3
de diciembre del 2014
C-449-2014
Señora
Cristina
Ramírez Chavarría
Ministra
Ministerio
de Justicia y Paz
Estimada
señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, me refiero al oficio MJP-771-09-12 emitido
por el señor Fernando Ferraro Castro, reasignado a mi
despacho el día 31 de octubre del 2014, en el cual solicita nuestro criterio en
relación con la posibilidad de suscribir un fideicomiso para facilitar becas a
los funcionarios del Registro Nacional. Solicitamos las disculpas por la
tardanza en la emisión del criterio requerido, todo motivado en el volumen de
trabajo de este Despacho.
Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con la
siguiente interrogante:
“En
ese sentido, valga señalar que desde el año 1989, el Registro Nacional
suscribió un contrato de fideicomiso con el Banco de Costa Rica, para el
financiamiento de vivienda a sus funcionarios, el cual se mantiene vigente a la
fecha. No obstante, , siendo que la redacción del citado artículo no es
excluyente a otros fines para el fondo previsto-vivienda y cesación de
labores-se plantea la inquietud de si es posible, bajo ese mismo marco
normativo, suscribir un fideicomiso destinado a facilitar becas a los funcionarios
de la Institución, siempre y cuando esté apegado a la normativa que rige la
constitución de fideicomisos en el ámbito de las entidades públicas, y en
respeto absoluto del principio de legalidad que
rige nuestras actuaciones”
Junto con la solicitud de consulta se nos
remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional, en el cual se
concluye lo siguiente:
“1. El Fideicomiso es un contrato en el cual una persona le
transmite la propiedad o administración de determinados bienes a otra, en donde
esta última la ejerce en beneficio de quien se designe en el contrato, hasta
que se cumpla un plazo o condición.
2. Una beca
es la ayuda económica o subvención que generalmente una institución le entrega a alguien para que lleve a cabo
estudios o investigaciones. El Estado, organizaciones no gubernamentales, o
internacionales, fundaciones o asociaciones, empresas privadas, bancos o
compañías se encuentran facultados para otorgar becas.
3. Que de
la Ley N° 3009, Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos y
su reglamento y del reglamento N°. 40-2008, Reglamento para el otorgamiento de
Becas a Funcionarios del Registro Nacional. NO se desprende clara ni
expresamente la posibilidad de adjudicación de becas por parte de ninguna
institución pública ni del Registro Nacional a partir de la figura del contrato
de fideicomiso.
4. El
Registro Nacional en amparo a la Potestad de Imperio delegada por el Estado y
los Principios de Legalidad y Razonabilidad, debe encaminar su actuar con
estricto apego al Ordenamiento Jurídico, al encontrase legalmente facultado
para establecer un fondo de ahorro y préstamo, o un sistema similar tal como el
Solidarista, con el objeto de brindar financiamiento
a los servidores de la Institución, mediante la figura del fideicomiso entratándose de aquellos casos en los cuales el funcionario
del Registro Nacional desee optar una Beca, teniendo que cumplir de previo, con
los requisitos establecidos por el reglamento para el otorgamiento de becas a
funcionarios del Registro Nacional.
5. Que la
Contraloría General de la República, es una institución auxiliar por mandato
constitucional, encargada del Sistema de Control y Fiscalización Superiores de
la Hacienda Pública, siendo que el Registro Nacional cuenta con el presupuesto
esencial establecido por la Ley de Administración Financiera de la República N.
8131, artículo 14, sea la existencia de una Ley especial que autorice la
constitución del contrato como tal.
6. Que el
marco normativo que regula la materia de fideicomisos, en tratándose de la
utilización de fondos públicos, por parte de instituciones de la Administración
Pública, lo constituyen la Constitución Política, Código de Comercio Ley N.
3284, Ley de Administración Financiera de la República N. 8131, así como la ley
de la Contraloría general de la República N. 7428, Directriz D-3-2006-CO-DFOE,
emitida por la Contraloría General de la República.
7. Que no
resulta viable la suscripción de un fideicomiso que opere como figura
jurídica cuya finalidad sea invertir y administrar el Capital Fideicometido, para la finalización de becas de estudio
para la obtención de un grado académico a nivel de bachillerato, licenciatura y
estudios de postgrado e instituciones educativas dentro o fuera del país, favor
de los funcionarios del Registro Nacional, lo cual se desprende
de lo indicado por el artículo 14 de la Ley de la Administración financiera de
la república N. 8131 y de las Directrices D-3-2002-DFOE y D-3-2006-CO-DFOE, relacionadas
con la “Directrices Generales que deben observar las instituciones
fideicomitentes en el proceso presupuestario relacionado con los fideicomisos
sujetos a la aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la
República ”
I.
SOBRE
EL FIDEICOMISO.
El
fideicomiso es “…es un negocio jurídico mediante el cual una persona
física o jurídica -fideicomitente- transmite a otra -fiduciario- la propiedad
de bienes o derechos, para la realización de los fines señalados en el acto
constitutivo, en beneficio de un tercero beneficiario -fideicomisario-“ (Dictamen C- 246-2005 del 4 de julio del 2005)
El
artículo 633 del Código de comercio señala que: “Por medio del fideicomiso el fideicomitente trasmite al fiduciario la
propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para
la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo”
El
contrato de fideicomiso tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo
para el cumplimiento de determinados fines, sin
embargo, el traslado de la propiedad al fiduciario se realiza de manera
imperfecta o limitada. Señala el artículo 634 del Código de Comercio, lo
siguiente:
ARTÍCULO
634.-“Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que
legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos
constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del
fideicomiso.”
De
las normas anteriores se desprende que el fideicomiso se establece para la
ejecución de un encargo respecto de un bien, por lo que la facultad de
disposición del fiduciario está limitada al cumplimiento de dichos fines.
Sobre el fideicomiso, este Órgano
Asesor en su jurisprudencia administrativa ha señalado:
“1. El fideicomiso: un
negocio comercial dirigido a crear un patrimonio
de afectación
El contrato de
fideicomiso tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo para el
cumplimiento de determinados fines. En ese sentido, es un negocio traslativo de
la propiedad para disponer de bienes o derechos dentro de los límites y con
sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de determinados
fines. Empero, se trata de una propiedad imperfecta o limitada. El fideicomiso
se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien, por lo que
la facultad de disposición del fiduciario es reducida.
En ese orden de ideas
dispone el artículo 633 del Código de Comercio:
“Por medio del fideicomiso el fideicomitente
transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda
obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en
el acto constitutivo”.
El fideicomiso entraña
la transmisión de derechos, tanto reales como personales, al fiduciario
para que los destine al cumplimiento de un fin que es determinado en el acto
constitutivo. La nota característica de este contrato es la transferencia de la
propiedad del bien o derecho sobre el que recae el negocio a título fiduciario.
Es un negocio traslativo de la propiedad para disponer de bienes dentro de los
límites y con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de los
fines. Empero, se trata de una propiedad imperfecta o limitada. No puede
desconocerse, al efecto, que las facultades del fiduciario son restringidas y,
particularmente, que le está prohibido dar al bien traspasado un destino
diferente del determinado en el acto constitutivo. El fideicomiso se constituye
para la ejecución de un encargo respecto de un bien. En ese sentido, la
facultad de disposición del fiduciario es reducida.
El fideicomitente
transmite la propiedad en fiducia. En consecuencia no se trata de un traspaso
que genere una propiedad absoluta del fiduciario. Obsérvese que desde el punto
de vista legal, el fiduciario tiene la administración de los bienes en los
términos en que el Código de Comercio y el acto constitutivo del fideicomiso
disponen. Por consiguiente, no tiene la propiedad absoluta de los bienes
y derechos en el fideicomiso. Es precisamente, porque la propiedad
fideicomitente no se transmite en forma absoluta, que el fiduciario carece de
una facultad de disposición libre.
El patrimonio fideicometido es un patrimonio autónomo, por lo que no
puede ni debe confundirse con el patrimonio del fideicomitente, del fiduciario
o del fideicomisario: es independiente de los patrimonios de las partes del
contrato. Son bienes separados del resto del activo, lo que implica cuentas
separadas; pero, además, dichos bienes están excluidos de la garantía general
de los acreedores del fiduciario, por cuanto solo responden por las obligaciones
derivadas del fideicomiso. Lo que reafirma que el patrimonio del fideicomiso
debe utilizarse exclusivamente para los fines establecidos en el acto
constitutivo y dentro de los límites establecidos por la ley.
Al respecto, el Código
de Comercio dispone:
“ARTÍCULO 634.-
Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de
bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado
para los propósitos del fideicomiso”.
El principio de la
autonomía patrimonial significa que los bienes o derechos fideicometidos
son los únicos recursos que pueden y deben utilizarse para la consecución de
los fines del fideicomiso. Se trata de la afectación de un patrimonio a
un determinado fin: una unidad completa y autosuficiente en sí misma. De modo
tal que el patrimonio en cuestión no podría ser perseguido por deudas que
contraiga el fideicomitente, el fiduciario o el fideicomisario -o viceversa-,
excepto si el fideicomiso se ha constituido en fraude de los acreedores, según
los términos que al efecto dispone el artículo 658 del Código de Comercio.
El
contrato de fideicomiso normalmente cuenta con tres partes: el
fideicomitente quien es el propietario de los bienes o derechos que se
traspasan, el fiduciario quien recibe los bienes para la realización de los
fines lícitos establecidos en el acto constitutivo y el fideicomisario o
beneficiario del contrato de fideicomiso. No obstante, en el fideicomiso por
titularización pueden intervenir más partes, consecuencia misma de la operación
que se realiza.
El contrato de
fideicomiso es un contrato de naturaleza eminentemente privada en tanto su
regulación se encuentra establecida en el Código de Comercio. Al constituir
este contrato, las partes se someten a la legislación correspondiente, salvo
disposición legal que ampare lo contrario. Además, los contratos que realice el
fideicomiso son, en principio, operaciones sujetas al Derecho Privado. No
obstante, en tratándose de fideicomisos constituidos por los organismos
públicos, esa sujeción debe ser matizada” (Dictamen C-319-2011 del 16 de diciembre de
2011)
Al respecto, la
jurisprudencia judicial ha señalado, lo siguiente:
“III.-Antes de entrar a definir la situación
planteada, es menester, aunque brevemente, hacer algunas acotaciones en
relación con el fideicomiso. Éste, es una institución contractual
regulada por los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, según la cual, un fideicomitente – Cempasa -, transmite la propiedad de bienes o derechos a un
fiduciario, quien asume la administración de ellos, y se encuentra en el deber
ineludible de emplearlos en la realización de fines lícitos y predeterminados
en el acto constitutivo. Conforme a lo anterior, los bienes fideicometidos constituyen un patrimonio autónomo.
Con base en lo anterior se tiene, que el administrador en toda operación de
adquisición o sustitución de bienes, derechos o inversiones debe ajustarse a
las instrucciones del acto constitutivo. Esto permite arribar al
convencimiento, que los bienes dados en fideicomiso, pasan a ser propiedad del
fiduciario; en otros términos, salen totalmente del control del fideicomitente;
formando eso sí, un patrimonio autónomo respecto del capital social de aquél –
fideicomitente – y del fideicomisario, quien sólo se compromete a su mejor
administración. (…)
IV.- En resumen se tiene
entonces, que los fiduciarios, al ser las personas que reciben el dominio de
los bienes o derechos fideicometidos según lo
establece el artículo 633 citado, se obligan a realizar los actos necesarios
para el cumplimiento del fin pactado en el acto constitutivo del fideicomiso,
también se les atribuye la titularidad del patrimonio, considerándolo dueño
jurídico de los bienes o derechos al realizarse el traspaso de ellos. No
obstante, se constituye una propiedad fiduciaria, la cual no es de carácter
económico ya que el fiduciario no puede sacar provecho de las posesiones
en beneficio propio, únicamente puede utilizarlos para el cumplimiento de los
fines estipulados por el fideicomitente, convirtiéndose de esta manera, en el
propietario ante terceros. Referente al tema, Mariano Jiménez Zeledón
menciona lo siguiente: “(…) el
fiduciario es propietario, y por tanto, el titular de los derechos reales que
le han sido transmitidos, con las limitaciones del caso, para la realización de
los fines del fideicomiso (…) En suma, la titularidad deviene en función de la
propiedad que ha sido transmitida, por lo que no puede haber titularidad sin
propiedad, y no puede haber propiedad sin un sujeto titular, que en el caso de
la propiedad fiduciaria es el fiduciario (…)” (“Fideicomiso:
Naturaleza Jurídica”. Revista de Ciencias Jurídicas, número 79, 1994,
pág 65).” (Resolución N° 212-2004 quince horas treinta
minutos del trece de mayo del dos mil cuatro.-TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.)
II.
SOBRE
EL FONDO
Una vez
aclarado el concepto citado en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta
a la interrogante planteada por el Registro Nacional
En ese sentido, valga señalar que desde el año 1989, el
Registro Nacional suscribió un contrato de fideicomiso con el Banco de Costa
Rica, para el financiamiento de vivienda a sus funcionarios, el cual se
mantiene vigente a la fecha. No obstante, , siendo que la redacción del citado
artículo no es excluyente a otros fines para el fondo previsto-vivienda y
cesación de labores-se plantea la inquietud de si es posible, bajo ese mismo
marco normativo, suscribir un fideicomiso destinado a facilitar becas a los
funcionarios de la Institución, siempre y cuando esté apegado a la normativa
que rige la constitución de fideicomisos en el ámbito de las entidades
públicas, y en respeto absoluto del principio de legalidad que rige nuestras actuaciones.
El artículo 14 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y presupuestos Públicos señala que la
constitución de fideicomisos por parte de los organismos públicos debe ser
autorizada por la ley. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
ARTÍCULO 14.- “Sistemas de
contabilidad
Los
entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con
fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice.
Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de
fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a
la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario
para la consecución de los objetivos. Asimismo, dichos contratos de fideicomiso
serán de refrendo obligado por parte de la Contraloría General de la República,
la cual, para todos los efectos y en acatamiento del mandato constitucional,
deberá fiscalizar el uso correcto de los dineros, aprobar los presupuestos de
ingresos y egresos, así como emitir las directrices atinentes a procurar un
manejo sano de ellos.”
El
artículo 20 de la Ley de Creación del Registro Nacional, autoriza a dicha
institución a suscribir un fideicomiso con el fin de otorgar financiamiento a
los servidores que laboran para el Registro Nacional para vivienda y protección
en caso de cesación de labores. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
Artículo 20.- Se autoriza al Registro Nacional
para establecer un fondo de ahorro y préstamo, o un sistema similar tal como el
solidarista, con el objeto de brindar financiamiento
a los servidores de la Institución, principalmente para vivienda y para
protección en caso de cesación de labores. Los aportes del Registro y de sus
servidores serán determinados en el reglamento de organización y funcionamiento
del fondo que dictará su Junta Administrativa, los cuales no podrán ser
superiores al dos por ciento (2%) de la planilla mensual de la misma.
(Así adicionado por el artículo 2º de la ley Nº
6934 del 28 de noviembre de 1983)
De la norma transcrita se desprende que el
Registro Nacional está autorizado para brindar un financiamiento a los
servidores de la institución, y señala que principalmente ese financiamiento
debe ser para la obtención de vivienda y
protección en el caso de cesación laboral, de ahí que, la Junta Administrativa
del Registro Nacional mediante acuerdo firme J. 041 tomado en Sesión Ordinaria
Nº 04-2008 celebrada el día 31 de enero del mes de enero del año dos mil ocho,
aprueba el Reglamento para la Administración del Fideicomiso para el
Financiamiento de Vivienda a los Funcionarios del Registro Nacional suscrito
entre el Banco de Costa Rica y la Junta Administrativa del Registro Nacional,
el cual regula el sistema de operación y funcionamiento general del fideicomiso
para el financiamiento de vivienda.
El artículo 2 del Reglamento mencionado
señala que el objetivo del fideicomiso es para el otorgamiento de crédito
destinados al financiamiento de vivienda ya sea para compra de lote, casa,
construcción o remodelación. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
Artículo 2º—Objetivo. “El Fideicomiso
tiene como finalidad convertirse en un mecanismo ágil, transparente y eficiente
para la constitución de un fondo que permita mejorar las condiciones de vida de
los funcionarios del Registro Nacional y su familia, por medio del otorgamiento
de créditos destinados a: 1) la compra de lotes, 2) compra de lote y
construcción de vivienda, 3) construcción de vivienda en lote propio, 4) compra
de vivienda, 5) ampliación o remodelación de vivienda, 6) cancelación de
hipoteca.”
De
lo anteriormente expuesto, se desprende que la Ley de Creación del Registro
Nacional autoriza a la Institución para la constitución de la figura del fideicomiso
para brindar financiamiento a los servidores de la
Institución principalmente para el financiamiento de vivienda y para protección
en caso de cesación de labores, lo cual no permite la utilización del
fideicomiso para el otorgamiento de becas a los servidores, de manera que se
debe destinar los derechos reales como personales que se transmiten con el
fideicomiso al
cumplimiento del fin que fue determinado en el acto constitutivo, y en el caso
bajo consulta, la finalidad del fideicomiso reiteramos es el financiamiento
para vivienda y protección en caso de cesación de labores de los servidores del
Registro Nacional.
Las becas son una ayuda
económica que se otorga o concede a una persona para que pueda pagar total o
parcialmente los gastos en que pueda incurrir por cursar estudios, los cuales
le permiten al servidor alcanzar una mayor eficiencia y efectividad en el
servicio que presta para la administración pública.
Al respecto, hemos señalado
en el dictamen C-179-2002 del 9 de julio del 202, lo siguiente:
“En
primer término, téngase en consideración que la capacitación que reciben los
funcionarios por medio de una beca de estudios, se define como "…el
proceso destinado a promover, facilitar, fomentar y desarrollar las aptitudes,
habilidades y grados de conocimiento de los trabajadores, con el fin de
permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo, y a
incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de
los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones
estructurales de la economía…" (Héctor Humeres y
otro. "Derecho del Trabajo y la Seguridad Social", Chile, 1992,
pp.172).”
Bajo esta
misma línea de pensamiento en el dictamen C-258-2008 del 23 de julio del 2008,
señalamos lo siguiente:
“Según hemos dicho ya,
es claro que para alcanzar una mayor eficiencia y efectividad en el servicio
que se presta en la Administración Pública a la colectividad, es necesaria la
preparación y capacitación de los servidores públicos, bajo objetivos y planes
previamente establecidos. De ahí la necesidad de que lo ahí previsto se
reglamente detalladamente, estableciéndose los derechos, deberes y
responsabilidades que se adquieren al otorgarse una beca o estudio para la
superación personal e intelectual del funcionario o trabajador, en bien del
servicio público, así como las sanciones correspondientes. Ante situaciones
parecidas a la de análisis, la Sala Constitucional, ha dicho en lo que
interesa:
“…En la Administración Pública pueden otorgar determinados
incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en
razones objetivas que se traduzcan además en una mejor prestación del servicio
público. Es por ello, que no se estima que las becas de estudio que otorga la
(….) sean violatorias del Derecho de la Constitución, pues ellas constituyen un
instrumento efectivo para lograr mayor idoneidad, calidad, y eficiencia en el
puesto de trabajo, al estimular al trabajador para que realice estudios. Es
evidente que al otorgarse facilidades como las dispuestas en la norma
impugnada, el trabajador puede alcanzar mayor preparación para el ejercicio de
sus funciones. Por supuesto que ello se entiende en la medida que dichos
estudios sean de importancia para la (…), pues la finalidad es que el trabajador
cuente con mayor preparación, generando un beneficio a la institución. En otras
palabras, la razonabilidad de la norma radica en que la mayor especialización
del trabajador va a resultar en un beneficio para el campo de aplicación en la
Institución, de tal forma que la norma es válida en tanto reconozca estudios
relacionados con la función que se presta. En ese sentido, es evidente que los
estudios primarios y secundarios siempre van a resultar de beneficio a la
institución, pues a través de ellos se garantiza un estándar mínimo de
preparación de los trabajadores. (V.Sentencia Número
17441-2006, de 19:39 horas de 29 de noviembre del 2006)
De lo
anteriormente expuesto, es claro para este Órgano Asesor que las becas que
otorga la administración pública son un incentivo, un donativo que se hace al
servidor para que alcance una mayor preparación en el servicio que presta.
En relación a los empleados
del Registro Nacional, las becas de las que pueden ser beneficiarios los
funcionarios de dicha entidad de conformidad con el artículo 2 del
Reglamento para el Otorgamiento de Becas
a Funcionarios del Registro Nacional son ofrecidas por gobiernos, instituciones
nacionales o extranjeras así como aquellas que son provenientes de recursos
asignados por la Junta Administrativa. Señala la norma en comentario, lo
siguiente:
Artículo 2º—“El Registro Nacional aprovechará para sus funcionarios
las becas que le sean ofrecidas por gobiernos o instituciones nacionales o
extranjeras de reconocida solvencia moral y económica, así como aquellas
provenientes de recursos propios asignados por la Junta Administradora del
Registro Nacional, para otorgarlas de conformidad con las necesidades
institucionales, bajo criterios de oportunidad, conveniencia y respeto a las
políticas y programación establecidas por la Junta Administrativa”.
Bajo
esta misma línea de pensamiento, el artículo 3 del mismo cuerpo normativo
señala que una beca es
un “Beneficio parcial o total que se
otorga a un funcionario para que realice estudios en un centro de formación
superior universitaria nacional o extranjera”, y el artículo 11 señala que:
“La Beca que se otorgue cubrirá total o
parcialmente, según corresponda, los pagos por concepto de matrícula, materias,
material de estudio y laboratorios, según el presupuesto institucional”
En razón de lo expuesto, es criterio de
este Órgano Asesor que no hay una ley que autorice al Registro Nacional el
otorgar becas a sus funcionarios por medio del fideicomiso que establece el
artículo 20 de la Ley de Creación del Registro Nacional, toda vez que la
naturaleza de dicho fideicomiso es otorgar financiamiento (es decir prestar
dinero) primordialmente para la vivienda y la cesación laboral, y no para propinar beneficios económicos para
estudio.
III.
CONCLUSION
Con fundamento en lo expuesto, es
criterio de esta Procuraduría que el otorgamiento de becas para los servidores
del Registro Nacional no está comprendido dentro de los alcances del
fideicomiso para el financiamiento de vivienda autorizado por el artículo 20 de
la Ley de Creación del Registro Nacional y regulado mediante el Reglamento para la Administración del Fideicomiso para el
Financiamiento de Vivienda a los Funcionarios del Registro Nacional suscrito
entre el Banco de Costa Rica y la Junta Administrativa del Registro Nacional.
En virtud de ello, para realizar el otorgamiento de becas con recursos del
Fideicomiso es necesaria una reforma legal previa.
Cordialmente,
Berta Marín González
Procuradora
Adjunta
BMG/gcga