C-296-2008
27 de Agosto de 2008
Señor
Ronald Peters Seevers
Director Ejecutivo
Instituto del Café de Costa Rica
Estimado señor:
Con la
anuencia de la señora Procuradora General de
“¿Se debe o no grabar y transcribir al
libro de actas de Junta Directiva aquellas deliberaciones y acuerdos, que hayan
sido declarados confidenciales?”
I. Criterio
de
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de
“-Siendo El Instituto
del Café de Costa Rica un ente público no estatal, para los efectos del
artículo 30 de
-El carácter
confidencial de los documentos privados implica una prohibición de acceso de
esos documentos y de suministrarlos o suministrar los datos allí contenidos al
público, de manera que terceros puedan identificar a quién corresponde la
información.
- Las actas del
órgano colegiado son públicas y en ellas deben consignarse los aspectos más
relevantes de la sesión así como los acuerdos tomados, incluso aquellos que han
sido acordados bajo confidencialidad, no obstante en el caso que contengan
datos de naturaleza confidencial, la restricción de la publicidad del acta no
es total sino parcial, es decir el administrado podrá acceder a aquellos
acuerdos de carácter público, no así a los confidenciales, por lo menos hasta
tanto concluya en forma definitiva la investigación, en los casos que
corresponda.”
II. Sobre el derecho de libre acceso a la
información pública y los principios de transparencia y publicidad en la gestión
administrativa.
El
artículo 30 de
Este acceso a la información
pública se relaciona estrechamente con la obligación de
La protección constitucional que
garantiza el acceso a la información, busca alcanzar administraciones públicas
eficientes y eficaces que se sometan al escrutinio de los administrados, pues
el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta
indispensable para la vigencia plena de los principios de transparencia y
publicidad. No hay duda también que el principio democrático se ve fortalecido
cuando los administrados participan activamente en la formación y ejecución de
la voluntad pública.
Los
principios de transparencia y publicidad deben ser pilares fundamentales del
accionar administrativo, pues ellos inciden de modo positivo en el desarrollo
del proceso democrático haciéndolo más directo y participativo. En
consecuencia, cualquier interesado debe estar en capacidad de examinar la
actuación de las autoridades públicas, según conste en sus registros y
archivos, así como conocer el fundamento de las decisiones que se adopten por
esas autoridades.
En el
dictamen C-018-1999 de 26 de enero de 1999 se señaló al respecto:
"Conocer los motivos de
una decisión de la Administración facilita el ejercicio de acciones impugnatorias,
mejora la posibilidad de formular una defensa del derecho afectado y en
general, da acceso a la información pertinente y necesaria para conocer en su
totalidad, la decisión tomada.
El principio de publicidad y
transparencia, en ese sentido, adquiere vital relevancia, en particular el
derecho que el artículo 30 constitucional contiene, es decir, que según el
cual, como regla general, se debe admitir el acceso a todos los archivos y
expedientes administrativos…”.
La Sala
Constitucional también se ha referido a la necesidad de que las administraciones
públicas sean verdaderas casas de cristal, sometidas al escrutinio público en
aras de la transparencia y la publicidad. Esa doctrina fue desarrollada en la
sentencia 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005, en la
cual indicó en lo conducente:
“III .- TRANSPARENCIA Y
PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y
Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que
conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios
constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser
la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones
colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas
casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del
día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y
propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de
información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en
aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión
pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de
cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de
la Constitución Política ). Bajo esta
inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se
justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se
tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos
mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un
ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos
administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el
trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los
planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los
procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las
herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el
derecho de acceso a la información administrativa.” (El destacado no forma parte del
original)
Dentro
del funcionamiento de los órganos colegiados el levantamiento del acta para
consignar las deliberaciones y decisiones tomadas en su seno, constituye una
herramienta indispensable y obligatoria para plasmar la voluntad
administrativa.
Tanto
en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado
consignada la importancia de las actas como medios para garantizar el acceso y
control de los particulares a las decisiones adoptadas por el colegio en una
determinada sesión, garantizándose a través de ellas los principios comentados
de transparencia y publicidad.
La
importancia de las actas radica en que: El acta da fe de todo lo acaecido
en la sesión y del trámite legal de la misma, incluyendo la votación y la
mayoría. (…) Lo más importante de un acta es su función respecto del acto
colegiado, que es la de parte constitutiva, formalidad ad substantiam
y no ad probationem. El acta es elemento constitutivo
del acto colegiado, no meramente prueba fehaciente del mismo. En tal condición
es causa del efecto adscrito al acto colegial con igual fuerza determinante que
el voto de mayoría y la proclamación de este último. Si el acta falta, la
deliberación no existe y por ello el acuerdo no documentado, incluso si el acta
existe, es también inexistente. Si el acta es nula o ineficaz, iguales trabas
tendrá el acto colegiado para producir efecto jurídico. Si el acta es anulada o
se pierde la oportunidad para sanearla o convalidarla, desparece el acto
colegial que documenta. Puede afirmarse, por ello, que el acta condiciona no
sólo la existencia sino también la eficacia y la validez de la deliberación
colegial."[1]
El acta en consecuencia, constituye
un elemento de validez del acto administrativo y además demuestra la discusión,
deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano
colegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el
conocimiento, control y fiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en
ejercicio de la garantía de acceso a la información que le reconoce el artículo
30 de la Constitución Política ya comentado. Es por ello, que el acta busca asegurar la transparencia
en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en evidencia los
criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo por el cual, una
vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.
En el reciente dictamen C-298-2007 28 de
agosto de 2007, esta Procuraduría reconoció que:
“El acta es el documento que contiene los acuerdos a que
ha llegado el órgano colegiado en sus sesiones, así como los motivos que
llevaron a su adopción y cómo se llegó a ese acuerdo (puntos principales de la
deliberación, forma y resultado de la votación).
El acta es una formalidad substancial y un documento
íntegro cuya redacción es el término de un proceso de elaboración de actos
administrativos de los cuales da cuenta. Puede reseñar uno o varios,
dependiendo de los acuerdos que fueron aprobados en la sesión que documenta.
Ese documento debe ser levantado por el secretario del
órgano colegiado, artículo 50 de la Ley General de la Administración Pública.
Además, el acta está sujeta a aprobación. Cabe recordar que la aprobación del
acta tiene como objeto permitir a los miembros que participaron en la
deliberación del órgano dar certitud de lo conocido, deliberado y decidido en
una sesión. El acta prueba que se realizó la sesión y el debate que en ella se
produjo (Sala Constitucional, N° 3220-2000 de 10:30 hrs.
del 18 de abril de 2000). Y esa certeza se da respecto de un documento que
puede contener diversos acuerdos administrativos.”
Dada la
importancia del levantamiento del acta, también se ha reconocido que ésta debe
ser aprobada en la sesión ordinaria siguiente por aquellos que estuvieron
presentes en la sesión correspondiente, pues de lo contrario, los acuerdos no
podrían adquirir firmeza, para lo cual se requiere además de la firma del
presidente, secretario y quienes hubieren consignado un voto disidente. Así las
cosas, con la aprobación, los participantes expresan
que el acta recoge fielmente lo discutido y aprobado, la exactitud de lo
documentado con lo sucedido realmente. (al respecto dictamen C-383-2007 1° de noviembre de
2007)
Es claro entonces que la importancia del levantamiento del acta en todas
las sesiones llevadas a cabo por un órgano colegiado, radica en el papel
demostrativo que ésta juega de las consideraciones realizadas en la
deliberación y votación final del acuerdo. Ello refuerza la obligación de que
todo acuerdo administrativo cuente con la debida motivación y que sea accesible
a terceros al constituir el acta un documento público como se indicó.
IV. Sobre
el acceso a las actas que contienen elementos confidenciales.
Dado
el reconocimiento que hemos realizado de
los principios de transparencia y publicidad administrativos, del derecho
a la información de los administrados y la obligación de levantar el acta de
todas las sesiones de los órganos colegiados para garantizar esos principios,
nace la inquietud sobre el tratamiento que debe realizarse en aquellos casos
donde la deliberación, discusión y votación de un determinado acuerdo del
órgano recae sobre elementos que pueden considerarse confidenciales.
Aun
cuando el tema de la ponderación de los derechos no es de fácil solución, debe
reconocerse que el derecho de acceso a la información pública como todo derecho
fundamental tiene límites intrínsicos y extrínsecos
que deben valorarse.
El
artículo 30 constitucional señala que la información que debe garantizarse a
los administrados es aquella que verse sobre “asuntos de interés público”, de
manera que cuando no se trate de hechos de tal naturaleza, la información queda
protegida por el principio de confidencialidad. Asimismo, el propio artículo 30
constitucional establece en su párrafo 2° que: “Quedan a salvo los
secretos de Estado”, con lo cual éste también opera como
límite al derecho de acceso a la información. De igual forma, el artículo 24 de
“En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido
esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los
siguientes: 1) El fin del derecho es la “información sobre asuntos de
interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca
no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se
puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el
párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los
secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a
la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la
Ley General de la Administración Pública ),
(…)
El artículo 24 de la Constitución Política le
garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto
de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o
nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y
almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o
automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una
intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior
resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en
conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser
requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En
realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco
indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información
pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente
ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el
deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la
información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación
bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en
tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de
Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial,
comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o
procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y
tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea
un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros
particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben
ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal
Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata de
investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o
judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la
investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor
y la intimidad de las personas involucradas.”
En
consecuencia, si bien el principio de publicidad y transparencia son la regla
en materia de acceso a la información pública, encuentran dentro de sus límites
los secretos de Estado y la información confidencial protegida en el numeral 24
de la Constitución Política o en cualquier otra norma legal, advirtiendo que la
determinación de esa naturaleza no es un asunto fijado discrecionalmente por la
Administración, sino que debe estar expresamente regulado en la Constitución o
en la ley, tal como quedó consignado en la sentencia 880-90 de las 14:25 horas
del 1° de agosto de 1990 que señaló:
“Conlleva pues, lo expuesto, el derecho
que tiene todo administrado de obtener información en cuanto se refiera a la
actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos
y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y la
obligación del servidor público de rendirlos a la comunidad -y a cualquier
ciudadano como representante de aquélla- de quien el funcionario depende, con
la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información
suministrada a la administración por particulares, para gestiones determinadas,
que conservarán siempre su
confidencialidad siempre y cuando ésta esté constitucional o legalmente
protegida.” (La negrita no forma parte del original)
Dado lo
indicado, conviene señalar que en virtud de los principios comentados, debe
realizarse una ponderación de los derechos en juego para responder lo
consultado por el Director Ejecutivo del Instituto del Café de Costa Rica.
Por un
lado, es claro que la Junta Directiva del ICAFÉ se encuentra obligada a grabar
y transcribir en el libro de actas todas
las deliberaciones y acuerdos que se adopten en su seno, independientemente
de que contengan o no información de carácter confidencial, puesto que por
principio las actas constituyen documentos públicos y sólo de esta forma puede
dejarse debidamente plasmada la voluntad administrativa, permitiendo a los
interesados conocer la fundamentación de los acuerdos que se adopten.
Ahora
bien, lo anterior no significa que aquellos datos que sean considerados
confidenciales puedan ser accedidos en forma irrestricta por cualquier
interesado, pues en este supuesto se estaría sacrificando siempre el derecho a
la intimidad y el principio de confidencialidad –de raigambre constitucional-
poniendo en peligro la actividad realizada por el Instituto del Café de Costa
Rica que incluye el conocimiento de ciertos datos de carácter confidencial.
Aun cuando el acta
debe levantarse, lo que debe idearse es un mecanismo que restrinja el acceso de
terceros a los datos confidenciales. El artículo 274 de la Ley General de la
Administración Pública señala que “la decisión que negare el conocimiento y
acceso a una pieza deberá ser suficientemente motivada” y que contra esa
decisión cabrán los recursos ordinarios, principio que debe ser aplicado
también en el caso de las actas que contengan elementos de naturaleza
confidencial. Esto significa que cuando la Administración deba proteger un dato
de esa naturaleza, deberá motivar expresamente su decisión para que el
interesado tenga conocimiento de ello. Sin embargo, ello no enerva la
obligación de la entidad de garantizar el acceso del interesado a las demás
partes del acta, pues se trata de información de interés público. Es así como
el solicitante deberá conocer a qué parte del acta está teniendo acceso y los
motivos justificados de la Administración para negar los otros datos que por su
naturaleza son confidenciales.
Sobre el particular,
ya esta Procuraduría se había pronunciado en el
dictamen C-221-95 del 10 de octubre de 1995, señalando en lo conducente:
“Ciertamente, la información
confidencial que eventualmente figure en las actas dichas, debe ser preservada del
conocimiento público. Su revelación o divulgación, generaría responsabilidad del agente
público, inclusive del orden penal, cuando esa confidencialidad tenga amparo
expreso en la ley. Por ello, tal agente está en la obligación de vedar el
acceso público a dichos datos, salvo que medie consentimiento del interesado
(al respecto, puede consultarse el voto Nº 2251-91 de la Sala Constitucional,
de las 15:06 hrs. del 11 de mayo de 1991).
Sin embargo, la confidencialidad de un dato no transforma al acta que lo
consigna en secreta: el acuerdo que sobre esa base se adopta, sigue siendo público y,
además, también lo son la expresión documentada de las restantes deliberaciones
y acuerdos adoptados en esa misma sesión del órgano colegial.
En virtud de lo anterior,
aunque el agente público debe velar porque no se haga del conocimiento público
esos datos confidenciales, no puede extender dicha confidencialidad a la
totalidad del acta. Ello significa que
la restricción de la publicidad del documento debe ser, al menos en algunos
casos, solamente parcial, adoptando para esos efectos las providencias y
mecanismos administrativos que se juzguen oportunos (v.gr., certificando el documento en lo conducente, sea, eliminando la
referencia al dato que deba ser apartado del conocimiento público).
Evidentemente, una adecuada técnica en el levantamiento de
las actas, permitiría reducir los márgenes de esos potenciales conflictos entre
el derecho a la información y la privacidad de cierta información suministrada
por los particulares a los órganos de la Administración Pública.
No sobra insistir en que la
limitación al libre acceso a la información contenidas en las actas, debe
reducirse al máximo posible, y que debe tener el exclusivo propósito de proteger los datos legalmente calificados como
confidenciales; todo, por supuesto, bajo los controles judiciales del
caso.”
El criterio
anterior, ha sido respaldado por la Sala Constitucional al estimar que el
carácter confidencial de la información no puede servir de excusa para no brindar
acceso a las actas del órgano colegiado, sin embargo ello no significa que
exista libre acceso sobre esos datos confidenciales. En la sentencia 2005-756 ya comentada, el Tribunal Constitucional señaló al respecto:
“Ahora bien, en cuanto al
carácter confidencial de la información contenida en las referidas actas, este
Tribunal entiende que, ciertamente, las actas en las que se hace constar lo
discutido y resuelto en la sesiones de Junta Directiva pueden contener,
eventualmente, información confidencial que debe ser reservada,
responsablemente, del conocimiento público. Ello significa que la
restricción a la información, en algunos casos, será solamente parcial,
por lo que la Administración deberá adoptar los mecanismos que juzgue
convenientes, para discriminar, de la información que proporciona, los datos a
los que no se pueda dar acceso público, como garantía a otros derechos
fundamentales, por ejemplo, el derecho a la intimidad. De ahí que se pueda
interpretar que el carácter confidencial de las actas de la Junta Directiva
no es absoluto, por lo que no lleva razón el funcionario recurrido al
motivar la negativa de suministrar la información solicitada por el recurrente
en el carácter confidencial de la información contenida en las referidas
actas.” (La negrita no forma parte del original)
De los criterios anteriormente transcritos se desprende que la
confidencialidad de un dato no convierte la totalidad del acta en confidencial,
por lo que sigue existiendo un deber de la Administración de transcribir todas
las deliberaciones y acuerdos, sin perjuicio de la reserva que se haga de
aquellos datos que –por su naturaleza- no pueden ser accedidos por el público,
para lo cual deberá emitir una decisión debidamente motivada.
V. Conclusión.
Vistas las
consideraciones expuestas, debe concluirse que las deliberaciones y acuerdos de
la Junta Directiva del ICAFÉ que hayan sido declarados confidenciales en virtud
de la existencia de una norma legal o constitucional que así lo establezca,
deben grabarse y transcribirse en el libro de actas de la Junta Directiva. Sin
embargo, la Administración deberá idear los mecanismos idóneos para impedir el
acceso de terceros a los datos confidenciales si no existe autorización del
afectado, tomando en consideración el deber de motivar la decisión adoptada a
la luz de lo dispuesto en el numeral 274 de la Ley General de la Administración
Pública.
En consecuencia,
únicamente podrá negarse el acceso a los datos de naturaleza confidencial pero
no a la totalidad del acta, por ser ésta por principio un documento público.
Atentamente,
Msc. Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
[1] ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis
de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradmann,
S.A., San José, 2000, pp. 80-81.