19 de agosto del 2024

PGR-C-179-2024

 

Señor

Julio César Vargas Aguirre

Auditor Interno

Municipalidad de Garabito

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio PEFS-AIMG-217-2023 del 02 de octubre del 2023, código interno 10088-2023, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría, respecto a las siguientes doce interrogantes:

 

“1. ¿Jurídicamente cómo se define el concepto de incapacidad por enfermedad y cuáles son sus efectos jurídicos dentro de una relación laboral?

2. ¿Legalmente quién es el profesional que tiene la investidura de otorgar incapacidades?

3. ¿Por imperio de ley una incapacidad implica reposo forzoso?

4. ¿Cuándo un profesional otorga una incapacidad a un funcionario, esto implica legalmente que el colaborador quede inhabilitado para realizar otras actividades que vayan en contra de los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono?

5. ¿Resulta jurídicamente procedente que funcionarios municipales incapacitados por psiquiatría puedan asistir a su lugar de trabajo, para realizar trámites ajenos a sus personas, interponer denuncias, requerir expedientes o acciones de personal de otros funcionarios, entre otros?

6. ¿Resulta jurídicamente procedente que funcionarios municipales incapacitados por padecimientos físicos (no psíquicos) puedan asistir a su lugar de trabajo para realizar trámites ajenos a sus personas, interponer denuncias, requerir expedientes o acciones de personal de otros funcionarios, entre otros?

7. ¿El desacatar o incumplir una orden de incapacidad, implica legalmente una violación a los principios de lealtad y buena fe por parte del funcionario para con su patrono?

 

8. ¿Qué se entiende jurídicamente por periodo de reposo ante una orden de incapacidad?

9. ¿Cuándo los funcionarios se encuentran incapacitados por psiquiatría, cuáles son las obligaciones, tipos de reposo y aptitudes que deben cumplir en esa condición?

10. ¿Cuándo los funcionarios se encuentran incapacitados por psiquiatría, cómo se interpretan los principios de lealtad y buena fe en esa condición?

11. ¿Cuándo los funcionarios se encuentran incapacitados por padecimientos físicos (no psíquicos), cuáles son las obligaciones, tipos de reposo y aptitudes que deben cumplir en esa condición?

12. ¿Cuándo los funcionarios se encuentran incapacitados por padecimientos físicos (no psíquicos), cómo se interpretan los principios de lealtad y buena fe en esa condición?”

 

Refiere usted que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n° 6815 y el artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno, n° 8292, los auditores internos se encuentran facultados para solicitar de manera directa criterios técnicos-jurídicos a la Procuraduría General, así como asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual dependen (Concejo Municipal). 

 

Bajo esa inteligencia, señala que la presente consulta se enmarca dentro de los Proyectos n° 2, 8 y 14, del Plan Anual de Trabajo del año 2023 de esa Auditoría Interna, el cual estableció claramente la elaboración de un estudio de carácter especial para evaluar temas relacionados con el reclutamiento del personal y el cumplimiento del reposo de funcionarios (as) durante las incapacidades, incluyendo las consultas a este órgano superior consultivo.

 

Como aspecto final, transcribe el acuerdo del Concejo Municipal de Garabito, tomado en la sesión extraordinaria n° 91, del 29 de junio del año 2023, por medio del cual se le autoriza para que, en calidad de asesor de dicho Concejo efectúe las consultas que estime pertinentes ante esta Procuraduría General.

 

A partir de lo expuesto, se procede con el análisis de esta consulta.

 

 

I.- SOBRE LAS CONSULTAS DE LOS AUDITORES INTERNOS Y LA INADMISIBILIDAD DE ESTA GESTIÓN:

 

La consulta que nos ocupa ha sido planteada por el Auditor Interno del Concejo Municipal de Garabito, al amparo de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final, que autoriza a los auditores para consultar directamente a este órgano.

 

Al respecto debe precisarse que, por regla general, la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en principio, a los jerarcas de la administración pública. Sin embargo, por reforma incorporada por la Ley General de Control Interno, N° 8292 de 31 de julio de 2002, se legitimó a los auditores internos para consultar de forma directa.

Ahora bien, es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos no es irrestricta, por el contrario, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del órgano superior consultivo de la Administración, que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

 

En ese sentido, hemos reiterado en el dictamen n° C-197-2019 de 08 de julio de 2019, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (en sentido similar, el dictamen n° C-181-2019 del 25 de junio de 2019).

 

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría (ver dictámenes n° C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1 de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021, PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022 y PGR-C-020-2024 de 12 de febrero de 2024); lo que debe explicarse y demostrarse claramente al momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico (Dictamen PGR-C-117-2022 de 26 de mayo de 2022).

 

Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019 del 19 de junio del 2019).

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen n° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

 

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que esta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna, tal y como sucede en esta gestión, según se explica más adelante. (Ver los dictámenes N° C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y PGR-C-54-2023 del 17 de marzo del 2023, entre otros).

 

Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019 y C-149-2019 del 30 de mayo del 2019).

 

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (Dictámenes n° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019).

 

En ese orden de ideas, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

Por lo que viene dicho, una vez analizada la presente gestión se determina que incumple con un importante requisito de admisibilidad; y, por consiguiente, no es posible entrar a conocer el fondo, conforme se examinará de seguido.

 

Lo anterior, ya que en este caso se denota que el Concejo Municipal de Garabito está utilizando las excepciones establecidas para la admisibilidad de las consultas ante este órgano asesor –como es el caso de las consultas planteadas por las auditorías internas-, para evadir el cumplimiento de los requisitos ordenados en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

 

Nótese, que según se transcribe en el oficio PEFS-AIMG-217-2023, mediante el acuerdo tomado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria n° 91 del 29 de junio del año 2023, se comisionó al señor consultante para lo siguiente:

 

“A petición del señor Presidente –Reg. Juan Carlos Moreira Solórzano-, el Concejo Municipal de Garabito ACUERDA POR UNANIMIDAD Y EN FORMA DEFINITIVA:

1) APROBAR la alteración del Orden del Día.

2) COMISIONAR al Auditor Interno para que en calidad de asesor de este Concejo Municipal efectúe las consultas que estime pertinentes ante la Procuraduría, Contraloría General y Comisión de Incapacidades de la CCSS a cada uno por separado sobre las obligaciones, órdenes, incumplimiento, reposo, principio de lealtad, buena fe, facultades y aptitudes de un funcionario (a) que se encuentra incapacitado (a) por psiquiatría de manera generalizada.

APROBADO con cincos votos a favor (el del Reg. Juan Carlos Moreira Solórzano, el de la Regidora Estrella Mora Núñez, el del Reg.Yohan Obando González, el del Reg. Ernesto Alfaro Conde, y el de la Regidora Kathya Desanti Castellón (quien funge como propietaria en ausencia de la Reg. Roció Delgado Jiménez)”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Como es fácilmente apreciable de lo citado, a petición del señor presidente del Concejo Municipal de Garabito, se acordó por unanimidad y en forma definitiva, -sin que al efecto se cumplieran los requisitos de admisibilidad que le serían predicables a los Concejos Municipales-, comisionar al señor Vargas Aguirre, para que en calidad de asesor del Concejo Municipal consultara sobre las obligaciones, órdenes, incumplimiento, reposo, principio de lealtad, buena fe, facultades y aptitudes de un funcionario (a) que se encuentra incapacitado (a) por psiquiatría de manera generalizada, lo cual es una práctica completamente inaceptable.

 

Ergo, tal y como lo resaltamos en el dictamen PGR-C-120-2024 del 12 de junio del 2024, dirigido al consultante, “Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser mediatizada o instrumentalizada; es decir, utilizada indebidamente por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna (Dictámenes C-205-2019 de 12 de junio de 2019, C-250-2019 de 04 de setiembre de 2019, C-107-2020 de 31 de marzo de 2020).

 

En todo caso, si bien es cierto que en esta ocasión se asegura que las preguntas formuladas tienen relación con el plan de trabajo que desarrolló esa auditoría en el año 2023 y con el ejercicio de sus competencias; también lo es que la facultad de consultar de las auditorías internas debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada -como sucede en esta gestión- para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintos supuestos que apuntan directamente a casos concretos que se han presentado en la Municipalidad de Garabito, lo que desde luego debe ser analizado de forma casuística por el consultante y no por esta Procuraduría General de la República con la emisión de un dictamen.

 

Finalmente, por la fecha en que se emite este pronunciamiento, claramente no podría estar referido al plan de trabajo del año 2023, lo cual adicionalmente abona al rechazo de las interrogantes consultadas.

 

Por todo lo expuesto, esta consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

II.- JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA y judicial sobre el tema de interés:

 

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, con el único fin de colaborar con el señor Vargas Aguirre en la búsqueda de respuestas a sus múltiples interrogantes, se le remite tanto a nuestra jurisprudencia administrativa como a la judicial que guarda relación con las interrogantes formuladas.

 

De este modo, sobre el concepto de incapacidad, conviene citar a modo de ejemplo el dictamen C-288-2012 del 29 de noviembre de 2012, en el cual puntualizamos:

 

“(…) De conformidad con el artículo 10 del reglamento de Seguro de Salud de la Caja Costarricense del Seguro Social la incapacidad es un: “Período de reposo ordenado por los médicos u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo activo que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles con ésta.

El documento respectivo justifica la inasistencia del asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su contenido se presume verdadero “iuris tantum”.

Por su parte el artículo 79 del Código de Trabajo señala que la incapacidad es una suspensión de la relación laboral. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

ARTICULO 79.-

Igualmente es causa de suspensión del contrato, sin responsabilidad para el trabajador, la enfermedad comprobada que lo incapacite para el normal desempeño de sus labores durante un período no mayor de tres meses.

Salvo lo dicho en disposiciones especiales o que se tratare de un caso protegido por la Ley de Seguro Social, la única obligación del patrono es la de dar licencia al trabajador, hasta su total restablecimiento, siempre que éste se produzca dentro del lapso indicado, y de acuerdo con las reglas siguientes:

a. Después de un trabajo continuo no menor de tres meses, ni mayor de seis, le pagará medio salario durante un mes.

b. Después de un trabajo continuo mayor de seis meses pero no menor de nueve, le pagará medio salario durante dos meses, y

c. Después de un trabajo continuo mayor de nueve meses, le pagará medio salario durante tres meses.

Es entendido que a estos casos se aplicará lo dispuesto en el artículo 30 y que el patrono durante la suspensión del contrato podrá colocar interinamente a otro trabajador.

Sobre las incapacidades, la jurisprudencia judicial ha señalado que:

“…se trata de una orden dada por un médico de la Caja Costarricense de Seguro Social que se otorga al paciente (trabajador o trabajadora), que ha perdido temporalmente las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles a ésta. Además, implica necesaria y forzosamente un período de reposo para que el trabajador o trabajadora, pueda recuperar dentro del período de incapacidad, las facultades y/o aptitudes temporalmente perdidas y se reincorpore a sus labores habituales. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha señalado que, en principio, no acatar la orden del especialista en medicina, representa una violación a los principios de lealtad y buena fe, presentes en los contratos de trabajo. Lo anterior con base en el artículo 2 del Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud que señala que "....El otorgamiento de una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el profesional en Ciencias Médicas tratante autorizado por la Caja y el trabajador (a), cuyo fin último es propiciar la recuperación de la salud del trabajador(a) y su reincorporación al trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el pago de un subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de calificación establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. El trabajador (a) incapacitado queda inhabilitado legalmente para el desempeño de sus labores y para realizar otras actividades que sean remuneradas o que vayan en contra de los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono; así como aquellos actos que puedan constituir falta de respeto hacia el empleador o competencia desleal". (Ver, entre otras, las sentencias No. 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008 y No. 598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas dictadas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Sin embargo, también ha señalado que será en cada caso concreto que se valoren las circunstancias particulares y el tipo de incapacidad otorgada, para establecer si el trabajador ha lesionado los principios señalados y si el despido se ajustó o no a derecho.” (Resolución N 143 -2011-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A, a las ocho horas del veintiuno de junio de dos mil once.)

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor ha señalado lo siguiente:

“I. SOBRE LAS INCAPACIDADES.

Las incapacidades se definen como el “Período de reposo ordenado por los médicos u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo activo que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles con ésta. El documento respectivo justifica la inasistencia del asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su contenido se presume verdadero “iuris tantum”. (Artículo 10 del Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social)

El artículo 79 del Código de Trabajo, establece como una causa de suspensión del contrato de trabajo, la enfermedad del trabajador, estableciendo que la única obligación del patrono es permitir el descanso del trabajador, sin que se encuentre obligado al pago del salario en virtud de la suspensión operada. (…)”. (El subrayado no es del original)

 

Además, importa precisar, conforme lo hemos hecho en otros dictámenes, los efectos jurídicos derivados de las incapacidades. Al respecto, en el dictamen C-322-2003 del 09 de octubre del 2003, indicamos:

 

“II.-EFECTOS JURIDICOS DERIVADOS DE LAS INCAPACIDADES.

En nuestro Pronunciamiento C-040-98, se expresó que tratándose de las incapacidades con motivo de enfermedad, la Doctrina coincide en que se trata de una causal de suspensión de la relación laboral, por la cual se suspende precisamente la prestación del servicio, subsistiendo el nexo jurídico laboral entre las partes.

"La suspensión entraña la cesación temporal de los efectos constitutivos o definidores de la relación, es decir, la relación de la prestación del servicio acordado y del salario o retribución correspondiente."(ALONSO GARCIA, Manuel, Curso de Derecho de Trabajo, Madrid, Editorial Ariel, Séptima Edición, 1981, p.518.)

Con motivo de la referida suspensión, además de la no prestación de servicio, cesa temporalmente la obligación patronal del pago remunerativo, ya que como se sabe, lo que percibe el servidor es un subsidio mientras permanezca incapacitado (artículo 35 del Reglamento de Enfermedad y Maternidad de la Caja Costarricense del Seguro Social)

Durante la incapacidad, obviamente el servidor no puede prestar servicios remunerados en la misma institución o administración patronal, lo que también supone que según el criterio médico, la persona no podría desempeñarse en la misma actividad laboral en la que fue incapacitada, valoración que quedará a cargo de la respectiva autoridad médica bajo su responsabilidad. Así, el servidor o funcionario que se encuentre incapacitado, está impedido para que preste servicios en el mismo centro de trabajo, aunque sea en una unidad diferente, pues encontrándose suspendida la relación laboral resulta incompatible, excluyente e inconveniente, ofrecerle servicios o aceptar que los preste en otra unidad administrativa de la misma institución, aunque se trate de labores diferentes.

Ahora bien, estimamos de importancia dejar en claro que las incapacidades (motivadas en enfermedades justificadas) provocan como efecto sobre la relación de servicio, únicamente la suspensión de la relación, sin que se afecte la continuidad de la relación o contrato de trabajo, la cual se mantiene, conforme lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 153 del referido Código”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Lo anterior fue ampliado en el dictamen C-205-2011 del 31 de agosto del 2011, el cual fue retomado en el criterio C-009-2017 del 19 de enero del 2017, en el que se realizaron las siguientes consideraciones:

 

“ (…) Ahora bien, en relación con los efectos de la incapacidad otorgada por la Caja Costarricense de Seguro Social, la jurisprudencia de la Sala Segunda ha indicado que existe, como regla de principio, una incapacidad para que el trabajador desarrolle cualquier otra actividad laboral o recreacional que pueda implicar un peligro para su salud, toda vez que el realizar este tipo de labor hace que el trabajador desatienda la orden de permanecer en reposo.

Así, por resolución número 316-1999 de las diez horas treinta minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, la Sala Segunda declaró procedente un despido efectuado a un funcionario que tenía suspendidos los efectos del contrato de trabajo por una incapacidad, al considerar que el funcionario violentó los deberes funcionariales durante la suspensión en razón de que en su periodo de incapacidad, continuó laborando en su consultorio privado. Al respecto, se señaló:

“El principal efecto de la suspensión del contrato, en estos casos, consiste en el natural y necesario cese de las labores o actividades prestadas por el trabajador. Sin embargo, en atención al contenido ético del contrato -que siempre subsiste- las partes deben abstenerse de realizar cualquier acto que conlleve una ilegítima lesión a los intereses o a los derechos de la contraparte. Al respecto, debe indicarse, que  durante la suspensión del contrato de trabajo, el trabajador, si bien no tiene que laborar, continúa obligado al cumplimiento de determinadas prestaciones, entre ellas, la de abstenerse de realizar actos que puedan constituir faltas de respeto hacia el empleador o competencia desleal hacia él, o cualquier otra circunstancia que configure un incumplimiento grave a sus deberes ¼ ² (CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Compendio de Derecho Laboral. Bibliográficas Omeba. Buenos Aires. 1968, Tomo 1., p. 678). Se debe concluir, entonces que, la conducta del trabajador, de laborar en su Consultorio Privado, durante el período en el cual estuvo física y médicamente incapacitado, extendiendo dictámenes para Licencias de Conducir, no fue la debida; pues, con su actuar, quebrantó no solamente la ineludible lealtad hacia la Institución para la cual laboraba, sino también el cardinal principio de la buena fe; que es rector y esencial en todo contrato de trabajo o, como en este caso, de toda relación de servicio; pues, el mismo, exige rectitud, honradez, confianza, lealtad y buen proceder, tanto por parte del patrono como de parte del trabajador. En ese sentido, cabe citar el Voto número 303, de las 10:10 horas, del 26 de noviembre de 1.997, el cual, sobre este tema, señaló: Si la prestación de servicios se suspende, debido a la enfermedad del trabajador, es obvio que tanto la buena fe como la confianza derivada del vínculo contractual, lo obligan a abstenerse de realizar aquellas actividades que le impidan una efectiva reincorporación al ambiente laboral, lo que, a su vez conlleva el deber de cumplir todas las indicaciones médicas necesarias para el mejoramiento de su salud.  (En sentido similar, es posible ver las resoluciones número 598-2010 de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de abril del dos mil diez y 751-2008 de las nueve horas treinta y cinco minutos del cinco de setiembre del dos mil ocho).

Se desprende de lo expuesto, que como regla general la incapacidad es un periodo de reposo que se ordena a favor del trabajador que se encuentra imposibilitado temporalmente para efectuar sus actividades laborales cotidianas.”  (Dictamen C-205-2011 del 31 de agosto del 2011)

En razón de lo anteriormente expuesto, es claro que la incapacidad es aquella orden de reposo dada por un médico de la Caja Costarricense del Seguro Social o de un médico autorizado por la Caja, en la que se plasma la situación en la que se encuentra un trabajador quien por causa de enfermedad o accidente está imposibilitado para ejercer sus labores, lo cual produce el cese temporal de la prestación del servicio por parte del trabajador y que cese temporalmente la obligación del patrono del pago remunerativo, ya que lo que recibe el servidor es un subsidio y no salario, mientras permanezca incapacitado. (…)”. (El resaltado y subrayado no pertenece al original)

 

Sobre el particular, también se ha pronunciado el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Así, concretamente en la resolución n°. 000058-F-TC-2021 de las 08:45 horas del 09 de marzo del 2021, se indicó: “

 

“(…) Recuérdese, el otorgamiento de una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el profesional en Ciencias Médicas y el asegurado en aras de propiciar la recuperación de la salud de asegurado y donde el reposo es lo primordial, por lo que es deber de ambos procurar que estas advertencias de excepciones al reposo sean consignadas de forma expresa. De por medio prevalece un deber del asegurado de velar por las recomendaciones de su médico, por lo cual, sea al momento de las citas donde se otorgaron las incapacidades o posterior a ello, el actor debía procurar contar con la autorización expresa del tipo de actividades que podía realizar durante su “reposo”. Y es que en caso de que un patrono presuma del incumplimiento de esa inhabilitación por parte del trabajador (para el desempeño de cualquier tipo de actividad remunerada y no remunerada, pública o privada, tanto en su horario ordinario, como fuera de él, lo mismo que actividades académicas, físicas o recreativas que interfiera con la recomendación médica, así como viajes dentro y fuera del país), siempre el asegurado tiene la opción de solicitar a la dirección médica del centro donde se otorgó la incapacidad, que le certifique las actividades que podía realizar estando incapacitado y según lo dispuesto en esa consulta médica.

VI. En esta línea de pensamiento, es la jurisprudencia de la Sala Segunda la que ha valorado que el no acatamiento de la orden del especialista en medicina, representa una violación a los principios de lealtad y buena fe presente en los contratos de trabajo. Esto en aplicación del ordinal 2 del Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud. Así, en uno de los fallos en mención se indicó: “Este órgano considera que si la demandante ejerció privadamente la profesión cuando estaba incapacitada en aquellos días del mes de setiembre de 2008, es claro que su actuar resulta ser una falta muy grave al contrato de trabajo, suficiente para justificar su despido sin responsabilidad patronal, conforme al artículo 81 inciso l) del Código de la materia, pues el ejercicio privado que realizó de su profesión estando incapacitada, puso en riesgo su salud, faltando al principio de buena fe probidad que informa la relación laboral, así como otras obligaciones inherentes al contrato de trabajo, el cual se mantiene vigente aún durante el período de incapacidad, pues así lo regula el artículo 73 del Código de Trabajo, al establecer que la suspensión total o parcial de los contratos de trabajo, no implica su terminación, ni extingue los derechos y obligaciones que emanen de los mismos. En los autos se acreditaron los hechos imputados a la actora en el proceso disciplinario de brindar servicios médicos privados durante su período de incapacidad, por cuanto a ella se le alejó de su trabajo con pago de subsidios para que no atendiera a los pacientes que asisten a la Caja, por lo cual no podía dedicar ese tiempo de reposo para su curación a atender pacientes a nivel particular, lo que evidencia su falta grave contra la empleadora que subsidiaba su incapacidad por enfermedad y quien creía que estaba respetando las disposiciones médicas para su curación…” (Sentencia 2011-000949 de las 10 horas 15 minutos del 18 de noviembre de 2011). En otro de sus precedentes, esa misma Sala ha indicado: “Lo anterior, demuestra que efectivamente el demandante impartió clases estando incapacitado, independientemente que lo hiciera presencialmente en el centro de estudios o mediante el sistema que denomina digital a distancia, lo cierto es que este expresamente reconoce el hecho, quebrantando así el deber de guardar reposo, para lograr su recuperación y luego de superado su padecimiento, incorporarse a laborar con normalidad en su centro de trabajo y por ende esta conducta constituye una lesión a los principios de buena fe y lealtad que deben existir en la relación laboral, quebranto que conlleva a la imposibilidad de continuar con la misma, y por ende convirtiendo el despido en justificado…” (fallo 2014-000464 de las 11 horas 10 minutos del 21 de mayo de 2014). Además, las sentencias 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008 y 598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas de la Sala Segunda. Estos fallos resultan relevantes de cara a valorar si la sanción impuesta resulta proporcional o no, otro de los puntos medulares del recurso del Estado. Recuérdese, en este caso existe un interés público en el servicio que presta el Poder Judicial, donde se les exige a sus servidores que se manejen dentro del margen de rectitud y corrección debidos. Cuando se otorgan incapacidades a un servidor judicial, de por medio existen fondos públicos que son girados no solo en los subsidios que se otorgan, sino también para costear al sustituto del incapacitado. Por lo que en tesis de principio, salvo recomendación expresa del médico tratante, la incapacidad constituye un reposo absoluto que debe guardar el funcionario, donde queda imposibilitado durante las 24 horas del día para el desempeño de cualquier tipo de actividad remunerada y no remunerada, pública o privada, tanto en su horario ordinario, como fuera de él, lo mismo que actividades académicas, físicas o recreativas que interfiera con la recomendación médica, así como viajes dentro y fuera del país, y cualquier otra actividad no señalada que ponga en peligro su recuperación. Se busca no solo de la pronta recuperación del servidor, sino también la protección de esos recursos públicos que se giran para sufragar la incapacidad, así como la continuidad del servicio…”

 

Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables, nuestros dictámenes y pronunciamientos, así como la jurisprudencia judicial, pueden ser consultados en la página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/

 

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, con el único fin de colaborar con el consultante en la búsqueda de respuestas a sus interrogantes, se le remite a alguna de la jurisprudencia administrativa y judicial, relacionadas con los temas de interés.

 

                                                                  Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                       Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                        Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                     Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/mmg