C-145-2007
8 de
mayo de 2007
MSc.
José
Francisco Oreamuno
Presidente
Ejecutivo
Consejo
Nacional de Producción
Distinguido
señor:
Con la aprobación
de
I.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio de
Mediante oficio n.°
AL-0071-06 del 07 de febrero del 2007, suscrito por
“Conforme se desprende de criterio técnico, el proceso
mediante el cual el producto requiere una modificación de sus características
físico químicas, constituye un proceso de elaboración. En el caso de las
bebidas alcohólicas importadas que para su consumo deben conllevar una
modificación de sus características, ya sea por diluido deben contar con la
concesión de
En este sentido, esta Asesoría Legal considera en
aquellos casos de importaciones de bebidas alcohólicas, que ingresen al país
como producto terminado, entendidas éstas como envasadas para ser directamente
puesta en el mercado, o a granel para envasar sin que requiera ningún proceso
de modificación en sus características físico químicas, no requiere la
concesión de
Sin embargo, cuando el producto importando sea a
granel, pero que debe realizarse un proceso para rebajar su grado de
alcohólico, o cambiar sus características físico químicas, constituye un
proceso de elaboración y por ende requiere la concesión de
Dicho en otras palabras, no es lo mismo un ron de 35%
de grado alcohólico que un concentrado de ron de 60% de grado alcohólico, pues
sus características químicas cambian de igual forma su sabor, y en este sentido
le es aplicable el artículo 443 del Código Fiscal, mediante el cual se
establece como productos estancados, es decir fuera del comercio de los
hombres, todas aquellas bebidas alcohólicas preparadas en el país cualquiera
que sea el procedimiento utilizado para obtenerlas, por lo que debe contar con
una concesión de
B.- Criterio del Ministerio de Economía,
Industria y Comercio.
Este despacho,
mediante oficio n.° ADPb-777-2007 del 21 de marzo del 2007, dio audiencia de la
presente consulta al ministro de Economía, Industria y Comercio, Ing. Alfredo Volio
Pérez. Dicho funcionario, mediante oficio DM-128-07 del 30 de marzo del 2007
solicitó una prórroga del plazo conferido “(…)
con el fin de analizar y contar con mejores elementos de juicio, dada la
complejidad del tema”. Esta oficina, mediante oficio n.° ADPb-911-2007 del
09 de abril concedió la citada prórroga, la que empezó a correr a partir del 10
de abril del presente año. Vencido el plazo, no se ha recibido del citado
funcionario ninguna respuesta a la audiencia concedida.
C.- Criterios de
El Órgano Asesor se ha referido a temas afines al que nos
ocupa. En efecto, en el dictamen C-120-2003 de 02 de mayo del 2003, concluimos
que para que una persona pueda elaborar bebidas alcohólicas en el país,
requiere, en primer término, de una concesión otorgada por FANAL y, en segundo
lugar, del permiso y el respectivo registro del producto por parte del
Ministerio de Salud. Asimismo, indicamos que el deber impuesto al
Ministerio del Salud solo debe ejercerlo cuando se
trata de productos elaborados en Costa Rica, no así de aquellos que son
importados, por la sencilla razón de que el monopolio solo se da en el primer
supuesto, y no en el segundo.
II.- SOBRE EL FONDO.
Antes de entrar al
asunto puntual que se nos plantea, es importante traer a colación la línea
jurisprudencial que ha sentado el Órgano Asesor en el ámbito administrativo
sobre el monopolio de bebidas alcohólicas. Al respecto, en el dictamen
C-016-2003 de 17 de julio del 2003, indicamos lo siguiente:
“Asimismo, a través de sus
pronunciamientos,
‘De las normas transcritas se
desprende claramente que la producción de licores, con las salvedades que la
propia ley establece, ha sido reservada en exclusividad en favor de
Los productos estancados y reservados
con carácter monopólico en favor del Estado a través de
Ese criterio fue ampliado por el
dictamen N° 035-99 de 2 de febrero de 1999, en el que se dijo:
‘En este aspecto, es claro que el
monopolio incluye e incorpora, necesariamente, para no hacerlo nugatorio, la
fase de comercialización, la cual se manifiesta mediante los contratos que se
han venido suscribiendo con las empresas autorizadas para la elaboración de
licores a base del alcohol o de los rones crudos adquiridos a
Esas actividades de producción,
elaboración y comercialización conciernen el alcohol para fines licoreros e
industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y
No obstante, como se indicó en
Como el núcleo del monopolio es lo
relacionado con los licores, se comprende que haya habido pocas modificaciones
sobre el punto. Una de éstas concierne la posibilidad de que los particulares
puedan elaborar, no producir, licores a partir de la materia prima suministrada
exclusivamente por
‘
No obstante, una reforma al Código
Fiscal permitió a
(...).
En razón del monopolio, deben
reputarse como actividades ilícitas, sancionables por las autoridades públicas
tanto la fabricación de licores por terceras personas, como la elaboración por
quienes no son jurídicamente arrendantes de la actividad, pero también la
elaboración que los arrendantes hagan a partir de la importación de alcoholes o
rones crudos. En igual forma, resulta ilícita la "comercialización"
de los alcoholes o licores fabricados o elaborados por
Queda claro de lo
anterior, tal y como acertadamente lo afirma
Donde sí hay
discrepancia, es en cuanto a si la actividad de diluir el producto importado, que posee una
concentración de volumen alcohólico diferente al que tiene en el mercado, y que
para el consumo humano se le debe rebajar el grado alcohólico agregándole agua,
es un proceso o no de elaboración. Con base en lo que llevamos dicho, si se
llega a la conclusión de que no es un proceso de elaboración, el Ministerio de
Salud no debe exigir la concesión de FANAL a las personas físicas o jurídicas
que registran una bebida alcohólica importada a granel. Por el contrario, si se
llegara a la otra conclusión, sí habría que exigir la concesión.
La tesis de
Por su parte, el
Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en su dictamen número DM-015-06
que se reseña en dictamen de
No cabe duda de que
el proceso del diluir el producto importando conlleva una transformación en
cuanto a los niveles de concentración de alcohol en él. ¿Pero es suficiente ese
cambio de tal forma que se pueda hablar de que estamos en presencia de un
proceso de elaboración? He aquí el meollo de la cuestión.
Se entiende por
elaborar la acción de transformar una cosa u obtener un producto por medio de
un trabajo adecuado, v. gr.: “En España se elaboran vinos de excepcional
calidad”. Mientras que la acción de diluir es disminuir la concentración de una
disolución añadiendo un disolvente, en este caso el agua. Por su parte, se
define disolvente como la sustancia que
puede disolver y producir con otra una mezcla homogénea. Por último, se entiende por disolver la mezcla de forma homogénea de las moléculas o iones de un sólido, un
líquido o un gas en el seno de otro líquido, llamado disolvente (Vid. la página
de Real Academia Española en Internet: www.rae.es/-6k-).
Por otra parte, el
Decreto Ejecutivo n.° 17.301 de 22 de octubre de 1986, Reglamento a
También, en este
estudio, se debe tomar muy en cuenta el hecho de que el proceso de elaboración
lo es a partir de las materias primas, las que gracias a la acción del ser humano
a través de un proceso prediseñado, constituido por una concatenación de
etapas, da como resultado un producto final, en este caso las bebidas
alcohólicas. Para establecer lo
anterior, resulta ilustrativo el proceso de elaboración del Brandy, el cual es
sumamente complejo, pues implica el cocer vino recién fermentando y condensar
los vapores alcohólicos una vez apartada el agua gracias al proceso de
destilación. “El Brandy se elabora en
casi todo los países con producción de vino, y para que cada brandy sea
diferente, la legislación permite añadir maceraciones de frutas, fibra de
roble, almendras, vainilla y oscurecerlo con caramelo”. (Vid. Proceso de
elaboración del brandy en: http://www.clubplaneta.com.mx/bar/proceso_de_elaboración_del_brandy.htm).
En el caso del whisky, también su elaboración es un proceso complejo, ya que a
partir de la selección de una agua que mana en condiciones peculiares,
comprende el proceso de malteado que precede a la destilación, su destilación
propiamente tal, donde se destila dos veces en grandes alambiques de cobre,
conocidos como “pot-stills”. “En la primera destilación se obtiene un líquido fermentado, eliminando
los residuos de la levadura y la materia infermentable. Una vez conseguido esto, se vuelve a
destilar, desechando, como en todo buen destilado, las “cabezas” y “colas”, y
recogiendo tan sólo el núcleo central del destilado, que es un whisky de unos
58°. Luego se rebajará con agua pura hasta 55°. Y con ello tenemos el whisky,
aún joven, pero ya con todas sus potencialidades litas para desarrollarse en el
envejecimiento. Han hecho falta 38 kilos de cebada para conseguir
“El
vodka de Rusia, Polonia y Finlandia, lleva un sabor especial derivado de los
granos y los productos vegetales con que a veces se condimenta. El vodka
tradicional gotea de alambiques de olla, los cuales permiten que el destilado
conserve la esencia del centeno en el sabor y el aroma, sin embargo es posible
encontrar Vodkas de calidad, derivadas de papas, melazas y hasta remolacha.
La
elaboración del vodka en términos generales se obtiene a partir de una mezcla
calentada de centeno y hasta de maíz y trigo, se destila dos veces y se filtra
en carbón vegetal obteniéndose un alcohol concentrado se rebaja y en algunos
casos se añeja en barricas de madera aromática. Una mención especial merece el Vodka
Zubrowca, que puede dar una idea más
aproximada de las características de sabor e intensidad propias del estilo
original de esta bebida. Cada botella contiene una ramita de pasto que flota al
tope de la bebida y que sin duda llama la atención pero también termina dándole
un matiz verde amarillento, con un atractivo sabor y aroma botánico.
Otra
vodka con calidad es Wyborowa
destilada de grano de carácter ligero, fresco y suave, lo que le permite ser un excelente mezclador. A
través de su tradicional sistema de doble rectificación utilizado en Polonia,
la calidad en su elaboración confiere al destilado final una pureza
excepcional”. (Vid. El Vodka http://www.superlaplaya.com.mx/vodka.htm).
Dicho lo anterior, de especial relevancia resulta lo que expresamos en el dictamen C-110-1999 de 31 de mayo de 1999, en él que indicamos lo siguiente:
“A-. UN MONOPOLIO CREADO POR LEY
El monopolio estatal en la producción y destilación de alcoholes y
algunos de sus derivados es uno de los más antiguos que tiene el Estado
costarricense. Su regulación data del Código Fiscal, cuyo artículo 443 dispone
en lo que interesa:
‘Son artículos estancados, el
aguardiente, el alcohol y toda bebida alcohólica preparada en el país, cualquiera que sea el procedimiento usado para
obtenerla y el nombre con que se le designe. De lo anterior se exceptúan la
cerveza, los vinos elaborados mediante fermentación natural de frutas cuyo
contenido alcohólico no exceda de un doce por ciento (12%), y las preparaciones
alcohólicas mezcladas con sustancias alimenticias como huevo, leche, azúcar y
maicena, siempre que estos productos estén sometidos a una reglamentación
especial. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio regulará la elaboración
de alcohol y será el organismo responsable de emitir las políticas de
desarrollo de esta actividad, de conformidad con el siguiente esquema
sectorial:
a) La producción y el uso de alcohol etílico para fines licoreros e
industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y para
la exportación, corresponderán a
Las bebidas alcohólicas y, en general, el alcohol etílico son monopolio
del Estado y su fabricación corresponde a
‘De las normas transcritas se desprende claramente que la producción de
licores, con las salvedades que la propia ley establece, ha sido reservada en
exclusividad en favor de
A pesar del monopolio se permite, como ha indicado
El monopolio de estos artículos se explotará por el Gobierno, con
arreglo a las disposiciones de este título pero el Ejecutivo podrá arrendar a
particulares la explotación del monopolio, o simplemente la elaboración de
licores".
Disposición que fue derogada tácitamente por
Como no se trata del establecimiento de condiciones monopólicas dentro
de un mercado abierto, sino de una creación legal, el monopolio legal tiene un
carácter de estabilidad: está llamado a permanecer hasta tanto
Además de lo
anterior, el tema que nos ocupa, en nuestro medio, solo ha sido tratado por el
ordenamiento jurídico para efectos tributarios. En efecto, en el Reglamento de
“ARTÍCULO 50.- BEBIDAS
ALCOHÓLICAS A GRANEL. Se entiende por bebidas alcohólicas a granel aquellos
productos con un grado alcohólico inferior a los 80. alcoholímetros, los cuales
se hidratan con agua desmineralizada o destilada para obtener la graduación
alcohólica de consumo. No se admite la adición de alcohol, pero pueden
realizarse ligeras correcciones de color con caramelo.
PARÁGRAFO. También se consideran bebidas alcohólicas a granel a aquellos productos
con el grado alcohólico de consumo y que únicamente se someten al proceso de
envasado.’ (El subrayado es nuestro).
De la definición establecida por el aparte normativo trascrito, vale
resaltar que dicho producto presenta dos características relevantes, la primera
que el producto puede contener un alta graduación que no sea apta para el
consumo humano, y por lo tanto ha de ser hidratado y envasado a fin de ser
consumido; la segunda, dicho producto puede tener una graduación apta para el
consumo humano pero requiere ser envasado. De lo anterior, podemos colegir que
en cualquiera de los dos casos se requerirá de un proceso adicional previo a su
consumo”.
Adoptando
como marco de referencia lo anterior, la actividad de diluir al producto importado,
que posee una concentración de volumen alcohólico diferente al que tiene en el
mercado, y que para el consumo humano se le debe rebajar el grado alcohólico
agregándole agua, no es un proceso de elaboración que se subsuma dentro del aquel
que la legislación vigente considera como parte del monopolio de licores que
ejerce el Estado. En primer lugar, porque lo que se hace es simplemente
disminuir la concentración de alcohol agregando agua para hacerlo apto para el
consumo humano, lo que no constituye un proceso complejo que se le pueda
catalogar como de elaboración, pues ya el producto final existe como tal,
aunque no es apto para el consumo humano. No estamos, pues, ante un proceso
que, a partir de determinada materia prima, en el que hay una serie de etapas
concatenadas (fermentación, destilación, añejamiento, etc.), se obtiene un
producto final diferente a aquella. En el caso que nos ocupa, se mantienen las
características del producto, lo único que ocurre es que se disminuye el contenido
de alcohol. Más aún, del whisky concentrado se obtiene whisky, del brandy
concentrado brandy, del ron concentrado ron, del vodka concentrado vodka, etc.,
lógicamente con un menor grado de alcohol, y no un producto diferente, todo lo
cual supone de que no estamos en presencia de una elaboración de una nueva
bebida alcohólica.
Tampoco
podemos dejar de lado que la normativa vigente excluye el diluir como una
actividad manufacturera industrial, con base en la normativa internacional, lo
que supone que esta actividad difícilmente puede ser considerara como un
proceso de elaboración industrial en el cual se dan varias etapas sucesivas
para obtener un producto final a partir de una determinada materia prima.
Por
último, la legislación vigente es clara en el sentido de que el monopolio lo es
a partir de artículos
estancados, sea el aguardiente, el alcohol y toda bebida alcohólica preparada
en el país, cualquiera que sea el procedimiento usado para obtenerla y el
nombre con que se le designe, pero lo anterior no implica que debe incluirse
dentro de estos la actividad de diluir, pues el artículo como tal ya existe
(bebida alcohólica), por un lado, y el proceso de preparación o elaboración de
estos es algo más complejo que la simple acción de diluirle al producto
concentrado agua para hacerlo apto para el consumo humano.
III.- CONCLUSIÓN.
El término diluir no debe incluirse dentro del
concepto de elaboración de bebidas alcohólicas.
De usted, con toda consideración y estima,
Dr.
Procurador Constitucional
FCV/mvc
Copia: Licenciado Marco A. Vargas Díaz, ministro de Economía,
Industria y Comercio.