13 de agosto del 2024

PGR-C-178-2024

 

Lisseth Rodríguez Garita

Dirección Ejecutiva a.i

SINIRUBE

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio IMAS-SINIRUBE-632-2024 del 5 de junio de 2024, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes preguntas:

 

“1. ¿Qué tipo de beneficios son los que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N° 9137, una vez que son asignados a una persona, configuran el deber de registrarlo en SINIRUBE?

2. ¿A cuál información puede acceder el SINIRUBE mediante convenios de cooperación con instituciones que generen o ejecuten políticas públicas tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses, según el numeral 6 de dicha ley?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley General de la Procuraduría General de la República, se acompaña la consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).

Al respecto, cabe mencionar que se evidencian posiciones contrapuestas entre el criterio de la Dirección Ejecutiva del SINURIBE y el citado criterio emitido por la Asesoría Jurídica sobre la información que debe registrarse en el SINIRUBE y las instituciones y personas que quedan cubiertas bajo el marco de la ley, por lo que resulta de vital importancia analizar cuál fue el espíritu del legislador al momento de emitir la Ley N.° 9137 del 30 de abril de 2013, sobre lo cual nos referiremos en los siguientes apartados.

Asimismo, debemos señalar que abordaremos el tema consultado de manera general, dado que las interrogantes que se plantean son muy amplias y no se desprende claramente la intención detrás de lo consultado.

 

I.        SOBRE LA INFORMACIÓN QUE DEBE REGISTRARSE EN SINIRUBE

La Ley N.° 9137 del 30 de abril de 2013, creó el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), el cual es un órgano desconcentrado en grado máximo del Instituto Mixto de Ayuda Social y que cuenta con personalidad jurídica instrumental para el logro de sus fines (artículo 1).

En términos generales, el SINIRUBE está conformado por una base de datos con la información de todas las personas que requieren servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad, para establecer un control sobre los programas de ayudas sociales de las diferentes instituciones públicas, con el fin de que la información y el otorgamiento de los citados beneficios se fundamente en criterios homogéneos (artículo 4). 

Si se analizan las actas legislativas del expediente número 17.843, que es el que sirvió de base a la Ley N.° 9137, en su exposición de motivos se desprende la intención que tenía el legislador al aprobar dicha ley. Al respecto, se indicó:

“En nuestro país, la política social se ha caracterizado por tener un carácter universal, orientado fundamentalmente a la inversión en programas de educación, salud, nutrición y vivienda. Sin embargo, pese a la alta inversión que ha permitido mejorar los niveles de desarrollo humano, los grupos en condición de pobreza no han encontrado una respuesta efectiva e integral a sus necesidades.

(…)

Para nadie es un secreto que la ejecución de los programas dirigidos a la superación de la pobreza se ha caracterizado por la ausencia de información sistemática, actualizada y compatible entre las diferentes instituciones del sector social, que permita racionalizar los recursos mediante la detección de las necesidades reales y posibles duplicaciones en la prestación de los servicios. Esta carencia ha favorecido la desviación de los recursos hacia sectores de la población menos prioritarios y ha ocasionado filtraciones difíciles de cuantificar.

(…)

El Estado debe ser el responsable de articular y ejecutar políticas sociales que garanticen el bienestar de los ciudadanos. Todo programa gubernamental, financiado con su presupuesto, debe tener un carácter gratuito y social, en tanto son posibles gracias a fondos procedentes del erario público, que se obtienen de las imposiciones fiscales del Estado.

(…)

El Estado y sus instituciones deben estar en capacidad de crear condiciones favorables para que cada ciudadano pueda, sin demérito del derecho de los demás, mejorar su entorno, sin discriminación de ninguna índole.

Recientemente se publicó en el diario oficial La Gaceta, la Ley N°8783, Reforma de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N°5662, la cual establece en su artículo quinto la creación de un centro de información. Cada institución y programa financiado, por medio de ley o convenio, con recursos del Fondo de Asignaciones Familiares (Fodesaf) deberá hacerle llegar trimestralmente a dicho centro la lista completa de beneficiarios de ese periodo. Este centro deberá crear una base única de datos para evitar la duplicidad en el otorgamiento de beneficiarios por parte de cualquier entidad pública.

Además, este documento señala: “Las instituciones y los programas que reciban recursos del Fondo, por medio de ley específica o convenio, deberán escoger a dichos beneficiarios con una metodología de selección definida y aprobada por los organismos jerárquicos superiores de cada institución involucrada, de conformidad con las leyes y el reglamento aplicables”, lo cual consideramos limita y dificulta la atención de personas en necesidad.

Con base en lo anterior, nace la necesidad de crear el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, con el fin de que todas las instituciones del Estado la utilicen como herramienta exclusiva para la ejecución, el control y la verificación de los recursos destinados a la atención de todas las personas en condición de necesidad que requieren servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos.

Este Sistema permitirá disponer de datos oportunos, veraces y precisos para priorizar, administrar y optimizar de manera más acertada todos los fondos públicos destinados a los programas sociales de la población con mayores necesidades, además de brindar a las instituciones del Estado una interrelación  por medio de una gran base de datos sobre las características socioeconómicas y demográficas de la población usuaria y potencialmente beneficiaria de los programas sociales, así como su ubicación geográfica y su nivel de pobreza.

En virtud de ello, se pretende que el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado le permita al Estado costarricense procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, junto con el más adecuado reparto de la riqueza. Con ello se garantiza que los beneficios lleguen efectivamente a los sectores más pobres de la sociedad, que sean concordantes con las necesidades reales de los usuarios y que las acciones estén orientadas a brindar soluciones integrales y permanentes para los problemas que afecten a la población más vulnerable social y económicamente.

De esta forma, es posible efectuar diversas investigaciones, diagnósticos o caracterizaciones que aporten conocimiento sobre los sectores sociales que se benefician con los programas del Estado y particularmente sobre la población con más bajos niveles de pobreza y sus necesidades reales.

Este Sistema también constituye un insumo básico para sustentar los diferentes planes de acción dirigidos a los más pobres. Además, permitirá la evaluación de la gestión social en torno a la superación de la pobreza, con base en el conocimiento sistemático de la población para mejorar la eficiencia redistributiva, así como la priorización de las acciones y la reorientación de los recursos, según el comportamiento de la pobreza en las diferentes regiones.” (Folios 3, 5, 6 y 7 del expediente legislativo 17.843) (El destacado no es del original)

Como se observa, el SINIRUBE fue pensado para registrar los programas sociales, subsidios, asistencias o auxilios económicos financiados con fondos públicos, dirigidos a personas en estado de necesidad y no únicamente para aquellos financiados con fondos de FODESAF, dirigidos a personas en pobreza o pobreza extrema.

En cuanto a las personas que debían incorporarse en el Sistema que se estaba creando, existe una referencia en el informe integrado rendido por el Departamento de Servicios Técnicos en el expediente legislativo 17843, en el cual al hacer mención de los elementos componentes del Sistema. Al respecto, se indicó con relación Registro Único de Beneficiarios (RUB):

“Es una base de datos que contiene de manera estructurada y sistematizada de información sobre los beneficiarios actuales y potenciales de los programas sociales insertos en una estrategia de PS, así como de los beneficios que reciben. En el Registro se incorpora información que identifica a los beneficiarios potenciales y/o actuales de los programas considerados, las características socioeconómicas de los hogares y su entorno, los cuales se registran inicialmente en un cuestionario, ficha o cédula que posteriormente se archiva en algún tipo de formato electrónico. El objetivo básico del RUB es conocer y cuantificar quiénes son y cómo son los beneficiarios actuales y potenciales de los programas sociales.” (Folio 123 del expediente legislativo)

 

Como se observa, se desprende del expediente legislativo una intención de que la base de datos contuviera información no sólo de los beneficiarios actuales, sino también de las personas que potencialmente podrían resultar beneficiarios de los programas sociales.

Podemos decir que esa intención, aun sin la mejor redacción, quedó reflejada en el numeral 2 de la Ley que establece:

“ARTÍCULO 2.- Beneficiarios del Estado

Para efectos de la presente ley, se entenderá por beneficiarios a todas las personas que requieran los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, para la atención de estados y situaciones de necesidad.”

 

            Como se observa, las personas que requieren servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos a cargo del Estado, deben ser incorporados como parte del Sistema que se estaba creando, sin necesidad de ser beneficiarios actuales.

 

Precisamente la intención, era abordar los estados de necesidad y de pobreza de una manera integral, para lo cual se establecieron los siguientes fines en la Ley:

 

 

“ARTÍCULO 3.- Fines

Los fines del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado serán:

a) Mantener una base de datos actualizada y de cobertura nacional con la información de todas las personas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad. 

b) Eliminar la duplicidad de las acciones interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de protección social a las familias en estado de pobreza. 

c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología única para determinar los niveles de pobreza. 

d) Simplificar y reducir el exceso de trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales beneficiarios de los programas sociales. 

e) Conformar una base de datos que permita establecer un control sobre los programas de ayudas sociales de las diferentes instituciones públicas, con el fin de que la información se fundamente en criterios homogéneos. 

f) Disponer de datos oportunos, veraces y precisos, con el fin de destinar de forma eficaz y eficiente los fondos públicos dedicados a los programas sociales. 

g) Garantizar que los beneficios lleguen efectivamente a los sectores más pobres de la sociedad, que estos sean concordantes con las necesidades reales de los destinatarios y que las acciones estén orientadas a brindar soluciones integrales y permanentes para los problemas que afectan los sectores de la población más vulnerable.” (La negrita no forma parte del original)

En consecuencia, la base de datos que se crea con el SINIRUBE está pensada para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como a los potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea.

Debe tenerse en consideración, en todo caso, que el artículo 15 de la Ley N.° 9137 deja en resguardo la información que sea de carácter confidencial y existe una obligación del Consejo Rector de crear protocolos y mantener una serie de medidas de seguridad para impedir el acceso no autorizado de dicha información. Esta confidencialidad debe ser garantizada en todo momento por el administrador de la base de datos, en este caso SINIRUBE, según lo establece la Ley N.° 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales. Además, a los funcionarios responsables del manejo de la información les asiste un deber de confidencialidad “sobre todos los datos referentes a los beneficiarios de los programas sociales; asimismo, deberán proteger dicha información para que no se divulgue o se use para fines distintos de los señalados en esta ley.” (artículo 17)

Sin perjuicio de lo indicado, debemos agregar que la Ley N.° 9137, autoriza al SINIRUBE a suscribir convenios con diferentes instituciones que generan información relativa a políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses. Al respecto, señalan los artículos 6 y 20 de la Ley:

 

“ARTÍCULO 6.- Instituciones involucradas

Serán parte de este Sistema todas las instituciones del Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales. Asimismo, el Sistema podrá establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las dependencias del Estado que generen información relativa a las políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses.”

 

“ARTÍCULO 20.- Donaciones y convenios

El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado podrá recibir toda clase de donaciones, así como adquirir todo tipo de bienes, tanto de instituciones públicas como de privadas. 

Asimismo, el Sistema podrá suscribir toda clase de convenios de cooperación nacional e internacional para el mejor cumplimiento de los objetivos de esta ley.” (La negrita no forma parte del original)

 

            Como se observa, el legislador autorizó al SINIRUBE la suscripción de convenios de cooperación con entidades nacionales e internacionales para el cumplimiento de los objetivos de la ley.

En desarrollo de lo anterior, el Decreto Decreto Ejecutivo 40650 del 1 de junio de 2017, establece:

“Artículo 10.- El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, a través de la persona que ocupe el cargo de la Dirección Ejecutiva, podrá celebrar convenios, u otra figura jurídica, con cualquier otra institución del estado, gobierno local o ente público, para la transferencia de los datos de la población objetivo, las personas beneficiarias de programas sociales, así como información de bases de datos administrativas. (La negrita y el subrayado no forma parte del original)

Como se observa, el Reglamento a la ley es sumamente amplio, pues permite que, a través de la firma de convenios, el SINIRUBE tenga acceso a información de bases de datos administrativas. No obstante lo anterior, tal disposición debe interpretarse conforme a la intención del legislador al emitir la Ley 9137 y, en consecuencia, debe entenderse que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras instituciones es el estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines y funciones establecidas en la Ley N.° 9137, especialmente en los artículos 3  y 4 y, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Por lo anterior, no se trata de una autorización de acceso a cualquier tipo de información, sino únicamente de aquella necesaria para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos de beneficiarios o potenciales beneficiarios de las asistencias sociales; para eliminar la duplicidad de las acciones interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de protección social a las familias en estado de pobreza; para fijar una metodología única y criterios homogéneos para determinar los niveles de pobreza y el otorgamiento de ayudas sociales; para simplificar y reducir el exceso de trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales beneficiarios de los programas sociales; para realizar estudios comparativos entre entidades públicas de ayuda social y las demás funciones señaladas de manera expresa en la ley.

Por tanto, la firma de cualquier convenio interinstitucional debe estar justificada en el interés público y en el estricto cumplimiento de los fines encomendados legalmente a SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad y confidencialidad que obliga la ley.

II.         SOBRE LAS INSTITUCIONES CUBIERTAS BAJO EL ÁMBITO DE LA LEY

El segundo tema que debemos abordar, es el ámbito de aplicación de la ley con relación a las instituciones que quedaron cubiertas con las obligaciones dispuestas en la Ley 9137. Si bien este tema no fue consultado de manera expresa, consideramos importante mencionarlo, pues tiene relación también con la información que debe registrarse en el SINIRUBE, específicamente partiendo de cuáles instituciones se encuentran obligadas a alimentar la base de datos con la información requerida.

Si se observa la exposición de motivos arriba comentada, la intención inicial del proyecto de ley era que todo programa gubernamental, financiado con el presupuesto del Estado y que se dedique a la ejecución de programas sociales, sea parte del Sistema que se estaba creando. Esa intención queda reflejada en el artículo 6 de la Ley que incluye únicamente a las instituciones del Estado, al señalar:

“ARTÍCULO 6.- Instituciones involucradas

Serán parte de este Sistema todas las instituciones del Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales. Asimismo, el Sistema podrá establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las dependencias del Estado que generen información relativa a las políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses.” (La negrita no es del original)

            Nótese que, de la exposición de motivos del proyecto de ley, así como de lo dispuesto en el numeral 6 de la ley finalmente aprobada, se desprende una intención de cubrir los programas sociales de las instituciones del Estado, pero sin aclarar cuál es el concepto de Estado al que se estaba haciendo referencia.

Precisamente en el informe integrado, elaborado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, se hizo la advertencia de que debía aclararse en el entonces proyecto cuáles “instituciones del Estado” se estaban incluyendo en el ámbito de la ley. Al respecto, se indicó:

“…el concepto de “instituciones del Estado”, puede abarcar también instituciones autónomas, por consiguiente se recomienda puntualizar las instituciones a las que hace referencia la norma, y de encontrarse las instituciones autónomas dentro de las que deberán actualizar y alimentar la base de datos referidas, es necesario consignar el texto legal en forma facultativa, a fin de no violentar la autonomía que ostentan estas. Además por seguridad jurídica debería indicarse qué tipo de información es la que deberían aportar las instituciones a que se refiere la norma…” (folio 145 del expediente legislativo)

Como se observa, dicho informe recomendaba aclarar si las instituciones autónomas estaban o no incluidas dentro del concepto de Estado que se proponía, pero esa aclaración nunca fue realizada en el texto finalmente aprobado.

De la misma forma, si se analiza el trámite del expediente legislativo, durante la aprobación de la Ley N.° 9137, únicamente fueron consultadas las siguientes instituciones: Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Cultura, INAMU, Patronato Nacional de la Infancia, Ministerio de Planificación, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República, Defensoría de los Habitantes, Instituto Mixto de Ayuda Social, Instituto Nacional de las Mujeres, Patronato Nacional de la Infancia, INEC, Caja Costarricense de Seguro Social, Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica (sesión extraordinaria N°41 del 3 de noviembre de 2010, folios 354, 356 y 383). En otras palabras, las municipalidades no fueron consultadas durante el trámite de aprobación de la ley.

Lo anterior podría llevarnos a señalar que nunca existió una intención de cubrir a las corporaciones municipales dentro del ámbito de cobertura de la ley, pues ellas, además, no son parte del Estado en sentido estricto y sus programas sociales no son financiados necesariamente con recursos del presupuesto del Estado al contar con un presupuesto propio. 

Sin embargo, existen otras normas en la Ley N.° 9137 que por su redacción evidencian lo contrario, generando confusión sobre su ámbito de aplicación. Ejemplo de ello es el artículo 3 inciso a) ya comentado, donde se observa una vocación de generalidad, al establecerse una base de datos con cobertura nacional. Asimismo, el inciso c) de dicho artículo también establece como fin de SINIRUBE:

c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología única para determinar los niveles de pobreza. 

Nótese que en dicha norma se menciona a las instituciones públicas en general y a los gobiernos locales de manera expresa. Por su parte, el artículo 4 de la Ley 9137, establece como función del SINIRUBE conformar una base de datos de los beneficiarios que reciban recursos de programas sociales, independientemente de la institución ejecutora que haya asignado el beneficio.

De igual forma, el transitorio II de la Ley estableció lo siguiente:

“TRANSITORIO II.- Plazo de integración de las instituciones del Estado

Todas las instituciones del Estado y los gobiernos locales que brinden servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos a personas que se encuentren en estado o situación de necesidad tendrán un plazo de seis meses para integrarse y suministrar al Sistema toda la información requerida.“ (La negrita no es del original)

            Ese transitorio otorga de manera imperativa a los gobiernos locales, un plazo para integrarse al SINIRUBE y suministrar toda la información requerida, sin embargo, debemos insistir que las municipalidades nunca fueron consultadas del proyecto de ley que sirvió de antesala a la Ley 9137, ni se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley una intención de comprenderlas.

            Lo anterior evidencia una errónea técnica legislativa al momento de tramitarse la ley N.° 9137, que provocó una redacción confusa y poco precisa sobre las instituciones cubiertas por su ámbito.

            Posteriormente, se emitió el Decreto Ejecutivo 40650 del 1 de junio de 2017, que es el Reglamento a la Ley N°9137 que Crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, que pretendió aclarar el ámbito de cobertura del SINIRUBE, al indicar en lo que interesa:

“Artículo 5.-Ámbito de aplicación: El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado tiene alcance y aplicación nacional, abarca la información de todas las personas, en particular de aquellas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad y así como, aquella información que sea necesaria y pertinente para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con la erradicación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, atinente a las bases de datos de diferentes Ministerios y sus Órganos Adscritos, Instituciones Autónomas, Instituciones Semiautónomas, Gobiernos Locales y Empresas Públicas que comprenden el Estado Costarricense.” (Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 42550 del 6 de agosto del 2020)”

 

“Artículo 8.- El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado tendrá a cargo el diseño, administración, control, uso, supervisión y evaluación, de la base de datos de las personas beneficiarias y población objetivo de todas las instituciones del Estado, Gobiernos Locales, o cualquier otra instancia que se dedique a la ejecución de programas sociales. Deberá velar por la protección de los derechos y garantías de los titulares de los datos personales de conformidad con lo dispuesto en la Ley Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales, Ley Nº 8968 y su Reglamento y demás normas aplicables.” (La negrita no es del original)

 

            Como se observa, la redacción del Reglamento de la Ley 9137 es más explícita y más amplia que lo que dispone la ley, abarcando a los “Ministerios y sus Órganos Adscritos, Instituciones Autónomas, Instituciones Semiautónomas, Gobiernos Locales y Empresas Públicas que comprenden el Estado Costarricense” y, además, a “cualquier otra instancia que se dedique a la ejecución de programas sociales”. 

A pesar de lo anterior, debe recordarse que el Poder Ejecutivo no puede extralimitarse más allá de lo permitido y autorizado por el legislador, aun cuando, como indicamos, la ley no es clara en su intención y tampoco en su redacción final.

Si se analiza el texto de la ley finalmente aprobada, su redacción se torna imprecisa, de ahí que mientras no exista una reforma o interpretación legal, la Procuraduría debe realizar la interpretación que más se acerque a la intención que tuvo el legislador al momento de aprobar la norma, respetando la legislación especial y principios de orden superior.

Es así que, para conciliar los alcances del Decreto Ejecutivo con lo dispuesto en la ley, debemos indicar que las normas dispuestas para el SINURIBE, deben ser interpretadas conforme a la autonomía constitucional de los diferentes entes autónomos y, por tanto, además, debe ser de uso facultativo para las municipalidades que, como indicamos, ni siquiera fueron consultadas del proyecto que sirvió de base a la Ley 9137. Esta interpretación es respaldada por lo dispuesto en el numeral 15 de la Ley que establece:

 

“ARTÍCULO 15.- Responsabilidad de actualización

 

Las instituciones que integran el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado podrán actualizar y alimentar las bases de datos con la información que este requiera para su adecuado funcionamiento, quedando a resguardo aquella información que sea de carácter confidencial. 

La información que brinden las instituciones que integran el Sistema se adecuarán a los protocolos que para este efecto determine el Consejo Rector.”

            Como se observa, la citada norma se establece de manera facultativa, a diferencia del transitorio ya comentado de la ley, por lo que debe entenderse que, en el caso de las instituciones autónomas y las municipalidades, debe respetarse su respectivo ámbito de autonomía.

            En esa misma línea, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 3 inciso c) ya citado, que señala como fin de SINIRUBE “proponer” a las instituciones públicas y a los gobiernos locales una metodología única para determinar los niveles de pobreza, sin que dicha norma sea de carácter imperativo.

            Precisamente durante el trámite legislativo, se observa que la Caja Costarricense de Seguro Social fue consultada sobre el proyecto de ley y ésta señaló algunos temas relacionados con su autonomía constitucional. Al respecto, se consideró lo siguiente en el dictamen afirmativo de la Comisión:

“Se recibió asimismo un pronunciamiento de la Caja Costarricense de Seguro Social que hace manifiesta la preocupación de que esa institución no puede por razones de índole constitucional y legal trasladar personal o efectuar donaciones al Sistema, preocupación que es válida pero irrelevante dado que el proyecto no impone obligación alguna en ese sentido, ya que únicamente da autorizaciones. Igualmente les preocupa que la institución maneja datos que son de índole confidencial, pero tampoco esa es la información que el Sistema requiere” (folio 385 del expediente legislativo)

            Como se observa, en el informe de la Comisión se reconoció que la ley era de carácter autorizadora y que el sistema no requería la información confidencial que maneja la CCSS. 

            Partiendo de lo anterior, debemos concluir que la Ley N.° 9137 no puede vincular de manera obligatoria a las instituciones autónomas con un grado de autonomía de gobierno, ni tampoco a las corporaciones municipales que no fueron consultadas dentro del trámite legislativo de dicha ley. Por tanto, el SINIRUBE fue creado como una herramienta facilitadora para estas instituciones, pero no puede exigírseles suministrar información de manera obligatoria a partir de la redacción de dicha ley.

            Debe señalarse, además, que en el caso de las municipalidades estas ni siquiera tienen participación en el Consejo Rector del Sistema, que está integrado únicamente por los jerarcas o representantes del Instituto Mixto de Ayuda Social, Patronato Nacional de la Infancia (PANI), Ministerio de Educación Pública (MEP), Ministerio de Salud, Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Ministerio de Vivienda, Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Ministerio de Planificación Nacional y Política  Económica (Mideplán) (artículo 7 de la Ley). Lo anterior confirma, que nunca fueron parte de la iniciativa legislativa, a pesar de las normas que las mencionan de manera aislada en la ley.

            Tampoco podríamos señalar que la Ley N.° 9137 vincula, a la fecha, a entidades de carácter privado aun cuando reciban recursos públicos, pues no existe una sola norma en la ley que se refiera a ellas, ni tampoco se desprende una intención del legislador en ese sentido. Así las cosas, a lo sumo podría intentarse que las instituciones públicas que delegan recursos públicos en entidades privadas, sean las que requieran la información necesaria para alimentar la base de datos de SINURIBE, con el detalle de los sujetos beneficiarios finales y con ello realizar la respectiva carga al Registro Único de Beneficiarios (RUB) del que dispone SINIRUBE.

 

            CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debe llegarse a las siguientes conclusiones:

a)     La Ley N.° 9137 crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), como un órgano desconcentrado en grado máximo del Instituto Mixto de Ayuda Social y que cuenta con personalidad jurídica instrumental para el logro de sus fines;

b)     La base de datos que se crea con el SINIRUBE, fue diseñada por el legislador para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como para registrar la información de los potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea;

c)     El legislador autorizó al SINIRUBE la suscripción de convenios de cooperación con entidades nacionales e internacionales para el cumplimiento de los objetivos de la ley. Sin embargo, el Reglamento a la Ley N.° 9137 es sumamente amplio, pues permite que a través de la firma de convenios que el SINIRUBE tenga acceso a información de cualquier base de datos administrativas, extralimitándose en lo dispuesto por el legislador;

d)     Por lo anterior, la norma reglamentaria debe interpretarse conforme a la intención del legislador al emitir la Ley N.° 9137 y, en consecuencia, debe entenderse que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras instituciones, es el estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines y funciones establecidas en la Ley 9137, especialmente en los artículos 3  y 4, también, con lo dispuesto en la Ley 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales;

e)     Por tanto, la firma de cualquier convenio interinstitucional debe estar justificada en el interés público y en el estricto cumplimiento de los fines encomendados legalmente a SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad y confidencialidad que obliga la ley;

f)      Las normas dispuestas para el SINURIBE, también deben ser interpretadas conforme a la autonomía constitucional de los diferentes entes autónomos, además, en el caso de las municipalidades, al no haber sido consultadas durante el trámite de la Ley N.° 9137, el uso de la plataforma solamente puede ser facultativo y no imperativo;

g)     Tampoco podría señalarse que la Ley 9137 vincula a entidades de carácter privado aun cuando reciban recursos públicos, pues no existe una sola norma en la ley que se refiera a ellas, ni tampoco se desprende una intención del legislador en ese sentido. Ergo, el suministro de la información en este caso, debe ser facilitado por las instituciones públicas que les inyectan recursos y que quedan amparadas bajo el ámbito de cobertura de la ley;

h)     Lo anterior, sin perjuicio de las reformas legales que puedan realizarse para mejorar las ambigüedades encontradas en el texto de la Ley N.° 9137.

 

Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb