03 de agosto del 2023

PGR-C-151-2023

Licenciada 

Sidia Cerdas Ruiz

Consejo de Transporte Público

Directora Ejecutiva a.i.

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 Estimada Señora:

Reciba un cordial saludo. Con la aprobación del Procurador General Adjunto por ministerio de Ley – conforme con el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República - doy respuesta a su oficio CTP-DE-OF-0313-2023 de 17 de marzo de 2023.

Por oficio CTP-DE-OF-0313-2023, la Dirección Ejecutiva del Consejo de Transporte Pública pone en conocimiento el acuerdo adoptado artículo 5.5 de la sesión ordinaria 542022 del Consejo de Transporte Público, y mediante el cual se determinó consultar a la Procuraduría General las siguientes cuestiones jurídicas:

•          ¿Cuáles son los alcances de las resoluciones del Tribunal Administrativo de Transportes en relación con el análisis de legalidad de los actos de la Junta Directiva del CTP?

•          Con base en esos alcances, ¿cuando el TAT revoca parcial o totalmente un acuerdo del Consejo, puede éste ordenarle adoptar otros actos al CTP que implican la suplantación de la potestad de este órgano colegiado?

•          Cuando el Tribunal declara que se retrotrae un acuerdo. ¿Cuáles son las implicaciones jurídicas de esta declaratoria?

•          ¿En caso de que el CTP tenga dudas sobre la legalidad de las resoluciones del TAT, se puede solicitar la nulidad o la lesividad de esas resoluciones y, en caso afirmativo, a quién le correspondería realizar esta gestión?

Se adjunta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio CTP-AJ-OF-03032023 de 13 de marzo de 2023.

En orden a atender la consulta planteado, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones jurídicas.

A. EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE ES EL CONTRALOR NO JERARQUICO DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. 

El Tribunal Administrativo de Transporte ha sido creado por la Ley N.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi.

El Tribunal Administrativo de Transporte tiene su sede en San José y tiene competencia nacional. 

De acuerdo con el artículo 16 de la Ley N.° 7969, el Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El Tribunal Administrativo de Transporte tiene personalidad jurídica instrumental. (Ver voto de la Sala Constitucional  N° 2007-2009 de las 14:43 horas del 11 de febrero de 2009 y dictamen C-336-2019 de 11 de noviembre de 2019)

El mismo artículo 16, en comentario, establece que las competencias del Tribunal Administrativo de Transporte son exclusivas. El Tribunal cuenta con independencia funcional, administrativa y financiera. El régimen de independencia del Tribunal está relacionado con la desconcentración máxima que el Legislador ha establecido a su favor. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-157-2003 de 3 de junio de 2003:

“la independencia funcional, administrativa y financiera del Tribunal Administrativo de Transporte está relacionada con la competencia de la que es titular dicho órgano y tiene como objeto reafirmar el alcance de la desconcentración de competencia que el legislador ha establecido a su favor, lo cual significa que, en el ejercicio de esa competencia, el Tribunal no puede ser mediatizado por criterios emanados de la jerarquía del  Ministerio.”

De conformidad con el artículo 22 de la Ley N.° 7969, el Tribunal Administrativo de Transporte tiene competencia para a) Conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo de Transporte Público, y b) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público. El artículo 11 de la Ley N.° 7969 ha dispuesto un recurso de apelación contra los actos y actos del Consejo de Transporte Público. La misma norma legal ha establecido que los recursos de apelación deban ser conocidos y resueltos por el Tribunal Administrativo de Transporte. Así, los artículos 11 y 22 de la Ley N.° 7969 son congruentes. El Tribunal Administrativo de Transportes es el órgano competente para revisar la legalidad de los actos y resoluciones del Consejo de Transporte Público.

El Tribunal Administrativo de Transporte funciona como órgano contralor no jerárquico en relación con las resoluciones y actos acordados por el Consejo de Transporte Público. Ergo, el Tribunal Administrativo de Transporte funciona como jerarca impropio de tipo monofásico. Se transcribe lo indicado en el dictamen C-353-2014 de 24 de octubre de 2014:

En su condición de jerarca impropio, en los términos establecidos por la Ley N° 7969, el Tribunal Administrativo de Transporte conoce de los recursos de apelación que se interponen contra los actos resoluciones del Consejo de Transporte Público en virtud de sus atribuciones propias.  Tal figura, dado que el control no jerárquico es ejercido por un órgano de la Administración Pública es de tipología monofásica. Así, por ejemplo, sucede también en el caso del Tribunal Fiscal Administrativo (art. 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), Tribunal Aduanero Nacional (art. 207 de la Ley General de Aduanas, No. 7557), o bien del Tribunal Registral Administrativo (art. 20 de la Ley de procedimientos de observancia de derechos de propiedad intelectual, No. 8039).

El Tribunal Administrativo de Transporte no es el jerarca en grado del Consejo de Transporte Público, sin embargo, la Ley le ha dado a aquel una competencia para resolver los recursos administrativos de apelación que se interpongan contra con los actos y resoluciones de éste. El Tribunal Administrativo de Transporte es el jerarca impropio del Consejo de Transporte Público.

La competencia del Tribunal Administrativo de Transporte depende de que se interponga un recurso contra un acto o acuerdo del Consejo de Transporte Público. Conforme el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, se requiere de la acción impugnaticia de una parte para abrir la competencia del Tribunal, la cual, estará limitada, con exclusividad, al conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a examinar cuestiones ajenas a éste, pero puede aplicar una norma no invocada en el recurso. Su ámbito de control recae en el análisis de legalidad del acto. La decisión del Tribunal debe enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y cuestiones de hecho planteadas por el impugnante, según se prescribe el numeral 181 citado. Conforme el artículo 184 de la Ley General de la Administración, le está vedado al Tribunal declarar nulidades de forma oficiosa. Se transcribe, de nuevo el dictamen C-353-2014 que hace cita de la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo N.° 2202-2010 de las 8:47 horas del 9 de junio de 2010: 

De lo anterior se desprende, como aspecto relevante, que el contralor no jerárquico no puede conocer de oficio, sino que depende de la acción de la parte recurrente para abrir su competencia, la cual, estará limitada, con exclusividad, al conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a examinar cuestiones ajenas a éste. Por otro lado, su ámbito de control recae en el análisis de legalidad del acto, empero, tal examen debe enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y cuestiones de hecho planteadas por el impugnante, según se enfatiza en el canon 181 mencionado. De lo anterior se desprende que en esta figura, el titular de la competencia de alzada no puede valorar todas las cuestiones de hecho y de derecho aunque no hayan sido debatidas por las partes (artículo 132 LGAP), sino que en este escenario, la medida apelativa lo será "en relación", lo que implica, solo puede pronunciarse sobre lo pretendido y bajo un estricto análisis del cuadro fáctico planteado. Tal sujeción a lo alegado se observa, además, en los preceptos 67.1 (declaratoria de incompetencia), y el precepto 184, ambos de la Ley General de referencia. 

Al resolver, el recurso de apelación, y conforme el artículo 351 de la Ley General de la Administración Pública, el Tribunal Administrativo de Transportes puede confirmar, modificar o revocar el acto o acuerdo impugnado; puede sustituir lo decidido por el órgano a quo, adoptando otra decisión. Al respecto, nuevamente es oportuno citar el dictamen C353-2014:

Empero, debe aclararse que, al conocer el recurso, dentro de los límites aludidos, puede anular o corregir el acto cuestionado o incluso, si las condiciones del caso lo permiten, sustituir lo decidido por el órgano a quo, adoptando otra decisión. Esto último no debe confundirse con la figura de la sustitución del acto regulada por el precepto 97 de la Ley General de la Administración Pública.

Conforme el artículo 351.3 de la Ley General de la Administración Pública, en aquel supuesto en que el Tribunal Administrativo de Transporte revoque una decisión del Consejo, disponiendo la retroacción de lo actuado, lo procedente es que el asunto respectivo sea devuelto a ese órgano colegiado para su decisión. 

Importa advertir que, conforme el artículo 16 de la Ley N.° 7969, las decisiones del Tribunal Administrativo de Transporte, agotan la vía administrativa y son de acatamiento obligatorio. 

Así las cosas, debe indicarse que toda vez que la competencia del Tribunal Administrativo de Transporte es precisamente para resolver un recurso administrativo, sus decisiones son catalogadas como actos administrativos que dan por agotada la vía administrativa.  Por tanto, en este tipo de relaciones de control no jerárquico, en el caso de que la administración activa no se encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá acudir, caso de tratarse de la Administración Central, a un proceso de lesividad, previsto en los artículos 183.3 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se transcribe, de nuevo, el dictamen C-353-2014:

En el caso de la denominada jerarquía impropia ha indicado la jurisprudencia de nuestros Tribunales de lo Contencioso Administrativo, que la participación del órgano es precisamente para resolver un recurso administrativo, de ahí que sus decisiones pueden catalogarse como actos administrativos, que tienen por finalidad dar por agotada la vía administrativa.  Por tanto, en este tipo de relaciones de control no jerárquico, en el caso de que la Administración a quo no se encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá acudir, caso de tratarse de la Administración Central, a un proceso de lesividad.

Se precisa que, conforme el artículo 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, corresponde al Superior Jerárquico Supremo institucional, declarar la lesividad de los actos administrativos declarativos de derechos subjetivos que se consideren lesivos a los intereses públicos y/o económicos y cuya anulación se requiera a la jurisdicción contenciosa administrativa. Ergo, tratándose de las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo de Transporte, corresponde al Ministro de Obras Públicas y Transportes dictar la respectiva declaratoria de lesividad.

Así en el supuesto de que el Consejo de Transporte Público no se encuentre conforme con lo resuelto, en un caso concreto, por el Tribunal Administrativo de Transporte; el Consejo debe plantearlo al Ministro de Obras Públicas y Transportes para que éste valore si procede o no declararlo lesivo a los intereses públicos y/o económicos. 

B. CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto se concluye: 

-La competencia del Tribunal Administrativo de Transporte, como jerarca impropio, depende de que se interponga un recurso contra un acto o acuerdo del Consejo de Transporte Público. Se requiere de la acción impugnaticia de una parte para abrir la competencia del Tribunal, la cual, estará limitada, con exclusividad, al conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a examinar cuestiones ajenas a éste, pero puede aplicar una norma no invocada en el recurso. Su ámbito de control recae en el análisis de legalidad del acto. La decisión del Tribunal debe enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y cuestiones de hecho planteadas por el impugnante;

-      El Tribunal Administrativo de Transportes puede confirmar, modificar o revocar el acto o acuerdo impugnado, sin que pueda, sin embargo, sustituir al Consejo de Transporte Público en el ejercicio de sus competencias; el Tribunal Administrativo de Transporte no puede ordenarle al Consejo adoptar actos que implique la suplantación de las competencias de ese órgano colegiado;

-      En aquel supuesto en que el Tribunal Administrativo de Transporte revoque una decisión del Consejo, disponiendo la retroacción de lo actuado, lo procedente es que el asunto respectivo sea devuelto a ese órgano colegiado para su decisión;

-      En el caso de que la administración activa no se encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá acudir, caso de tratarse de la Administración Central, a un proceso de lesividad, previsto en los artículos 183.3 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

-      En el supuesto de las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo de Transporte, corresponde al Ministro de Obras Públicas y Transportes dictar la eventual respectiva declaratoria de lesividad. Así en el caso de que el Consejo de Transporte Público no se encuentre conforme con lo resuelto, en un caso concreto, por el Tribunal Administrativo de Transporte; el Consejo debe plantearlo al Ministro de Obras Públicas y Transportes para que éste valore si procede o no declararlo lesivo a los intereses públicos y/o económicos 

                 Sin otro particular, se despide atentamente,

                                                                 Licdo. Jorge Oviedo Álvarez

                                                                        Procurador Director 

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