06 de agosto del 2024

PGR-C-172-2024

 

Señora

Gisella Vargas López 

Auditora Interna a.i.

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio N° MG-CM-AI-113-2023 del 04 de agosto del 2023, código interno 7552-2023, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Aplican para los aumentos salariales del personal administrativo contratado por las Juntas Administrativas de Cementerios, los decretos que para el Sector Público, emitan la Presidencia de la República, en conjunto con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política económica o en su lugar correspondería aplicar los decretos emitidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para el Sector Privado, considerando el que el Servicio Civil no es el reclutador de este personal, si no (SIC) más bien las Juntas Administrativas como parte de sus atribuciones conforme con su personalidad jurídica instrumental?

2. ¿Deben las Juntas Administrativas de Cementerios rendir informes el Concejo Municipal sobre la gestión realizada en temas salariales; conforme a su personalidad jurídica instrumental?”

 

Apunta entre otras cosas en su solicitud, que la presente consulta se encuentra relacionada con el “Plan de Trabajo 2023” de esa Auditoría Interna, específicamente, en cuanto al recibo y tramitación de denuncias y la evaluación del proceso de gestión en la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea.

 

Sostiene, que de acuerdo con los dictámenes C-161-1991 del 15 de octubre de 1991 y C-145-2015 del 12 de junio de 2015, la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea, es un órgano de la Municipalidad de Goicoechea, pues cumple con una función de ésta y tiene personalidad jurídica instrumental que le otorga cierta independencia o fluidez administrativa financiera.

 

Además, importa resaltar que la consultante expresamente aduce lo siguiente:

 

“Parte de las obligaciones que debe cumplir esta auditoría interna, se relacionan con la verificación del cumplimiento del bloque de legalidad por parte de la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea, y en ese sentido, se recibió una denuncia originada por un supuesto aumento indebido de salarios para el personal contratado por ésta”. (El resaltado es nuestro)

 

            Lo anterior, según expone, sustentado en el artículo 13 del Reglamento de la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea[1], en cuanto establece la posibilidad de contratar el personal, tanto ordinario como extraordinario, necesario para cumplir labores administrativas, profesionales, técnicas y de campo necesarias para lograr un eficiente servicio a que están destinados los cementerios a cargo de la Junta Administrativa.

 

Finalmente, transcribe los artículos 17 y 73 del Reglamento Autónomo de Trabajo de la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea[2], los cuales regulan los temas de las categorías de los puestos de los trabajadores, salarios mínimos y los ascensos.

 

A partir de lo expuesto, y luego de un minucioso estudio de esta consulta lamentablemente nos vemos obligado a declinar nuestra competencia consultiva y declarar su inadmisibilidad, conforme se explicará a continuación.

 

 

I.            Consideraciones previas:

 

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley N° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

 

En ese sentido, hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n° C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020 y C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, entre muchos otros).

 

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n° C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019 y C-283-2019 del 04 de octubre del 2019).

 

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en los dictámenes n° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

 

Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019 y C-102-2020 del 31 de marzo del 2020).

            Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictamen n° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, entre otros).

Finalmente, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

Tómese en cuenta lo anterior para futuras consultas.

 

 

II.        Sobre la inadmisibilidad de la consulta:

En primer orden, debemos advertir que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por el consultante. Ello implica que debamos analizar “prima facie” el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor, para definir así su objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.

 

Conforme se expuso en el apartado anterior, la facultad para consultar por parte de los auditores internos no es irrestricta, tal y como lo hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa sus alcances deben estar ligados a la competencia funcional del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Ergo, las consultas deben circunscribirse al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando en la referida Municipalidad.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, tal como fue promovida en el oficio MG-CM-AI-113-2023, es claro que en el presente caso no se justificó adecuadamente, ni se puede comprender, cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que esa auditoría desarrolló en la Municipalidad de Goicoechea para el año 2023, por lo cual resulta evidente que la señora auditora a.i. no plantea la consulta con el fin de obtener un insumo para el ejercicio de su competencia, y, por tanto, no existe ligamen entre lo consultado y el plan de trabajo para el año 2023.

Incluso, debe tenerse en cuenta que por la fecha en que se emite el presente dictamen, ya el plan anual de trabajo con el que se desarrollaba la labor de la Auditoría Interna ha perdido vigencia, lo cual es motivo adicional para rechazar esta gestión.

Lo dicho hasta ahora, se ve reforzado en el tanto y en el cuanto la propia auditora a.i. dentro de sus argumentos para justificar su consulta, reconoce expresamente que “se recibió una denuncia originada por un supuesto aumento indebido de salarios para el personal contratado por ésta”, refiriéndose a la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea[3].

Ergo, el interés de la consultante de obtener un criterio jurídico de este órgano consultivo se centra en contar con un insumo que le permita resolver la denuncia que fue trasladada a esa Auditoría para su debida atención.

Ante ello, es necesario precisar que este órgano superior consultivo, no puede ni debe emitir un pronunciamiento particular y vinculante en relación con las situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto, sin extra limitar su competencia, ya que en la presente gestión se observa innegablemente que el tema apunta directamente a asuntos concretos pendientes de resolver en sede administrativa -una denuncia que se trasladó a la Auditoría Interna pendiente de resolver-.

Por las razones señaladas, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

No obstante, y con el único fin de colaborar con la señora auditora a.i., se remite a nuestra jurisprudencia administrativa, entre otros a los dictámenes C-161-1991 del 15 de octubre de 1991, C-145-2015 del 12 de junio de 2015 (estos dos criterios citados en el oficio de consulta), C-236-2016 de 8 de noviembre de 2016 y C-009-2020 del 14 de enero de 2020. Particular mención merece este último criterio, dirigido precisamente a la Auditoría Interna de esa Municipalidad, mediante el cual se realizó un importante análisis jurídico sobre la Junta Administrativa del Cementerio de Goicoechea, arribándose a las siguientes conclusiones:

“Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea es un órgano de la Municipalidad de Cantón, pero como se ha explicado, se trata de uno que goza de una serie de competencias desconcentradas con la finalidad de que administre los cementerios locales además de que goza de una personalidad jurídica instrumental dentro de la cual se comprende la posibilidad también desconcentrada de contratar el personal, tanto ordinario como extraordinario, necesario para cumplir labores administrativas, profesionales, técnicas y de campo necesarias para lograr un eficiente servicio a que están destinados los cementerios a su cargo.

Asimismo se concluye que aunque es notorio que el Concejo Municipal de Goicoechea es el superior jerárquico de la Junta Administrativa de Cementerios de esa Municipalidad, lo cierto es que aquel Concejo carece de las atribuciones necesarias para conocer y por tanto, tampoco revisar, sea de oficio o por recurso incoado por parte, los actos dictados por la Junta en aquellos asuntos relacionados directamente con las competencias desconcentradas, sea en materia de la administración de los cementerios o en aquellos asuntos relacionados con la contratación y nombramiento del personal de los cementerios”.

 

 

Por último, se recuerda que tanto los dictámenes señalados, como la normativa y en general la jurisprudencia administrativa y judicial, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

 

III.      Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión; y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, se remite a la consultante a nuestra jurisprudencia administrativa, especialmente a los dictámenes aquí señalados.

 

                                                                  Cordialmente,

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                                  Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                                   Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                                Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/mmg