31 de octubre del 2023

PGR-C-198-2023

Señor

Luis Amador Jiménez

Ministro 

Ministerio de Obras Públicas y Transporte

Estimado señor:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DM-2023-1385 de 28 de abril de 2023 en los siguientes términos:

a.    Objeto de la Consulta:

El Ministro de Obras Públicas y Transportes plantea, a modo de consulta, las siguientes cuestiones jurídicas:

•         A partir de ¡a promulgación de la Ley de Movilidad Peatonal, No. 9976 del 9 de abril de 2021 ¿qué entidad o entidades son las competentes para ¡a construcción de las aceras en red vial nacional?

•         De conformidad con lo estipulado en el artículo 6 de la Ley No. 9976 y el inciso d) del artículo 84 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas, ¿le corresponde al MOPT y sus Consejos exclusivamente la construcción de las aceras cuando se trate de obra nueva y mejoramiento de la red vial nacional y en el caso de los proyectos existentes, la construcción de las aceras según lo dispuesto en el Código Municipal citado supra, la competencia reside en las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, siendo que de manera residual, ante el incumplimiento de los propietarios o poseedores de tales bienes inmuebles o cuando la inexistencia o mal estado de la acera ponga en peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones, la construcción de las aceras recae en el gobierno local respectivo con el correspondiente cobro al propietario o poseedor del inmueble por el costo efectivo del servicio o la obra?

•         En el caso de rutas nacionales concesionadas, ¿quién es el competente para a construcción de las aceras, el MOPT y sus Consejos, o bien, el Concesionario?

b.    Admisibilidad de la consulta:

La consulta es admisible. La gestión es planteada por el órgano jerárquico superior supremo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El objeto de la consulta ha sido planteada en términos abstractos y versan sobre cuestiones técnico jurídicas. 

c.    Criterios legales:

Junto con el oficio DM-2023-1385 se adjunta el criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, oficio DAJ-2022-534Z de 28 de setiembre de 2022. 

Además, se aporta el criterio jurídico de la Gerencia de Gestión de Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Vialidad GAJ-11-2021-1708(858) de 27 de setiembre de 2021.

d.    En relación con los órganos competentes para la construcción de aceras de la red vial cantonal. 

La Ley de Movilidad Peatonal, Ley N.° 9976 de 9 de abril de 2021, tiene por finalidad establecer las bases del marco jurídico para regular la infraestructura peatonal, de conformidad con el sistema de transporte multimodal y espacios públicos, que prioriza la movilización de las personas de forma segura, ágil, accesible e inclusiva, como competencia de las corporaciones municipales y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y sus consejos.

El artículo 3 de la Ley N.° 9976 declara de interés público la movilidad peatonal integral, incluyendo sus traslapes con otros tipos de movilidad. De conformidad con el artículo 6, en el trazado o diseño del trayecto de toda obra nueva o de mejoramiento de la red vial se debe incorporar la infraestructura que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva.

La Ley N.° 9976 tutela el denominado derecho de los peatones a la movilidad total o integral que ya, en otros contextos normativos, ha sido también garantizado. La Carta Europea de Derechos del Peatón, en su artículo 7, ha establecido que el ”peatón tiene derecho a movilidad total y sin impedimentos, que puede conseguirse mediante el uso integrado de medios de transporte”

Para garantizar el derecho a la movilidad peatonal integral, la Ley N.° 9976 ha establecido obligaciones que las administraciones públicas competentes deben cumplir en relación con el trazado, diseño y construcción de infraestructura peatonal. En su reciente sentencia N.° 11698-2022 de las 10:05 horas del 27 de mayo de 2022, la Sala Constitucional ha establecido, para efectos de garantizar la seguridad peatonal, y en general, el derecho del peatón a una movilidad integral, antes de poner en funcionamiento cualquier obra de infraestructura pública, debe construirse la infraestructura peatonal necesaria. Se transcribe el voto de interés: 

“Así, este Tribunal tiene entonces por demostrado que el paso vehicular sobre el Conector vial Barreal-Castella, se puso en funcionamiento, pese a que no se han edificado las aceras faltantes en la zona (las cuales, a su vez, deben construirse cumpliéndose las exigencias técnicas establecidas en la normativa creada para proteger a las personas con discapacidad), sin  haberse colocado el señalamiento vial vertical y horizontal correspondiente, sin haberse realizado la modificación en el sistema de fases de los semáforos y sin tener construidos los refugios peatonales. Todo lo anterior, según fue señalado técnicamente por las autoridades del Dirección General de Ingeniería de Tránsito del MOPT, como medio para garantizar la continuidad peatonal y evitar el riesgo de atropello al cruzar la intersección del nuevo corredor vial, habida cuenta que se trata de 20 metros de cruce que carece de protección. Es importante destacar que, pese a que a los recurridos se les otorgó audiencia para que se manifestaran sobre tales omisiones, estos no se pronunciaron de forma clara y precisa al respecto, limitándose a indicar, solamente, que el proyecto tiene contemplado realizar la construcción de aceras sobre la Ruta No. 106; de ahí que, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se tengan por ciertos los alegatos expuestos por la parte recurrente, principalmente, la necesidad de implementar todos los aspectos técnicos contemplados en el informe técnico No. MOPT- 03-05-01-0512-2021.”

El mismo artículo 6 de la Ley en comentario, prescribe que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debe incorporar el trazado y diseño del trayecto peatonal en la ejecución de todos sus proyectos. Se transcribe el artículo 6 de cita:

ARTÍCULO 6- En el trazado o diseño del trayecto de toda obra nueva o de mejoramiento de la red vial se deberá incorporar la infraestructura que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) deberá incorporar el trazado y diseño del trayecto peatonal en la ejecución de todos sus proyectos. En el caso de las corporaciones municipales se podrá definir la infraestructura peatonal vía reglamento municipal. A falta de reglamentos municipales e institucionales se adoptará la normativa técnica que apruebe el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).

El artículo 15 de la misma Ley ha establecido que, en el caso de las vías nacionales, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y sus Consejos, construir las aceras y vías peatonales. Los propietarios o poseedores de los bienes inmuebles, cuyo acceso sea comprometido por la construcción de la infraestructura peatonal, deben realizar las modificaciones necesarias, por su cuenta, para habilitar el acceso a la vía pública, desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente. 

ARTÍCULO 15- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y sus consejos y las corporaciones municipales construirán las aceras y vías peatonales de acuerdo con los principios establecidos en esta ley, en busca del bien común. El propietario o poseedor por cualquier título de bien inmueble, cuyo acceso se vea comprometido por estas obras, deberá realizar las modificaciones necesarias por su cuenta para habilitar el acceso a la vía pública desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente.

Los propietarios o poseedores de bienes inmuebles con acceso a vías públicas nacionales, sin embargo, no están en el deber de construir las respectivas aceras. La Ley no les ha impuesto esa carga jurídica. 

El inciso d) del artículo 84 del Código Municipal, reformado por la Ley N.° 9976, impone, en efecto, una carga sobre los munícipes de construir las aceras frente a sus propiedades cuando se trate de una obra nueva. Sin embargo, esa carga no está prevista cuando se trata de vías nacionales. En este supuesto, la obligación del propietario se circunscribe realizar las modificaciones necesarias, por su cuenta, para habilitar el acceso a la vía pública, desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente.

Importa advertir que la Ley N.° 9976 no es ambigua en materia de la competencia para la construcción de aceras en la red vial nacional. La Ley expresamente establece, en su artículo 15, que, en el caso de las vías nacionales; corresponde al Ministerio de Obras Públicas y a sus Consejos, construir las respectivas aceras y vías peatonales. Se reitera, en este sentido, lo dicho en el dictamen PGR-C-231-2022 de 26 de octubre de 2022:

“Lo expuesto evidencia que la construcción y el mantenimiento de las aceras ─específicamente las de las vías nacionales─ es una competencia exclusiva del MOPT y de sus consejos, a los cuales se les ha atribuido, en términos generales, la administración de la red vial nacional.” (Ver también el dictamen PGR-C-246-2022 de 11 de noviembre de 2022)

Así, todo órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con competencias, en el desarrollo y construcción de infraestructura de la red vial nacional, está obligado a construir las respectivas aceras y todo otro elemento que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva. Al respecto, es importante citar el voto de la Sala Constitucional 15639-2022 de las 9:15 horas del 8 de julio de 2022:

“Como se puede observar, la ley 9976 denominada “ Movilidad peatonal” le atribuye al MOPT y sus consejos la competencia de la construcción de las aceras en las rutas nacionales; empero, las autoridades involucradas no tienen claras sus competencias, ni tampoco los alcances de la normativa infraconstitucional.

Sobre el particular, la Sala observa que la Municipalidad de Oreamuno y el CONAVI no solo rechazaron que la construcción de aceras en rutas nacionales formara parte de sus competencias, sino que, más bien, se atribuyeron de forma recíproca la responsabilidad. En este punto, el ayuntamiento recurrido no brindó una respuesta formal a las denuncias planteadas por la parte tutelada (en el caso de la primera nota solo se le copió en un correo que señaló que lo procedente era trasladar la gestión al CONAVI), por lo que ella quedó en una condición de incerteza jurídica, la cual se acrecentó mucho más cuando el CONAVI también declinó la competencia de atender la problemática.

Asimismo, vista la ley 9976 denominada “Movilidad peatonal” con vigencia a partir del 23 de abril de 2021 y que esta le atribuye expresamente “al MOPT y sus consejos ” la competencia de la construcción de las aceras en las rutas nacionales, se dispuso la ampliación del curso del amparo en contra del MOPT. Al respecto, si bien el ministro de Obras  Públicas y Transportes rindió el informe fuera del plazo  otorgado, aportó como prueba el criterio del director de la División de Obras Públicas del MOPT, quien expresó que esa dependencia no cuenta con capacidad instalada para la construcción de aceras en la red vial nacional. Incluso, llama la atención que el propio ministro, sin mayor detalle ni desarrollo, solo mencionó que era necesaria coordinación para adoptar e implementar las medidas requeridas para construir aceras en la ruta nacional 230. Ergo, también se comprueba una transgresión al principio de coordinación administrativa.

En adición, este Tribunal no puede obviar que lo denunciado por la parte amparada constituye un grave problema de seguridad peatonal al exponer a las personas que transitan por ese lugar a una situación de riesgo para la vida y la integridad física. Lo anterior hace necesaria la estimatoria del recurso en contra de las autoridades del MOPT y el CONAVI para que, en primer lugar, de forma coordinada y fundada, definan a lo interno el ámbito de sus competencias en cuanto a la construcción y el mantenimiento de las aceras en rutas nacionales; y, en segundo lugar, solucionen la falta aceras” .

Finalmente, es importante insistir en que, conforme el artículo 6 de la Ley N.° 9976, primera parte, el trazado o diseño del trayecto de toda obra nueva o de mejoramiento de la red vial se deberá incorporar la infraestructura que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva. Así las cosas, todo contrato de concesión, formalizado al amparo de la Ley N.° 7762 de 14 de abril de 1998, que encargue a un tercero el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, la conservación, ampliación o reparación de infraestructura vial, debe incluir la obligación del concesionario de construir la respectiva infraestructural peatonal, incluyendo aceras, conforme el trazado y diseño del trayecto peatonal de la obra. 

e. Conclusiones:

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

-      Que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, así como todo órgano desconcentrado adscrito al mismo, con competencias, en el desarrollo y construcción de infraestructura de la red vial nacional, está obligado a construir las respectivas aceras y todo otro elemento que garantice la movilidad peatonal segura e inclusiva.

-      Los propietarios o poseedores de bienes inmuebles con acceso a vías públicas nacionales, no están en el deber de construir las respectivas aceras. La obligación del propietario cuyo fundo colinde con una vía nacional, se circunscribe realizar las modificaciones necesarias, por su cuenta, para habilitar el acceso a la vía pública, desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente.

-      Todo contrato de concesión, formalizado al amparo de la Ley N.° 7762 de 14 de abril de 1998, que encargue a un tercero el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, la conservación, ampliación o reparación de infraestructura vial, debe incluir la obligación del concesionario de construir la respectiva infraestructural peatonal, incluyendo aceras, conforme el trazado y diseño del trayecto peatonal de la obra.

Sin otro particular, atentamente,

                                                                                                                                                                     Jorge Oviedo Álvarez

                                            Procurador Director, Dirección de Derecho Público 

JOA/bba