15 de julio de 2024

PGR-C-143-2024

 

MSc.

Gerald Campos Valverde 

Ministro

Ministerio de Justicia y Paz

 

Estimado señor Ministro:

 

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero al oficio suscrito por el anterior Viceministro de Justicia, Sr. Exleine Sánchez Torres, número DVJ-164-05-2024 de 22 de mayo de 2024, recibido electrónicamente en esta Procuraduría el día 23 de mayo siguiente.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio indicado, suscrito por el exviceministro de esa cartera, Sr. Sánchez Torres, se solicitó criterio a este Órgano Asesor sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Es procedente -en el caso de otros funcionarios de menor rango delegarles la función específica de recepción definitiva (a satisfacción) de bienes y servicios por parte de jefes y subjefes de programas presupuestarios? ¿Es esta función inherente un acto indelegable?

2.- ¿Puede un jefe o subjefe de programa delegar la firma de facturas y visados de gasto en otros funcionarios directamente subordinados?

3.- En cualquiera de estos dos supuestos de delegación previstos en la LGAP, ¿puede entenderse razonablemente que se está dando una delegación de responsabilidades?

 

Mediante correo electrónico de fecha 24 de junio de 2024, se remitió a este Órgano Asesor el oficio A.J.-0729-04-2024 del 10 de abril del 2024 que corresponde a un criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Paz. Dicho documento refiere al alcance del artículo 77 del Reglamento a la Ley 8131.

 

Valga mencionar que, en la formulación de la presente consulta, se indica expresamente que el órgano consultante discrepa de lo indicado en el criterio legal aportado, oficio A.J.-0729-04-2024.

 

Luego de un análisis detallado de la consulta, se estima que la gestión planteada no cumple los requisitos de admisibilidad dispuestos para este tipo de trámites, por las razones que de seguido se expondrán.

 

 

II.                SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A ESTE ÓRGANO ASESOR

 

Esta Procuraduría ha desarrollado ampliamente, en sus dictámenes, las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

 

Al efecto, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

 

A continuación, nos referimos a cada uno de estos requisitos con relación a la consulta formulada por el anterior Viceministro de Justicia.

 

a)                  Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico.

 

Como se desprende del enunciado de este requisito, el objeto de consulta, plasmado en la pregunta que se formule a este Órgano Asesor, debe ser claro, preciso y genérico. Bajo esa consideración, dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta.

 

En este caso, el consultante refiere a una discrepancia respecto al criterio legal aportado junto a esta gestión, razón por la cual, indica, estimó necesario plantear la presente consulta. Sin embargo, como señalamos, nuestra función consultiva no incluye la revisión de criterios legales emitidos a lo interno de la Administración en ejercicio de sus funciones.

 

Al efecto, el criterio legal que exige nuestra normativa, debe ser emitido específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta, ello, tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

 

En otras palabras, aún y cuando el criterio legal reúna los requisitos de atender todas las consultas que se nos formulan -aspecto que no se cumple en la especie tal y como indicaremos más adelante-, pero el Jerarca considera que aún no se satisface su inquietud jurídica, es que puede elevar a conocimiento de esta Procuraduría la consulta. 

 

Adicionalmente, se señala que la interrogante número uno formulada, remite al tema de “recepción definitiva (a satisfacción) de bienes y servicios por parte de jefes y subjefes de programas presupuestarios”, aspecto que parece estar vinculado a materia de contratación administrativa en punto a la recepción de lo contratado, de ser así, el conocimiento de esa inquietud no corresponde a esta Procuraduría por tratarse de una  materia cuyo conocimiento le compete a la Contraloría General de la República, o bien, a la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda.

 

b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados

 

Sobre este requisito, esta Procuraduría ha señalado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

 

De ese modo, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.

 

            Sobre el alcance de este requisito, en el dictamen número C-188-2021 de 29 de junio de 2021 se precisó los siguientes aspectos de interés:

 

“(…) Al respecto, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

 

            Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).

 

            Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.

 

            No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría.

 

            En esta ocasión, se adjuntan varios oficios, y, entre ellos, un criterio de la asesoría legal del Ministerio relacionado con el tema de la consulta, pero que no responde directamente los tres cuestionamientos que se nos plantean. Ello, probablemente, en virtud de que el criterio no fue emitido con el fin específico de requerir nuestro criterio, sino que, más bien, dio respuesta a una solicitud concreta planteada por el Gerente del Departamento de Modernización del Estado a raíz de su nombramiento como director de un programa presupuestario.

 

            Tal y como se expuso, el criterio legal que acompaña una consulta debe ser emitido específicamente para esos efectos y responder todos los cuestionamientos sobre los cuales se requiere nuestro criterio.

 

            De tal forma, el criterio legal adjunto no reúne las características expuestas para tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica. Y, además, al involucrar un caso concreto, de dar respuesta a su consulta con el criterio legal que la acompaña, estaríamos refiriéndonos, indirectamente, a esas situación particular, lo cual, como ya se señaló, escapa a nuestra función consultiva. (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019, C-003-2020 de 9 de enero de 2020 y C-088-2021 de 23 de marzo de 2021).”

 

            Como se desprende de la anterior cita, el requisito de aportar un criterio legal no se satisface con la presentación de cualquier informe jurídico que verse sobre el tema consultado, sino que, debe corresponder al criterio emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría.

 

En este caso, se adjuntó el oficio A.J.-0729-04-2024 del 10 de abril del 2024 que corresponde a un criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Paz, el cual se pronuncia sobre el alcance del artículo 77 del Reglamento a la Ley número 8131. No obstante, en la formulación de la presente consulta, se indica expresamente que el órgano consultante discrepa de lo indicado en el criterio legal aportado, oficio A.J.-0729-04-2024 y, por ello, se formula la presente consulta planteando tres interrogantes.

 

Sin embargo, revisado el criterio legal contenido en el oficio A.J.-0729-04-2024 se desprende que el mismo no se refiere puntualmente a ninguna de las interrogantes que son formuladas a esta Procuraduría en la presente gestión. Por el contrario, se presume que las preguntas que se formulan se derivan de la discrepancia que posee el consultante respecto al contenido del criterio legal indicado, es decir, el criterio legal que se adjuntó a la presente gestión es anterior a la formulación de la consulta y no fue emitido específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos ha planteado la presente gestión, por ello, no puede tenerse por cumplido este requisito.

 

En efecto, el criterio legal que se nos remitió con la consulta no aborda, una por una, las preguntas específicas que se nos formularon, ni emite un criterio jurídico puntual sobre cada una de ellas, lo que evidencia que no se emitió con la finalidad de plantear la consulta a esta Procuraduría. 

 

Reiteramos que, a pesar de que en la consulta se nos plantean tres preguntas concretas, el criterio legal no responde cada una de esas interrogantes, lo que nos impide emitir el criterio que se solicita. Dicho estudio jurídico se centra en el análisis del artículo 77 del Reglamento a la Ley 8131, siendo que, el consultante no comparte su contenido y plantea la presente consulta ante la “discrepancia” que se ha generado. Sin embargo, como mencionamos, la competencia de este Órgano Asesor en materia consultiva no puede ser reducida a la revisión de un criterio legal emitido a la interno de un órgano, sino que, se trata de un trámite sujeto al cumplimiento de los requisitos aludidos en este dictamen, por ende, el requisito de aportar un criterio legal sobre las interrogantes planteadas no se ha cumplido en este caso.

c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

 

Conforme al artículo 4 de la LOPGR, la solicitud de consulta debe ser formulada por el jerarca administrativo, entendiéndose por éste, lo siguiente:

 

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) (C-263-2005 del 20 de julio)”. (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005) (En igual sentido, ver nuestros dictámenes números C-224-2007 del 5 de julio del 2007, C-398-2007 del 8 de noviembre del 2007 y C-174-2008 del 22 de mayo del 2008 C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).

 

Lo indicado se deriva del carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, por ello, la misma Ley ha limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente, por ende, dada la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al Jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición para valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.

 

Bajo ese entendido y, en el caso de los Ministerios, debe considerarse que según el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978) el Ministro es el órgano jerárquico superior y en ese carácter, le corresponde valorar la necesidad y oportunidad de requerir un criterio vinculante a la Procuraduría.

 

En la presente gestión, es el anterior Viceministro quien remite la consulta de forma directa, pero sin indicar si lo hace en sustitución o por delegación del Jerarca Institucional, de suerte que, no puede tenerse por cumplido el requisito de comentario.

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido. 

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible, toda vez que, el criterio legal que se nos remitió no reúne los requisitos exigidos por nuestra Ley Orgánica para dar trámite a la gestión; la consulta no fue formulada por el Jerarca del Ministerio de Justicia, en los términos explicados en este dictamen y, finalmente, la consulta se vincula con aspectos propios de contratación administrativa, que no corresponden ser conocidos por esta Procuraduría por tratarse de una  materia cuyo conocimiento le compete a la Contraloría General de la República, o bien, a la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández             

Procuradora  

 

 SSH/hsc