 de la ley N.º 7509 que instituye una hipoteca legal preferente sobre la propiedad, la administración tributaria municipal puede acudir al otras figuras jurídicas del derecho común para cobrar la obligación tributaria dineraria, habilitación que permiten los artículos 36 de la ley N.º 7509 y 2 inciso c) y 6 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Aplicable a los contribuyentes fallecidos, en nuestro ordenamiento jurídico, es una regla general que las deudas de una persona no se extinguen cuando mueren, sino que estas pueden ser canceladas o cubiertas con el patrimonio del causante (“de cuius”). El Código Civil, ley N.º 63 del 28 de setiembre de 1887, en su ordinal 684 establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 684.- Cuando el acreedor fallece antes del cumplimiento de la condición, todos los derechos ú obligaciones pasan a los herederos.” (El resaltado no corresponde al original)

De conformidad con el artículo 684, en concordancia con los artículos 520 y 521, todos del Código Civil, mediante sucesión, todos los bienes, derechos y obligaciones del causante pasan a sus herederos o legatarios (Principio de Universalidad de Bienes). De no haber una sucesión testamentaria, corresponde la sucesión legal (“ab intestato”), la cual, en principio, corresponde a los parientes próximos del causante, llamados a sucederle, a realizar abrir el proceso sucesorio.

Empero, los ordinales 527 y 528 del Código Civil son claros en establecer que la aceptación de la sucesión es un derecho que se ejerce libre y voluntariamente en forma expresa, situación importante resaltar por cuanto, de haber una deuda tributaria, en tanto haya negativa o falta de interés de los sucesores en abrir el proceso sucesorio, sin la transmisión del patrimonio, la deuda que pesa sobre el bien inmueble no le es imputable ni exigible a los parientes del causante. Como indica el artículo 6 de la ley N.º 7509, solo es sujeto pasivo de la obligación tributaria el propietario con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad.  

La no apertura del proceso sucesorio no es un obstáculo para que la municipalidad  pueda captar los tributos dejados de percibir. Al tenor del artículo 115 del Código Procesal Civil, ley N.º 9342 del 03 de febrero de 2016,  es vía proceso sucesorio que se puede declarar “[…] la existencia de los sucesores del causante habiente, la determinación del patrimonio relicto, acabar la indivisión de los bienes sucesorios y dotar a la sucesión de representación.” El proceso sucesorio es la herramienta jurídica con la que todo acreedor para gestionar el cobro de deudas. Como indicaba la doctrina desde vieja data:

“[…] el legislador ha debido también resolver el problema de la muerte del titular de dichos bienes, derechos y obligaciones. Porque , por una parte, es presumible que existan acreedores del sujeto que fallece, por lo que habría que llegar a la liquidación de su patrimonio para proceder a su pago, y por otra, una vez pagados los acreedores, […] una vez pagadas las deudas del causante sus bienes restantes deben pasar a manos de aquellas personas que la ley misma señala -sus sucesores- quienes son llamados como parientes próximos que son de aquel, a colocarse en su lugar […]” (Vargas Soto, Francisco Luis. Manual de Derecho Sucesorio Costarricense, Editorial Investigaciones Jurídicas S.A., Tomo I, año 2001, pág. 15-16).

En su condición de administración tributaria responsable del impuesto sobre bienes inmuebles ubicados dentro del perímetro territorial cantonal, la Municipalidad ostentaría un interés legítimo que le habilita para promover el sucesorio del deudor fallecido, con sustento en los literales 126.1 y 127 del Código Procesal Civil, observando los requisitos para la interposición del proceso. Para poder reconocer y cancelar el crédito con el patrimonio relicto, es mandatorio legalizar la deuda mediante la aportación del adeudo tributario firme emitido por el órgano administrativo competente de la municipalidad. En este mismo sentido nos referimos en el dictamen C-105-2019 del 08 de abril de 2019: 

“[…] cuando existen deudas de un contribuyente fallecido, no tiene sentido iniciar un proceso de cobro judicial toda vez que, ante el fallecimiento de una persona, a la luz del derecho Civil (Derecho Sucesorio), los acreedores derivan un crédito que deben hacer valer en el proceso sucesorio que deben instaurar los herederos del causante. Si bien de conformidad con el Código Municipal, las deudas por tributos municipales constituyen hipoteca legal preferente, la misma debe ser ejecutada como crédito preferente dentro del proceso sucesorio.”

Asimismo, es esencial tener presente la naturaleza pública de los tributos. Al amparo de los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ley N.º 7428 del 07 de septiembre de 1994, los tributos (impuestos, tasas, contribución especial), se enmarcan dentro del concepto universal de “hacienda

pública” , como fondos públicos. Por esa condición demanial, su disposición es reserva de ley, y en ese sentido, impera el deber de captación a través de la vía administrativa -primeramente y la vía judicial -secundaria-, estando vedada su liberalidad. 

Corolario de lo expuesto, se tiene que la municipalidad está compelida a gestionar, en la vía administrativa y en la vía judicial, al cobro de los impuestos que se adeudan y que están bajo su administración como una actividad ordinaria (quehacer diario), que refleje una sana, inteligente y eficiente administración de los recursos públicos. 

C. CONCLUSIÓN

1.           Al ser los tributos parte de la hacienda pública, existe una obligación jurídica por parte de la administración de asegurar su cobro, tanto en la vía administrativa como en la vía judicial. El incumplimiento del pago del impuesto sobre bienes inmuebles, puede constituirse en hipoteca legal preferente a favor de la Municipalidad del Cantón, con base en el artículo 22 de la ley N.º 7509.

2.           El fallecimiento del propietario registral de un bien inmueble que generó una deuda tributaria, no extingue la obligación con la Municipalidad. De conformidad con los artículos 521 y 684 del Código Civil, todos los derechos y obligaciones del causante pasan a los herederos, siempre y cuando estos acepten la herencia. Y en el tanto no haya transmisión de la propiedad del patrimonio, la deuda que pesa sobre el bien inmueble no le es imputable ni exigible a los parientes del causante. 

3.           En caso de que los causa habientes no hayan abierto el proceso sucesorio o no tengan interés de abrirlo, la Municipalidad, está legitimada para ordenar la apertura del proceso sucesorio mediante el crédito legalizado (adeudo tributario expedido), como lo establecen literales 115, 126.1 y 127 del Código Procesal

Civil.

Atentos se suscriben;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                      Robert William Ramírez Solano

                 Procurador Director                                    Abogado de Procuraduría

JAOA/rwrs/bba

Código 7901-2023