19 de agosto de 2024

PGR-C-180-2024

 

Señor

Osvaldo Artavia Carballo

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Rural

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. INDER-PE-OFI-0164-2024 de 16 de febrero de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre la siguiente pregunta:

 

“¿si existe o no posibilidad o viabilidad jurídica para que el Inder pueda titular a favor de terceros inmuebles o tierras que sean parte de su patrimonio (específicamente la finca madre matrícula No. L-1009-000), ubicados en la Zona Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca?”

 

            Se adjuntó el oficio no. INDER-PE-AJ-OFI-0114-2024 de 7 de febrero de 2024 de Asuntos Jurídicos, en el cual se hace referencia a varios criterios de la Procuraduría sobre el tema consultado y se indica que:

 

“SÍ es posible o viable jurídicamente que el lnder titule a favor de terceros inmuebles o tierras que sean parte de su patrimonio, ubicados en la Zona Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca -con algunas particularidades…

(…)

De manera que, se considera que, la duda jurídica YA fue aclarada por el órgano superior consultor y, lo que, en realidad falta es un “exhaustivo” trabajo técnico o de campo (de antecedentes de dominio y catastrales), pues la titulación que se permite en (en áreas NO afectadas por demanialidad) NO ES (y no debería ser) UN CHEQUE EN BLANCO ni para los administrados ni la administración, y se debe asegurar el cumplimiento de requisitos tales como:

1) Que los terrenos que se pretendan titular estén dentro del territorio costarricenses según la demarcación con hitos fundamentales instalados entre 1941 y 1944, información cartográfica y geodésica disponible en el lnstituto Geográfico Nacional (Al respecto el voto constitucional No. 245-2013).

2) Que los terrenos que se pretendan titular sean parte del patrimonio del lnder.

3) Que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre, en el caso de Limón se trata de la matrícula No. 1009-000 que existe registralmente desde el 16-3-1906 como título legítimo de las tierras que se localizan en la franja fronteriza con Panamá pertenecientes al cantón de Talamanca, cuyos orígenes son demostrables por medio del Registro Público, y los antecedentes normativos que la sustentan, como la Ley del 18 de junio de 1875, Ley del 29 de julio de 1876, Ley del 27 de julio de 1892, el Decreto Ley No. 53 del 15 de agosto de 1904.

4) Que los inmuebles NO califiquen como Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE), en cualquiera de sus 2 componentes…

5) Que no existan otras limitaciones de ley (forestales, caminos, protección de mantos acuíferos o aguas públicas subterráneas, regímenes especiales de protección -Zona A.B.R.E.-, entre otras).

6) Todos aquellos requisitos solicitados por el lnder, para cualquier tipo de titulación, pues la legalización de tierras implica forzadamente el cumplimiento de un debido proceso del Procedimiento de Regularización (de conformidad con los artículos 62, 65 in fine, 66, 67"y 69 de la Ley No. 9036 y, artículo 47.5 de su Reglamento).”

 

            Finalmente, se concluye que:

 

“…la duda jurídica YA fue aclarada por la misma PGR, por lo que, luego del cumplimiento de todos requisitos legales arriba mencionados, SÍ es posible o viable jurídicamente que el lnder titule a favor de terceros inmuebles o tierras que sean parte de su patrimonio, ubicados en la Zona Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca, por considerarse que el origen de la finca matrícula No. 1009-000 es anterior (de 1906) a la afectación de demanialidad (de 1914).

Respetuosamente se recomienda que desde nuestra Presidencia Ejecutiva, por principio de vinculatoriedad y de legalidad, se someta los planes institucionales y, se solicite criterio jurídico del tema a la PGR (en relación con el Dictamen C-223-2015 del 19-8-2015) pero específicamente con respecto a las fincas del PARTIDO DE LIMÓN en la Zona o Franja Fronteriza con Panamá en el cantón de Talamanca, por considerarse que el origen de la finca matrícula No. 1009.000 es anterior (de 1906) a la afectación de demanialidad (de 1914).”

 

            Además, se adjunta el oficio no. INDER-GG-DRT-RDHC-OFI-0300-2023 de 19 de abril de 2023 de la Coordinación Agraria de la Región de Desarrollo Huetar Caribe, que transcribe el Memorándum RDHC-0599-2013 del 25-5-2013, en el cual se rinde un análisis jurídico solicitado por la Contraloría General de la Republica para sustentar títulos otorgados por el INDER en la Zona Fronteriza con Panamá, en el cantón de Talamanca.

 

            I. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA.

 

Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

 

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

 

            En cuanto al primer requisito expuesto, la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la administración activa de tomar decisiones concretas sobre determinados asuntos o de otros órganos competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, entre muchos otros).

 

            También, hemos dicho que la Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, no puede convertirse en un contralor de legalidad de los actos administrativos, sino que esa competencia se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados, pero ello no implica que se pueda requerir que la Procuraduría se refiera a casos concretos ni que entre a valorar la legalidad o ilegalidad de una decisión administrativa concreta. (En ese sentido, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, entre muchos otros).

 

            En esta ocasión, se pretende que la Procuraduría emita un criterio vinculante sobre la posibilidad de que el INDER titule o traspase a terceros terrenos ubicados en la zona fronteriza con Panamá, pero, específicamente, terrenos provenientes de la finca de la provincia de Limón no. 1009-000. Es decir, no se plantea una duda jurídica general y abstracta sobre el régimen de la zona fronteriza sur de cara a las competencias del Instituto y la posibilidad jurídica de llevar a cabo proyectos de parcelación en esa zona, sino que se requiere que la Procuraduría realice un estudio de antecedentes registrales y catastrales sobre una finca en particular y determine si es posible traspasar parte de ese inmueble a particulares.

 

            No corresponde a la Procuraduría, en el ejercicio de su función consultiva, decidir si un inmueble concreto reúne las características necesarias para poder ser traspasado a terceros. Ésa es una tarea que debe ejercer a la administración activa.

 

            Además, debe advertirse que no es parte de nuestra función consultiva ratificar o dar visto bueno a las interpretaciones que la administración hace de las normas que deben aplicar en el ejercicio de sus competencias. Al respecto, tómese en cuenta que:

 

“…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»”  (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).

 

            Con base en lo anterior, no podríamos entrar a analizar el oficio adjunto no. INDER-GG-DRT-RDHC-OFI-0300-2023 de 19 de abril de 2023 de la Coordinación Agraria de la Región de Desarrollo Huetar Caribe, en el cual se transcribe el análisis jurídico rendido por esa institución ante una solicitud de la Contraloría General de la Republica para sustentar títulos otorgados por el INDER en la Zona Fronteriza con Panamá. Ello implicaría que la Procuraduría revise si el estudio registral y los antecedentes allí expuestos son correctos o no y, además, ejerza una función de control de legalidad, propio de otras instancias, sobre traspasos específicos que ya han sido ejecutados y han surtido efectos.

 

            En virtud de todo lo anterior, la consulta resulta inadmisible en cuanto a que se requiere que la Procuraduría analice la posibilidad de traspasar a particulares terrenos provenientes de la finca de la provincia de Limón no. 1009-000. Por ello, nos limitaremos a rendir nuestro criterio sobre la posibilidad general del INDER de traspasar inmuebles a particulares en la zona fronteriza sur, con base en los pronunciamientos que ya se han emitido al respecto.

 

            II. SOBRE EL FONDO.

 

            Como bien se señala en el criterio de la asesoría legal, la Procuraduría se ha referido, en varias oportunidades, al régimen jurídico de la zona fronteriza sur y la posibilidad de titular y traspasar terrenos a favor de particulares.

 

            Efectivamente, en el dictamen no. C-146-2008 de 5 de mayo de 2008, se dispuso que “por las funciones que cumplen las fronteras norte y sur, nuestro ordenamiento ha preservado la titularidad pública estatal de la zona adyacente a éstas hacia el interior del país (en extensión variable, entre 50 y 2 km), sometiéndolas a un régimen especial, para favorecer el ejercicio de competencias nacionales inherentes a dicho lugar: defensa del territorio y seguridad nacionales, controles en materia de salubridad, aduaneros y migratorios sobre la salida e ingreso de personas, mercancías, vehículos y unidades de transporte, tráfico fronterizo, etc.” Pero, además, se señaló que ello dejando a salvo “los títulos legítimos de dominio privado adquiridos con anterioridad.”

 

            El artículo 7 inciso f) de La Ley de Tierras y Colonización (no. 2825 de 14 de octubre de 1961) dispone que las zonas de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá son bienes demaniales, no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo.

 

            En el dictamen C-146-2008 se aclaró que la inalienabilidad de la franja fronteriza sur no dio inicio con la Ley de Tierras y Colonización, sino que, desde antes se emitió normativa que excluyó la posibilidad de reducir esa zona a propiedad privada, reservándola al dominio público del Estado.

 

            En ese sentido, se señaló que mediante el Decreto no. 3 de 29 de octubre de 1914 se declaró indenunciable una zona de cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con la República de Panamá. Y que, mediante la Ley no. 2 de 29 de marzo de 1915, se otorgó fuerza de ley al Decreto 3 de 1914, desde el día en que comenzó a regir, por haberlo promulgado el Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso Constitucional en Decreto no. 60 de 8 de agosto de 1914.

 

            Luego, se expuso la diferencia existente entre la figura de la titulación de inmuebles, que se lleva a cabo ante los tribunales de justicia, y la parcelación que puede llevar a cabo el entonces Instituto de Desarrollo Agrario y se concluyó que “no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones… o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas.”

 

            También, se dispuso que “es clara la invalidez de titular predios en asentamientos campesinos dentro de los terrenos inalienables de la franja fronteriza sur, cuyo título de propiedad no se había consolidado antes de su creación” porque “recaen sobre un objeto legalmente imposible (doctrina del artículo 631, inciso 1°, del Código Civil), de apropiación privada ilegítima, prohibida.”

 

            Y, finalmente, se concluyó que por “contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda.”

 

            Lo dicho en ese dictamen fue reafirmado mediante el no. C-098-2009 de 3 de abril de 2009, y, más adelante, por el no. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015.

 

            En ese último, se ahondó en que, por la condición de bien de dominio público de la zona fronteriza, ésta no puede ser concebida como reserva nacional y se señaló que, pese a la administración que el Instituto ejerce sobre ella “no puede disponer de la propiedad de los terrenos de dominio público en la misma, por ser un bien del demanio que conserva el Estado, sujeto –se dijo- a los principios de publicidad legal e inmatriculación.”

 

            Luego, tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización, se dispuso que quedan fuera “de la declaratoria de demanialidad los terrenos legítimamente sometidos a dominio privado” y allí se reiteró lo dicho en el dictamen C-146-2008 en cuanto a que, dentro de la zona fronteriza, quedan excluidos del régimen de dominio público, aquellos inmuebles que hubieren ingresado al dominio particular antes de que la zona se declarara inalienable o indenunciable.

 

            Adicionalmente, se analizó el caso de las fincas que estaban inscritas y ubicadas en Panamá pero que, como resultado de la definición de límites dispuesta en el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén, pasaron a formar parte del territorio costarricense. Concretamente, se dispuso:

 

“Además de los terrenos que siempre han estado en suelo costarricense, reducidos legítimamente a dominio privado antes de la primera afectación a dominio público de la franja fronteriza sur, constituyen también una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas que estaban ubicadas e inscritas en Panamá y pasaron legalmente, de manera total o parcial, a formar parte del territorio costarricense, como resultado de la definición de límites hecha por el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén; y, por ende,  los que teniendo esa procedencia sean propiedad del INDER, a menos que, por su naturaleza, califiquen como áreas del Patrimonio Natural del Estado. Son terrenos que desde su origen han sido de propiedad privada, condición con que se incorporaron al territorio nacional y en la que se ha permitido su tráfico jurídico, llegando incluso el propio Estado a adquirir algunos de ellos y a traspasarlos al Instituto de Tierras y Colonización, para que los destinara a Proyectos de Parcelación, como ocurrió en Coto Sur (ver pto. V.3 infra). La afectación a dominio público de la franja fronteriza los excluyó. Recae sobre los terrenos que al momento de emitirse la norma respectiva eran estatales. Esos inmuebles han de considerarse comprendidos dentro de la salvedad de los que estuvieren bajo dominio privado, con título legítimo, que hace la Ley 2825, artículo 7.

Por las importantes funciones públicas que cumple la franja fronteriza, quizá lo conveniente habría sido que al adquirir el Estado, en su capacidad de Derecho Privado (Ley 6227, art. 1°), los terrenos en mención, los hubiera sometido al demanio. Mas no lo hizo así, ni hay norma que afecte a dominio público los que lleguen a pertenecer al Estado y sus instituciones, similar a lo que hace la Ley Forestal, artículo 13, y sus antecesoras.”

 

            Con base en lo anterior, se indicó que el INDER está facultado para traspasar esos inmuebles a particulares, lo cual también resulta aplicable a los terrenos que siempre han formado parte del territorio costarricense pero que ingresaron al dominio privado antes de afectación al dominio público de la zona fronteriza sur. Al respecto, se dispuso:

 

“De lo anotado se sigue que el Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad, que pasaron a formar parte del territorio costarricense por la aplicación del Tratado de límites con Panamá, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas de dominio público. Previo a cualquier acto o contrato dispositivo el Inder deberá someter el inmueble a la calificación del MINAE prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal. Si forma parte del Patrimonio Natural del Estado no podrá traspasarlo a particulares; su administración compete al MINAE-SINAC.

Habida cuenta de la afectación en bloque a dominio público que tiene la franja fronteriza (sur), con exclusión de la propiedad privada legítima y, en concreto, de la que ingresó al territorio nacional con el Tratado limítrofe, las fincas inscritas a su amparo no pueden aumentar la cabida en perjuicio de aquél, lo cual sería ilícito y absolutamente nulo. El Inder debe cerciorarse, a través de un estudio, riguroso y exhaustivo, de antecedentes de dominio y catastrales, que el inmueble a traspasar a particulares se ubica dentro de la superficie de la finca madre y no abarca áreas inalienables.  Para resguardar el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes (pto III.1), ha de solicitar de previo la calificación del MINAE-SINAC.”

 

            Tal y como allí se dictaminó, corresponde al INDER realizar un estudio registral y catastral que le permita determinar cuáles inmuebles concretos pueden enmarcarse dentro de las excepciones que el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización establece como excluidas del régimen de dominio público de la zona fronteriza. Para ello, debe verificarse que los movimientos registrales posteriores no afectaran ni modificaran la medida y ubicación de la finca madre cuya inscripción como propiedad privada se hubiese efectuado antes de la afectación al dominio público de la zona fronteriza o haya sido producto de la determinación de límites entre Costa Rica y Panamá, según lo antes expuesto.

 

            Y, además de lo anterior, como se dijo atinadamente en el dictamen de cita, para poder disponer de esos inmuebles, en caso de que sí puedan considerarse como bienes excluidos del régimen demanial de la zona fronteriza, debe tenerse en cuenta la existencia de áreas “que estén a cargo de otros entes u órganos administrativos con competencia exclusiva, atribuida por leyes especiales, como el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, la zona marítimo terrestre, aguas de dominio público y perímetros legales de protección de las fuentes que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, los recursos minerales del Estado, el patrimonio nacional arqueológico, etc., o los bienes de régimen especial, como las reservas indígenas.”

 

            III. CONCLUSIÓN.

 

            Con base en todo lo expuesto, y, en nuestra jurisprudencia administrativa, se concluye que:

 

            1. No es competencia de la Procuraduría, en el ejercicio de su función consultiva, decidir si un inmueble concreto dentro de la zona fronteriza sur reúne las características necesarias para poder ser traspasado a terceros. Ésa es una tarea que debe ejercer a la administración activa. Por eso, la consulta resulta inadmisible en cuanto a que se requiere que la Procuraduría determine la posibilidad de traspasar a particulares terrenos de la finca de la provincia de Limón no. 1009-000.

 

            2. Dentro de la zona fronteriza sur, están excluidos del régimen de dominio público, aquellos inmuebles que hubieren ingresado al dominio particular antes de que esa área se declarara inalienable o indenunciable. También, están excluidas del dominio público, las fincas que estaban inscritas y ubicadas en Panamá pero que, como resultado de la definición de límites dispuesta en el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén, pasaron a formar parte del territorio costarricense.

 

            3. El INDER, ajustándose a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, con el fin de cumplir los fines para los que fue creado, puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad que estén ubicados en la zona fronteriza sur pero que no estén cubiertos por su régimen demanial.

 

            4. Corresponde al INDER realizar un estudio registral y catastral que le permita determinar cuáles inmuebles concretos pueden enmarcarse dentro de las excepciones que el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización establece como excluidas del régimen de dominio público de la zona fronteriza. Para ello, debe verificar que los movimientos registrales posteriores no afectaran ni modificaran la medida y ubicación de la finca madre cuya inscripción como propiedad privada se hubiese efectuado antes de la afectación al dominio público de la zona fronteriza o haya sido producto de la determinación de límites entre Costa Rica y Panamá, según lo expuesto.

 

            5. En todo caso, debe respetarse la existencia de otros regímenes y competencias otorgadas por leyes especiales.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

 

ELR/ysb

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