29 de noviembre de 2023

PGR-C-253-2023

 

Señor

Nogui Acosta Jaén

Ministro

Ministerio de Hacienda

 

Estimado señor:

 

Reciba un cordial saludo. Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, por ministerio de ley; doy respuesta a su oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 de fecha 17 de octubre de 2023 en los siguientes términos:

 

     A. EN RELACIÓN CON EL OFICIO MH-DM-OF-1652-2023.

 

El oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 solicita valorar la pertinencia de los criterios emitidos por la Procuraduría General en relación con la sujeción al impuesto al valor agregado de aquellas instituciones públicas que contaban con una ley especial que las exoneraba del impuesto general sobre las ventas, exponiendo el Ministerio de Hacienda las razones técnico-jurídicas que, en su criterio institucional, justifican la reconsideración de los dictámenes sobre la materia en cuestión.

 

El memorial explica que con la entrada en vigor del Título I de la ley N.º 9635 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” se introdujo una reforma integral a la ley N.º 6826, que pasó a denominarse “Ley del Impuesto sobre el Valor Agregado”, a partir de la cual se migró de un impuesto general sobre las ventas que gravaba la venta de bienes y de algunos servicios particulares, a un impuesto al valor agregado, sometiendo a imposición, de manera generalizada, las transacciones de venta de bienes y de prestación de servicios realizados en el territorio de la república. Aduce que la reforma también implicó un cambio significativo para las instituciones públicas, que pasaron a ser consideradas como contribuyentes del IVA, separándose la normativa vigente del principio de inmunidad fiscal que anteriormente había regido la materia. 

 

Acota el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 que el Transitorio XIV de la ley N.º 9635 dispuso que, en el caso de las instituciones públicas que estuvieran exoneradas del anterior impuesto sobre las ventas, estas mantendrían tal beneficio hasta el fin del ejercicio presupuestario en curso, correspondiente al año natural. En consecuencia, en criterio de esa cartera ministerial, desde el primer día de enero de 2020, las instituciones públicas están obligadas a cancelar el Impuesto sobre el Valor Agregado en las adquisiciones de bienes y servicios que efectúen.

 

Dentro de lo expuesto por el Ministerio de Hacienda, refiere que la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha adoptado una posición sobre la cuestión de interés, sea la derogación del régimen de exoneración de las instituciones públicas respecto del Impuesto de Valor Agregado, una línea trazada a partir del dictamen C-185-2019 de 4 de julio de 2019, en el que se indicó que no se pueden considerar derogadas tácitamente las exenciones otorgadas por leyes especiales anteriores a la ley N.º 9635,  criterio reiterado en los dictámenes C-436-2020 de 5 de noviembre de 2020 y C-056-2022 de 15 de marzo de 2022. En los criterios anteriores, se alega que la Procuraduría sustenta su posición en que el legislador tampoco utilizó el derecho transitorio para regular aquellos regímenes de exoneración que estuvieran en curso de ejecución y sujetos a plazo, dejando de lado lo dispuesto en el Transitorio XIV de la ley N.º 9635, referente al pago del impuesto sobre el valor agregado en las transacciones de adquisición de bienes y servicios a cargo de las instituciones públicas.

 

No obstante lo anterior, el Ministerio de Hacienda señala que en el dictamen C295-2021 del 18 de octubre de 2021 la Procuraduría General de la República sí valoró la existencia de ese transitorio como parte de su análisis e incluso reconoció que las instituciones públicas están gravadas con el impuesto sobre el valor agregado.

 

En el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 el Ministerio de Hacienda expone su criterio institucional sobre la cuestión jurídica de interés. Considera que, al amparo del artículo 4 de la LIVA y del Transitorio XIV de la leu N.º 9635, desde el 1 de enero de 2020, todas las instituciones públicas se encuentran bajo el ámbito de aplicación de la LIVA, ya sea como contribuyentes o como obligadas a cancelar el impuesto derivado de la adquisición de bienes y servicios, independientemente de que existiera una ley especial previa que las exonerara de impuestos o una exoneración específica relacionada con el IGSV; sosteniendo que el Transitorio XIV de la ley N.º 9635 constituye la norma por medio de la cual se manifiesta la voluntad del legislador de sujetar al pago del IVA aquellas transacciones a cargo de las instituciones públicas, con lo cual deben entenderse derogadas las exoneraciones anteriormente concedidas a estas con respecto al IGSV. 

 

La única excepción aplicable ante dicho gravamen correspondería a aquellas instituciones contempladas en las exoneraciones del artículo 8 o en las no sujeciones del numeral 9 de la Ley del Impuesto sobre el Valor Agregado. 

 

Concluyendo que el cambio promulgado a través de la ley Nº 9635 implicó la derogación tácita de la exención del impuesto sobre el valor agregado que podían haber disfrutado previamente diversas instituciones públicas al amparo de sus leyes especiales, aspecto que parece consecuente con en el criterio C-295-2021 de 18 de octubre de 2021 emitido por la Procuraduría.

 

B. UNA INCONFORMIDAD CON LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

El oficio MH-DM-OF-1652-2023 de 17 de octubre de 2023 no constituye una gestión consultiva. En el oficio de cita, el Ministerio de Hacienda no plantea una duda jurídica, ni solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con el sentido y alcance de una norma o instituto jurídico. Tampoco aporta el criterio de la asesoría legal institucional, requisito indispensable para el ejercicio de la función consultiva, conforme lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General. 

 

El Ministerio de Hacienda, en su misiva, lo que hace es explicar su disconformidad con la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República (en dictámenes concretos) en relación con la vigencia de las exoneraciones que benefician a las instituciones públicas en relación con el impuesto sobre el valor agregado; particularmente, reserva una posición crítica en relación con la jurisprudencia administrativa por cuanto considera que ésta no ha considerado el mandato derogatorio presuntamente previsto el Transitorio XIV de la ley N.º 9635.

 

Así, resulta claro que la gestión planteada por el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 no tiene por finalidad requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República; no se trata del ejercicio de la facultad prevista en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General que habilita a los  órganos de la administración pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, para requerir el criterio técnico-jurídico de este órgano.

 

El oficio MH-DM-OF-1652-2023, concreta y directamente, lo que hace es poner de manifiesto una posición crítica que el Ministerio de Hacienda ha adoptado en relación con la jurisprudencia administrativa e insta a la Procuraduría General de la República a valorar la pertinencia de los criterios que ha emitido este órgano en su función consultiva en relación con la sujeción al impuesto al valor agregado de aquellas instituciones públicas que contaban con una ley especial que las exoneraba del impuesto general sobre las ventas (IGSV), posición crítica que fundamenta en una serie de razones de derecho que considera le dan sustento. 

 

Sin embargo, es claro que en el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 no plantea una duda jurídica que requiera ser dilucidada, ni interrogantes vinculadas con el sentido y alcance de normas e institutos jurídicos. Aunque el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 haga mención de los artículo 3.b y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, no significa que la gestión califica como una consulta – no aporta el criterio jurídico de la asesoría legal institucional-, y por ende, dé mérito a su evacuación. Lo presentado, en concreto, se circunscribe a explicar una disconformidad del Ministerio de Hacienda, con la intención de instar a la Procuraduría General de la República a valorar la “pertinencia” de los criterios emitidos.

 

C. SOBRE EL INSTITUTO DE LA RECONSIDERACION: AMBITO DE LA PGR. 

 

El ordenamiento jurídico, por ley formal, ha dado a la administración activa la facultad de gestionar la reconsideración de los dictámenes vinculantes de la Procuraduría General de la República. El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, ley N.º 6815, establece que, para gestionar la reconsideración de un dictamen, el órgano consultante debe formular esa gestión dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen.

        

No obstante, la facultad de los órganos públicos consultantes de pedir la reconsideración de los dictámenes del órgano superior técnico-jurídico consultivo no constituye un medio para impugnar los actos consultivos de la Procuraduría General de la República. La gestión de reconsideración prevista en el artículo 6 no es un remedio que la ley provea para impugnar un acto de este órgano, sino un requisito esencial y condicional para que la administración pública activa consultante respectiva pueda, eventualmente, requerir al Consejo de Gobierno la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen. 

  

El órgano que solicite la reconsideración de un dictamen no solamente debe ser el órgano que ha consultado, sino que además ha de ser también un órgano con la capacidad jurídica de hacer las valoraciones de oportunidad y de conveniencia necesarias para requerir la dispensa del dictamen ante el Consejo de Gobierno. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015:

 

“Lo anterior es muy importante. La gestión de reconsideración del artículo 6 no es un remedio que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General sino un requisito esencial y condicional para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior Consultivo.     Luego, debe señalarse que el instituto de la dispensa – que libera a los órganos consultantes de la vinculancia de los dictámenes de la Procuraduría General - no constituye una instancia de revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría General.

Por el contrario, se impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en efecto, se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el acatamiento de un dictamen.

Es decir que el órgano que solicite la reconsideración de un dictamen no solamente debe ser el órgano que ha consultado – como se ha insistido en nuestra jurisprudencia administrativa- sino que además  ha de ser también un órgano con la capacidad jurídica de hacer las valoraciones de oportunidad y de conveniencia necesarias para, eventualmente, requerir la dispensa del dictamen ante el Consejo de Gobierno.”

 

La reconsideración de nuestros dictámenes no constituye una vía ordinaria para abrir una discusión sobre los criterios de carácter jurídico vertidos por esta Procuraduría, sino que está prevista para supuestos excepcionales, en los que, estando empeñado o comprometido el interés público, la administración pública estima pertinente solicitar al Consejo de Gobierno una dispensa para no acatar el pronunciamiento de que se trate (Ver dictámenes PGR-C-263-2022 de 29 de noviembre de 2022, PGR-C-267-2022 de 7 de diciembre de 2022 y PGR-C-145-2023 de 27 de julio de 2023).

 

Una variación a lo anterior, lo contempla el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, que estable la facultad de este Órgano Superior Consultivo para reconsiderar de oficio sus dictámenes, facultad propia (exclusiva) que no está sujeta a plazo, pudiendo hacerlo en cualquier momento. 

 

Sin embargo, no se trata de una facultad que carezca de límites inherentes que vienen impuestos por su propia naturaleza y finalidad. La facultad de reconsiderar, de modo oficioso, la ejerce la Procuraduría como parte de su función consultiva; surge en aquellos supuestos en que, en la atención de una determinada gestión consultiva, planteada por un órgano legitimado al efecto, se estima que existe mérito jurídico para revisar un criterio anterior ya plasmado en un dictamen o en una opinión sobre una determinada cuestión jurídica. A diferencia de la dispensa reservada al Consejo de Gobierno, la reconsideración oficiosa, lo mismo que la reconsideración a gestión del órgano consultante, no obedece a razones discrecionales de interés público; responde, por el contrario, a criterios jurídicos.

 

La finalidad de la reconsideración oficiosa es facultar a la Procuraduría General para revisar su jurisprudencia administrativa, modificando los criterios jurídicos que, por diversas razones, deben tenerse como superados. Reformas legales, doctrina relevante, nuevas tendencias jurisprudenciales, sea de la jurisdicción ordinaria como constitucional, la consideración sobre el control de convencionalidad, la necesidad de uniformar la jurisprudencia administrativa; son algunas de las razones que pueden eventualmente motivar la reconsideración oficiosa de los dictámenes de la Procuraduría General. 

 

De acuerdo con el artículo 2 de nuestra ley orgánica, los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa y por tanto informan el ordenamiento jurídico administrativo. Y siguiendo ese mismo fin, la facultad de reconsiderar oficiosamente procura garantizar que la jurisprudencia responda, de forma adecuada, a la evolución del ordenamiento jurídico, particularmente el ordenamiento jurídico administrativo.

 

La jurisprudencia administrativa no es un “corpus inertia”, por el contrario, es un “corpus vivo”, que evoluciona, se desarrolla y reacciona al ordenamiento jurídico vigente. La facultad de la Procuraduría General de reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos responde a la necesidad de remozar la jurisprudencia administrativa.

 

Es importante resaltar que reviste de interés jurídico la reconsideración oficiosa, y su finalidad ha conducido a la práctica o costumbre administrativa de que la Procuraduría General admita aquellas gestiones consultivas que planteando una cuestión jurídica por determinar pidan, para efecto, reconsiderar de oficio, un dictamen cuando se aprecie que existe mérito para revisar el particular criterio jurídico. A efecto, la gestión consultiva debe estar debidamente fundamentada. En este sentido, en el dictamen C-72-2021 indicamos lo siguiente: 

 

“No obstante lo expuesto, a sabiendas de que este órgano consultivo puede revisar “de oficio” sus propios dictámenes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 inciso b) in fine de la ley recién citada, y porque ha sido una costumbre administrativa proceder en ese sentido ante solicitudes de reconsideración presentadas fuera de plazo correspondiente, y siempre que haya mérito suficiente para ello,  este Despacho estima conveniente dar curso, de oficio y no como gestión reconsiderativa, a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa del pronunciamiento aludido.”

 

No obstante lo anterior, la Ley Orgánica de la Procuraduría General no contempla la posibilidad general y abierta -en sentido amplio- para que la administración pública solicite la revisión de la jurisprudencia administrativa. No existe una vía administrativa ordinaria para discutir los criterios jurídicos vertidos por la Procuraduría General. Esto sería incongruente con la naturaleza de la Procuraduría General como Órgano Superior Consultivo. 

 

La ley tampoco ha creado la posibilidad de que una determinada administración pida revisar dictámenes particulares que, en el ejercicio de la función consultiva, se han emitido por instancia de otras instituciones públicas.

 

En el caso sometido por oficio MH-DM-OF-1652-2023, se solicita una revisión de los criterios emitidos por la Procuraduría General en relación con la sujeción al impuesto al valor agregado de aquellas instituciones públicas que contaban con una ley especial que las exoneraba del impuesto general sobre las ventas. 

 

Si bien el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 no es escaso de referencias jurídicas, ni carece de opiniones jurídicas que eventualmente pueden ser relevantes; sin embargo, el oficio no plantea una duda jurídica, ni solicita que la Procuraduría interprete y determine el significado y alcance de una determinada norma o instrumento jurídico. No se aporta el criterio de la asesoría legal institucional. La fundamentación del oficio N.º MH-DM-OF-1652-2023 sirve únicamente para respaldar una posición crítica que el Ministerio de Hacienda ha adoptado en relación con nuestra jurisprudencia en relación las exoneraciones de las instituciones públicas en relación con el impuesto sobre el valor agregado. 

 

Nótese que el Ministerio de Hacienda no solamente pide la revisión del dictamen C-185-2019 de 4 de julio de 2019, emitido a su instancia; también pide la revisión del dictamen C-436-2020 emitido a instancia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y del dictamen C-056-2022 dirigido al Instituto Mixto de Ayuda Social. En este sentido, puntualmente, hemos de reiterar que la ley no habilita a la administración pública de pedir la revisión de dictámenes que, en el ejercicio de la función consultiva, se han emitido por instancia de otras instituciones públicas.

 

Así las cosas, la gestión planteada por el Ministerio de Hacienda, en el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 es inadmisible. 

 

D. CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, la gestión planteada por el Ministerio de Hacienda, en el oficio Nº MH-DM-OF-1652-2023 de fecha 17 de octubre de 2023 es inadmisible.

 

Atentamente,

 

 

 

 

               Jorge Andrés Oviedo Álvarez

                              Procurador Director, Derecho Público

 

JAOA/rwrs/bba

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