29 de julio de 2024

PGR-C-164-2024

Señor

Roberto Hernán Thompson Chacón

Alcalde Municipal

Municipalidad de Alajuela

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. MA-A-3273-2024 del 26 de junio de 2024 firmado por la señora Sofía González Barquero como Alcaldesa en ejercicio, asignado a este despacho el 03 de julio último, por medio del cual consulta:

“Si bajo lo dispuesto en el artículo 50, inciso d), de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Alajuela, procede el reconocimiento y pago de prestaciones laborales, propiamente del rubro de cesantía, a los funcionarios de confianza de la Alcaldía Municipal contemplados en el artículo 127 del Código Municipal, con contratos extendidos y servicio efectivo (continuo) prestado por periodos superiores a un año. “

Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aporta el criterio de la Asesoría Jurídica institucional, materializado en el oficio No. MA-PSJ-1062-2024 del 13 de junio de 2024 (NI 331-2024), que si bien, relacionado solo marginalmente a los temas consultados, lo cierto es que, por su contenido, en realidad rehúye el tema medular en consulta, pues se limita a referenciar y aportar, otros criterios emitidos con anterioridad para atender internamente consultas diferentes del Proceso de Recursos Humanos, relacionadas al reconocimiento y pago de las vacaciones al personal de confianza (Oficios Nos. MA-PSJ-0040-2023 del 05 de enero 2023 y MA-PSJ-795-2024 del 26 de abril del 2024) y .

Por ello, luego de un exhaustivo análisis, advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones converge en el presente caso que nos impide ejercer nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión:

A) Criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

Comencemos por indicar que nuestra jurisprudencia administrativa ha desarrollado requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas que se nos formulen. Y en lo que interesa al presente asunto, aludimos los siguientes: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, c) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema o temas cuestionados (Entre otros muchos, véanse los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018, C-042-2020 del 06 de febrero de 2020 y C-173-2023 del 11 de setiembre 2023).

Y en lo que interesa al presente asunto, se exige entonces que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023 y PGR-C-002-2024 del 22 de enero de 2024).

Y según puede verificarse del contenido mismo del oficio No. MA-PSJ-1062-2024 op. cit., de la Asesoría Jurídica que se acompaña, este criterio jurídico no cumple con las características señaladas al ser insuficiente respecto a la consulta planteada, pues en realidad omite referirse al tema específico sometido ahora a nuestra consideración, pues diluye su criterio técnico en una serie de descripciones normativas y de precedentes administrativos y judiciales, limitándose a afirmar insistentemente que “(…) el Proceso de Recursos Humanos (…) cuenta con criterio legal previo y pronunciamientos varios sobre instancias judiciales, gubernamentales, administrativas y fiscalizadoras, -claros, concisos y concretos, para que proceda abordar dentro del ámbito de sus competencias, como resolver estos asuntos sobre contratos bajo la modalidad de plazo determinado, y de los rubros que se deberían cancelar o no (…) , según lo en derecho corresponda, respetando el principio de legalidad y de legalidad presupuestaria. (…)”. Sin que pueda advertirse entonces la formulación de un criterio concreto, puntual, profundo y suficientemente claro, que permita suponer la posición de la Administración en específico sobre la interrogante que ahora se formula, y más concretamente sobre el artículo 50, inciso d), de la Convención Colectiva de esa corporación territorial, el cual se limita a citarlo sin realizar consideración jurídica alguna de mérito a lo consultado. Echándose de menos un criterio jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente las preguntas formuladas” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022 y PGR-C-034-2024 de 04 de febrero de 2024).

Por ende, y como se señaló, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo con aquel requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

B) Se pretende que, por criterio jurídico vinculante, interpretemos una norma convencional.

En segundo término, con la gestión planteada se consulta “si bajo lo dispuesto del artículo 50 inciso d) de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Alajuela, procede el reconocimiento y pago de prestaciones laborales, propiamente del rubro de cesantía, a los funcionarios de confianza”. Como es obvio, se nos pide que interpretemos la regla normativa contenida en el artículo 50, inciso d), de la Convención Colectiva vigente en esa municipalidad.

Determinado así inequívocamente el objeto de su gestión, estamos impedidos a ejercer nuestra función consultiva vinculante sobre lo consultado.

Según hemos reiterado en asuntos similares, si partimos del hecho de que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (Dictámenes C-057-2005 y C-037-2017, así como el Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros); esa singular naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo (contrato con efectos normativos o norma con origen contractual)[1], en la que la interpretación y subsecuente aplicación le compete en exclusiva a los trabajadores y empleadores destinatarios del convenio, impide que podamos atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos[2], y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que, de acceder a su gestión, no sólo esa corporación municipal –entidad patronal-, sino también el Sindicato ANEP y la Unión de Trabajadores Municipales de Alajuela (UTEMA), quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre los alcances de la negociación colectiva concertada no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo.

Según advertimos en el dictamen C-178-2016 op. cit., y lo reiteramos en los dictámenes C-037-2017 de 24 de febrero de 2017, C-023-2018 de 30 de enero de 2018, C-068-2018 de 16 de abril de 2018, C-288-2018, de 12 de noviembre de 2018, C-199-2019 de 8 de julio de 2019 y PGR-C-284-2021 de 1 de octubre de 2021, conforme a la más calificada doctrina, la interpretación y la aplicación de los convenios colectivos le corresponden en todos los supuestos de normalidad a los trabajadores y empleadores destinatarios. De modo que la aplicación cotidiana y pacífica de lo pactado presupone un entendimiento previo, esto es, una interpretación coincidente de lo que las cláusulas significan. Y cuando discrepen en la interpretación que haya de darse de una determinada regla del convenio, los denominados consejos de empresa, o en nuestro caso las juntas de relacionales laborales (comisiones paritarias), creados en los propios convenios colectivos, tienen protagonismo. De modo que las discrepancias sobre interpretación del convenio colectivo se intentan zanjar, en primera instancia, a través de acuerdos entre los delegados sindicales y los representantes del empresario, lo que pudiera llamarse una interpretación auténtica del pacto, asegurándose con ello su recta aplicación. Sin que ello obste, según el régimen jurídico de las decisiones interpretativas de dichos órganos internos, la utilización de mecanismos de solución alterna de conflictos e incluso, como última instancia su impugnación ulterior ante órganos jurisdiccionales (Véase Montoya Melgar, Alfredo. “La Interpretación del Convenio Colectivo” -apuntes de Derecho Comparado-. En Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales No. 68), así como Herrera Vásquez, Ricardo. “Algunas reflexiones acerca de la interpretación del convenio colectivo de trabajo”).

Y según corroboramos, en el artículo 9 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente en esa municipalidad de Alajuela, expresamente se establece: “La Junta de Relaciones Laborales tendrá las siguientes funciones y atribuciones (…) c) Conocerá sobre la violación, interpretación o aplicación errónea de las cláusulas de la presente Convención Colectiva”. De modo que, entre las funciones que se le atribuyen a la Junta de Relaciones Laborales, está la de conocer y resolver sobre la interpretación o aplicación errónea de las cláusulas de dicho Convenio Colectivo, sin perjuicio de que las partes puedan recurrir su resolución ante la jurisdicción laboral competente, una vez agotada la vía administrativa.

Por lo que será la Junta de Relaciones Laborales, creada en ese mismo Convenio Colectivo, y no la Procuraduría General, la que deberá conocer y resolver, en primera instancia, los conflictos derivados de la interpretación y aplicación, con carácter general, de lo pactado en dicho convenio. Y para lo cual deberá partirse y tenerse como límite el propio texto o tenor literal de la norma convencional cuya comprensión se trata (Dictámenes C-068-2018 y PGR-C-284-2021, op. cit.)

En todo caso, con el único fin de colaborar de algún modo con la consultante, insistimos en remitirla a nuestra jurisprudencia administrativa, relacionada con los temas de su interés, y que fuera especificada en el dictamen PGR-C-048-2011, PGR-C-148-2015, y PGR-C-097-2018. Los cuales pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                   MSc. Francinie Cubero De La Vega

Procurador Adjunto                                               Abogada Asistente

Área de la Función Pública                                    Área de la Función Pública

LGBH/FCV/ymd