3 de febrero, 2015
C-015-2015
Señor
Mario Rivera Turcios
Gerente General
Banco Costa Rica
Estimado señor:
Me
refiero a su atento oficio N. GG-11-709-2014 de 12 de noviembre último, por medio
del cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República
respecto de la posibilidad de que el Banco se adhiera al procedimiento de
resolución de conflictos o quejas contenido en el Reglamento de la Oficina de
Defensa del Consumidor Financiero, emitido por la Asociación Bancaria
Costarricense, y que considera un medio complementario y alternativo para la
resolución de controversias con los clientes. Señala Ud. que la División
Jurídica del Banco, mediante oficio N. DJ/EARC/334/2014 de 18 de setiembre
anterior, ha considerado que el Reglamento sobre la Oficina de Defensa del
Consumidor Financiero no presenta problemas que impidan que el Banco pueda
adherirse.
Adjunta Ud. el criterio de la
Dirección Jurídica del Banco, oficio N. DJ/ERC/334-2014 de 18 de setiembre de
2014. Considera la Dirección que la propuesta no procura sustituir o eliminar
los procedimientos de resolución de conflictos con que cuentan las entidades
financieras públicas o privadas sino que es un medio complementario y alternativo
para la solución de controversias. En su criterio, el Reglamento de la Oficina
de Defensa del Consumidor Financiero no es una regulación general de tipo
reglamentario sino un procedimiento complementario y alternativo que regiría en
caso de que concurra un acuerdo de partes para su aplicación. La utilización de
ese procedimiento alterno es de libre aceptación tanto para usuarios como para
las entidades financieras, pero el cliente mantiene el derecho de ventilar el
caso en otras sedes tanto administrativas como judiciales. El intermediario
financiero se compromete a aceptar y ejecutar el resultado de la decisión que
adopte el Defensor del Consumidor. El ámbito del procedimiento está enfocado a
los actos o contratos que se realicen en relación con la actividad bancaria o
comercial de los bancos, lo que involucra las operaciones pasivas, activas y
neutras, que forman parte del giro comercial del Banco, regido por el Derecho
Privado. El reclamo debe ser sometido a la entidad financiera que debe resolverlo
siguiendo los procedimientos internos existentes. Si el reclamo es rechazado y el usuario está
disconforme con el resultado, la entidad financiera se compromete a informarle
que tiene la posibilidad de someter el caso al defensor del Consumidor Financiero.
Opina la Dirección que el fundamento legal para que el Banco pueda adherirse a
este mecanismo se encentra en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y
Promoción de la Paz Social, los conflictos que conocería la Oficina no
involucran potestades de imperio o materias indisponibles. Agrega que de
adherirse el Banco tendría que emitir una normativa interna que permita la
ejecución de las resoluciones que emita el Defensor del Consumidor Financiero.
Normativa que debería emitir la Junta Directiva. De manera que el acto
definitivo que emita la Gerencia General debe ser concordante y ejecutivo del
acuerdo surgido como consecuencia de la resolución del reclamo que emita el
Defensor del Consumidor Financiero.
Mediante oficios PGA-040-2014,
PGA-041-2014 y PGA-042-2014, todos de 28 de noviembre del mismo año, la
Procuraduría otorgó audiencia a las Gerencias Generales de los Bancos: Nacional
de Costa Rica, Crédito Agrícola de Cartago y a la Superintendencia General de
Entidades Financieras, respectivamente, para que se refirieran a los extremos
consultados.
Por oficio GG-183-14 de 3 de
diciembre siguiente, el Banco Nacional de Costa Rica remite el criterio de su
Dirección Jurídica, oficio D.J.2714-2014. Dicho criterio refiere al oficio
D.J./1522-2014 de 7 de julio 2014. En dicho oficio sostuvo la Dirección que corresponde a la
junta directiva de los bancos del Estado regular los servicios de organización
y administración del establecimiento y dirigir su funcionamiento, por lo que no
es posible delegar y menos en un sujeto privado, el conocimiento y resolución
de los reclamos que presenten los clientes de las entidades bancarias afiliadas
a la Asociación Bancaria Costarricense, pues la institución estaría delegando y
renunciando expresamente a ejercer una potestad establecida en la ley. Por lo
que se consideró que legalmente no era factible que el Banco se adhiriera al
Reglamento de la Asociación Bancaria Costarricense. Criterio que se había
manifestado anteriormente en relación con un proyecto similar de la Cámara de
Bancos e Instituciones Financieras. Concluye que no es legalmente factible que
el Banco Nacional de Costa Rica se adhiera al Reglamento de la Asociación
Bancaria Costarricense, ya que la decisión para utilizar mecanismos de
resolución alterna de conflictos en casos específicos debe estar debidamente
autorizada por el jerarca respectivo mediante acto debidamente motivado, siendo
prohibido negociar en contra de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. No
es posible delegar el conocimiento y resolución de los reclamos que presenten
los clientes. Legalmente existe una Contraloría de Servicios y el Acuerdo SUGEF
10-07 dispone una sección relativa a la atención de quejas de los clientes.
En oficio GG-243-2014 de 10
diciembre siguiente, la Gerencia General de BANCREDITO manifiesta que “está de acuerdo en los términos que la misma
(la consulta) se ha planteado a esa Procuraduría”.
La Superintendencia General de
Entidades Financieras, en oficio SUGEF-3065-2014 de 9 de diciembre siguiente,
adjunta el dictamen DAJ-00206-2014 de 8 de diciembre anterior. Considera la
Asesoría Jurídica que el mecanismo establecido por la Asociación Bancaria
Costarricense es conteste con el establecimiento de mecanismos de solución
alterna de conflictos, por lo que resulta completamente viable que el Banco de
Costa Rica tome la decisión de adherirse a las previsiones reglamentarias en
consulta. No corresponde a la Superintendencia obligar o impedir que una
entidad miembro de un organismo gremial se adhiera a mecanismos y alternativas
diseñadas por esa organización. Agrega que la Ley Reguladora del Sistema
Nacional de Contralorías de Servicios no contiene normas encaminadas a que esas
Contralorías resuelvan reclamos de los usuarios. Competencia de resolución que
sí tendría la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero. Por lo que no
habría conflicto entre lo normado por el Reglamento de la Oficina de Defensa
del Consumidor Financiero y la Ley 9158. En cuanto al Acuerdo SUGEG-10-0,
considera que las entidades bancarias están obligadas a atender y resolver las
quejas y reclamos de los clientes, para lo cual deben contar con una oficina de
fácil acceso y ubicación en todas las agencias, para que centralicen quejas y
reclamos recibidos. Reconoce SUGEF que la responsabilidad directa de la
resolución de quejas o reclamos es de la entidad que brinda el servicio y no de
terceros. Considera que la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero es una
opción jurídicamente válida para la resolución de los conflictos con los
clientes, pero la responsabilidad es de las entidades que no pueden delegar esa
responsabilidad. En cuanto al artículo Décimo Primero del Reglamento, se
interpreta que si el cliente no quiere aceptar la competencia de la Oficina, el
banco debe resolverle el reclamo. Estima que la redacción no expresa de forma
clara que, en primera instancia, el banco debe resolver la queja planteada por el usuario. Agrega que el
mecanismo no puede ser utilizado para obviar requerimientos establecidos en la
normativa prudencial. Concluye que el Reglamento debe establecer en forma clara
que antes de que el cliente sea compelido a someterse a la competencia de dicha
Oficina, las entidades deberán atender y resolver de manera diligente y
oportuna las quejas y reclamos de los clientes, como lo exige el Acuerdo
SUGEF-10-07.
La consulta se plantea respecto de la posibilidad de
que el Banco de Costa Rica se adhiera al Reglamento de la Oficina de Defensa
del Consumidor Financiero, emitido por la Asociación Bancaria Costarricense,
que contiene un procedimiento para la
resolución alterna de controversias con los clientes de los bancos. El Banco de
Costa Rica está en el deber de resolver las gestiones que le presenten sus
clientes. Estos tienen, correlativamente, derecho a que el Ente les resuelva los
reclamos y quejas planteadas por los servicios financieros que presta. En ese
sentido, el Banco debe adoptar una decisión en vía administrativa, para lo cual
cuenta con la Contraloría de Servicios (A). En los supuestos autorizados por el
ordenamiento y conforme los procedimientos debidamente establecidos por este,
la controversia puede ser resuelta acudiendo a mecanismos de resolución alterna
de conflictos. No le está permitido al Banco consultante acudir a un
procedimiento que no se ajuste a los principios y disposiciones legales que en
nuestro medio regulan el desarrollo de esos mecanismos (B). El Reglamento de la
Oficina de Defensa del Consumidor Financiero permite que esta Oficina conozca y
resuelva reclamos de los clientes contra los bancos. Sin embargo, sus
disposiciones no permiten concluir que pueda conocer de reclamos presentados
contra un banco público (C).
A-. EL BANCO DEBE RESOLVER LOS RECLAMOS
Y QUEJAS PRESENTADOS POR SUS CLIENTES
El cliente bancario
es un consumidor de acuerdo con el artículo 2 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor. En dicha condición se le aplica lo dispuesto en el
artículo 32 de dicha Ley. Conforme al cual, el consumidor tiene derecho fundamental
e irrenunciable no solo a la protección contra los riesgos que puedan afectar,
su salud, seguridad y el medio ambiente y a sus legítimos intereses
económicos y sociales, sino también a la protección, administrativa y
judicial, contra la publicidad engañosa,
las prácticas y las cláusulas abusivas, así como los métodos comerciales
desleales o que restrinjan la libre elección. Y a una protección que haga
efectivo su derecho a una tutela administrativa y judicial de sus derechos e
intereses. El artículo 32, en su inciso f) expresamente hace referencia a ese
derecho, enlistando el derecho a:
“f) Mecanismos efectivos de acceso para la tutela
administrativa y judicial de sus derechos e intereses legítimos, que conduzcan
a prevenir adecuadamente, sancionar y reparar con prontitud la lesión de estos,
según corresponda”.
Correlativamente, el comerciante tiene una obligación de suministrar
amplia información clara y veraz acerca del producto o servicio ofrecido o
contratado, así como darle instrucciones para el uso adecuado de los productos
y sobre los riesgos. Además, de recibir y resolver los reclamos presentados
por los consumidores, para cuya
formulación debe fijar plazos prudenciales, según lo dispone el artículo 34 de esa Ley.
La particularidad
del servicio financiero y de la relación entre entidad financiera y sus
clientes hacen que la protección suministrada por la normativa general en
materia de defensa del consumidor no sea suficiente. Y que, por el contrario,
se plantee la necesidad de contar con regulaciones específicas de protección al
consumidor de servicios financieros. En efecto, la evolución del sistema
financiero, la utilización por las entidades financieras de nuevas tecnologías
y el consecuente dominio de los servicios electrónicos, el costo de estos
servicios, entre otros factores, vuelven imperativo que el sistema cuente con
una regulación que proteja los clientes en tanto que consumidores de los servicios financieros.
Regulación que no puede ser extraña al funcionamiento eficiente del sistema
financiero:
“la
protección de los clientes en los mercados financieros es actualmente uno de
los elementos claves para garantizar un adecuado funcionamiento del sistema
financiero. Cualquier medida dirigida a mejorar la transparencia de las operaciones
en el mercado, la mejor y más adecuada información en el proceso de
contratación de las operaciones va a tener efectivamente un impacto en la
confianza y estabilidad en el sistema financiero”. Africa PINILLOS LORENZANA
“La protección del cliente en los mercados financieros” en LOS MERCADOS FINANCIEROS, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 102.
La necesidad de protección al consumidor de servicios
financieros ha sido puesta en evidencia por instancias internacionales como el
Banco Mundial. Las Buenas Prácticas para
la Protección al Consumidor Financiero (emitidas por el Banco en junio de
2012) (http://siteresources.worldbank.org/EXTFINANCIALSECTOR/Resources/282884-1339624653091/8703882-1339624678024/8703850-1340026711043/8710076-1340026729001/FinConsumerProtection_GoodPractices_SPANISH_FINAL),
postulan la existencia de normas, de rango legal, relativas a la protección al consumidor
con respecto de los productos y servicios financieros, que comprendan
mecanismos institucionales necesarios para asegurar una aplicación exhaustiva,
objetiva, oportuna y justa de las reglas. Preocupación del Banco que parte de
que:
“Las buenas relaciones entre los bancos comerciales que
operan en un país y el público en general son cruciales para el desarrollo del
sistema bancario de un país”.
Agregando el Banco:
“Es necesario
que haya confianza mutua entre bancos y consumidores. Los sistemas bancarios
son menos eficientes y accesibles cuando no existe transparencia en la fijación
de precios, la protección y la conciencia del consumidor acerca de éstos son inadecuadas,
mientras que los mecanismos de resolución de disputas son costosos, prolongados
e ineficaces”.
Forman parte de esa protección, la transparencia y
publicidad de la información que recibe el cliente, en especial en orden a los
costos que este debe cubrir y el apoderamiento de este cliente para presentar
reclamos y quejas en orden a ese funcionamiento, con posibilidad efectiva de
que esos reclamos sea resueltos satisfactoriamente. Derechos que deben ser
reconocidos por la regulación especial en protección del consumidor de
servicios financieros. En su caso, mediante la creación de mecanismos
específicos en la regulación prudencial o bien por la posibilidad de una
protección por el supervisor del sector. Se ha dicho al efecto:
“Actualmente, suele asignarse a la supervisión
financiera tres grandes objetivos:
1 Preservar la estabilidad del sistema financiero.
(…).
2) Velar por la estabilidad de las entidades
financieras individuales. (…).
3) Protección al consumidor, inversor o usuario de
derechos financieros. Este objetivo, siempre importante, está adquiriendo cada
vez mayor contenido y significación, no sólo porque el consumidor o ciudadano
es la célula básica de la sociedad, sino por serlo también del propio sector
financiero. Proteger los intereses del consumidor incluye numerosos objetivos
intermedios encaminados a que los mercados y entidades funcionen con
transparencia, equidad y eficiencia. Se trata de velar por la correcta y
transparente formación de los precios de los activos y servicios financieros; por la veracidad de la
información financiera y su difusión; por el tratamiento adecuado del
accionista minoritario o pequeño inversor, etc…. Mariano CARBAJALES: La regulación del mercado financiero. Hacia la autorregulación del
mercado de valores. Marcial Pons, 2006, pp. 152-153.
Así, los supervisores del sector financiero pueden
tener entre sus facultades la protección de los clientes. Para ese fin, el
ordenamiento puede otorgarles la potestad de conocer y resolver reclamos
planteados por los clientes respecto de sus derechos e intereses legalmente
reconocimientos o por incumplimientos de la normativa sobre transparencia y
protección de los consumidores, o de las buenas prácticas en el sector. Es el
caso de la materia de pensiones, en la cual el artículo 38 de la Ley 7523
atribuye a la Superintendencia de Pensiones, competencia para recibir y resolver las denuncias de los
afiliados contra los entes autorizados, incluidos los de los regímenes especiales de pensiones creados por ley o convenciones
colectivas, artículo 36 de dicha Ley. Además, dicha Ley, artículo 46, permite a la Superintendencia sancionar como
infracción grave la ausencia de remisión a
los afiliados de la información que ha señalado la Superintendencia de
Pensiones, así como sancionar al ente regulado que
realice publicidad no permitida, incumpla los términos de los planes de
ahorro para la jubilación pactados con los afiliados, cobre comisiones no
autorizadas en la Ley de Protección al Trabajador o en las normas
reglamentarias emitidas por la Superintendencia.
Los
derechos de los inversionistas y el público inversor en general no son extraños
a la regulación y supervisión del mercado de valores. El artículo 153 de la Ley
Reguladora del Mercado de Valores, dispone la creación de una ventanilla de
atención al público, que recibirá los reclamos que se le formulen en materia de
su competencia. La resolución de un reclamo implica que la Superintendencia
debe establecer un procedimiento que le permita comprobar la procedencia de lo
reclamado y que dé, por consiguiente, participación al agente del mercado
contra el cual se plantea el reclamo.
En
materia de seguros, los asegurados
tienen un derecho de reclamar o peticionar ante una entidad aseguradora o
agente o comercializador de seguros. Pero ese derecho no se reconoce
expresamente frente a la Superintendencia de Seguros, particularmente si se
trata de “derechos de consumidor”. De
acuerdo con el artículo 29 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros en caso
de que llegue a conocer hechos o situaciones irregulares que involucren
derechos del consumidor, debe trasladar el asunto a la Comisión Nacional del
Consumidor. No obstante, el inciso n) de ese numeral
prevé la creación de una instancia de protección de los intereses del asegurado
o beneficiario de un seguro, respecto de la resolución de disconformidades con
la aseguradora en materia de ejecución del contrato de seguros. Esa creación
tendría que ser decidida por el CONASSIF, a quien le correspondería definir su
funcionamiento y condiciones de operación.
En estos sectores la protección del consumidor del
respectivo servicio financiero no es extraña a la regulación legal del mercado
correspondiente. Por el contrario, ha sido interés del legislador establecer un
mínimo de derechos específicos para ese consumidor, entre los cuales se
encuentra el derecho a reclamar por los servicios recibidos ante el propio ente
regulado y eventualmente, ante el supervisor del sector financiero.
Distinto
es el caso de la regulación legal en materia de intermediación financiera. El sector carece de disposiciones
legales específicas de protección de los clientes bancarios y, en particular,
el derecho de plantear denuncias y reclamos por los servicios prestados. No existe en la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional ni en la Ley Orgánica del Banco Central un listado de
derechos en favor del cliente o consumidor de los servicios financieros
prestados por entidades financieras. En lo que es materia de la consulta, la LOBCCR no solo no atribuye
competencia a la SUGEF para conocer de reclamos o quejas de los clientes o
consumidores de servicios financieros sino que tampoco establece un mecanismo
general de reclamo de los clientes contra violaciones o lesiones a sus derechos
por parte de las entidades fiscalizadas. Decimos mecanismo general por cuanto
la posibilidad de queja y reclamo está prevista para situaciones especiales,
como es el caso de la lentitud en la tramitación o la falta de resolución de
las solicitudes de crédito, según dispone el numeral 63 de la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional. O bien, en el caso de información sobre situación
financiera de un deudor del sistema financiero, suministrada por la SUGEF a una
entidad financiera, si esta información resuelta incorrecta, no refleja la
situación real de las obligaciones del solicitante del crédito, este puede
pedir a la Superintendencia que aclare la situación, artículo 133 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica.
Esa ausencia de regulación general no puede, sin
embargo, llevar a considerar que el cliente de la entidad financiera carezca de
un derecho a reclamar ante la actuación del ente financiero. Y concretamente,
ante esa misma entidad financiera con el deber de esta de resolver. Obligación
que es más evidente cuando la entidad es de naturaleza pública, como es el caso
del consultante.
La relación
entre una entidad financiera con sus clientes es una relación de confianza. No se puede pretender
que una persona brinde confianza a una entidad o mercado si estos no respetan
sus derechos e intereses o no los protegen. De esta confianza va a depender en
mucho la estabilidad y solvencia de la entidad, que, consecuentemente, tiene
interés en poder dar un servicio de calidad a sus clientes. Resulta claro que
no puede considerarse que ese imperativo (calidad) se respeta cuando la entidad
financiera no da respuesta oportuna y adecuada a los planteamientos de sus
clientes, máxime si de reclamos se trata. Esa calidad del servicio es
importante para una gestión competitiva y, por ende, para el posicionamiento de
la entidad bancaria. El cliente tiene derecho a reclamar o quejarse por la
actuación del banco y este tiene la obligación de resolver, en los términos que
corresponda, la gestión presentada. Así, el banco debe conocer de los reclamos
y quejas que le presente su cliente, en el entendido de que esa respuesta
permitirá a este determinar si le corresponde o no recurrir a otras vías,
particularmente judiciales.
La condición
del Banco de Costa Rica como ente público, parte de la Administración Pública
Descentralizada, reafirma el derecho del cliente de presentar reclamos y la
obligación del Banco de resolver. El artículo 329.1. de la Ley General de la
Administración Pública establece el deber de la Administración de resolver
expresamente dentro de los plazos de la ley; el no hacerlo se reputa falta
grave de servicio.
Derecho a
reclamar de un lado, obligación de resolver, que más recientemente surge de la
Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de Servicios, Ley N. 9158 de
8 de agosto de 2013. Dispone dicha Ley en cuanto derechos de las personas
usuarias:
“
ARTÍCULO 31.- Derechos de las personas usuarias físicas o jurídicas,
individuales o colectivas.
Son
derechos de las personas usuarias los siguientes:
1)
Recibir de las
organizaciones servicios de óptima calidad, de forma efectiva, continua e
innovadora.
2)
Plantear
gestiones respecto de los servicios que reciben de las organizaciones que los
brindan y sobre las actuaciones de las personas funcionarias, empleadas o
representantes en el ejercicio de sus labores, cuando se estime que afectan,
directa o indirectamente, los servicios
prestados o la imagen organizacional”.
Gestiones
que pueden consistir en toda inconformidad, reclamo, consulta, denuncia,
sugerencia o felicitación respecto de la forma o contenido en la que se brinda
un servicio, artículo 39 de la Ley, y que deben ser atendidas por la
Administración correspondiente. Respecto de la respuesta que debe dársele a
esas gestiones, dispone la Ley:
“ARTÍCULO 14.-
Funciones de las contralorías de servicios
Son funciones de las contralorías de servicios las
siguientes:
(…).
6) Atender,
de manera oportuna y efectiva, las gestiones que presenten las personas
usuarias ante la contraloría de servicios sobre los servicios que brinda la
organización, con el fin de procurar la solución y orientación de las gestiones
que planteen, a las cuales deberá dar respuesta dentro de los plazos
establecidos en la presente ley y en la normativa vigente.
7) Vigilar
el cumplimiento del derecho que asiste a las personas usuarias de recibir
respuesta pronta a gestiones referidas a servicios, presentadas ante las
organizaciones que los brindan, todo dentro de los plazos establecidos en la
ley o en los reglamentos internos aplicables”.
Las gestiones
deben recibir una respuesta en los plazos legal o reglamentariamente
establecida. Lo que implica que la Administración, en este caso el Banco, debe
atender las quejas y reclamos que se le presenten.
Un deber que hoy día impone la
regulación prudencial. La protección de los derechos de los usuarios y clientes del sistema
financiero sujeto a la competencia de regulación y supervisión de la SUGEF pasa
fundamentalmente por la protección de la estabilidad, solvencia y liquidez del
sistema financiero y de la entidad fiscalizada. Para el cumplimiento de sus
objetivos, la Superintendencia participa de un poder normativo, de un poder de
fiscalización y vigilancia y un poder sancionatorio, anclados en los objetivos
de liquidez, solvencia y estabilidad y sujeción a la normativa aplicable. No se
le ha atribuido a la Superintendencia General de Entidades Financieras la
protección de los clientes a través del conocimiento de quejas o reclamos. Sin
embargo, en ejercicio de ese poder normativo, se ha dictado normativa en
protección del derecho a la información y transparencia del cliente bancario,
al mismo tiempo que establece claramente el deber de las entidades reguladas de
resolver esos reclamos o quejas. Así, una normativa regulatoria impone al Banco no solo contar con
mecanismos para la recepción de las quejas y reclamos que presenten los
clientes, sino resolver.
En el Reglamento de Gobierno Corporativo, el
Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero estableció que las
entidades reguladas deben contar con políticas relativas a la relación con los
clientes, política cuyo objetivo debe ser “asegurar un trato equitativo y un
acceso transparente a la información sobre la entidad, tanto para clientes
vinculados como para clientes no vinculados a la entidad, su grupo o
conglomerado financiero”. Contenido necesario de esas políticas es la “f) Atención al cliente en cuanto a reclamos y
consultas”. Reglamento que se aplica a las entidades financieras y que, por
ende, obliga a los bancos a contar con disposiciones para atender los reclamos
y demás gestiones que le formulen sus clientes.
Al reformar el Reglamento sobre Divulgación de Información y
Publicidad de productos y servicios financieros, Acuerdo SUGEF
10, para adicionar disposiciones sobre la atención de quejas y reclamos, el
CONASSIF afirma que la debida resolución de los reclamos constituye una sana
práctica bancaria, que satisface el interés de la colectividad y proporciona
seguridad jurídica. Así, considera que:
“d.- El
párrafo segundo del artículo 119 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa
Rica, relativa a la operación propia de las entidades fiscalizadas, faculta a
la SUGEF a dictar las normas generales que sean necesarias para el
establecimiento de sanas prácticas bancarias, todo en salvaguarda del interés
de la colectividad. La debida atención de quejas o reclamos de los clientes es
una sana práctica bancaria, que fue recogida en el Acuerdo SUGEF 16-09, Reglamento de Gobierno Corporativo,
el cual, en su artículo 12, inciso f), dispone que las entidades supervisadas
deben contar e implementar políticas que permitan atender los reclamos y
consultas de los clientes. Sin embargo, en adición al requerimiento anterior,
resulta necesario emitir disposiciones adicionales que contribuyan a fortalecer
la operatividad de estas políticas por parte de las entidades supervisadas por
la SUGEF.
(….).
g.- En lo referente a la atención
de reclamos referidos a la información crediticia de los deudores, el inciso
f), artículo 9, del Acuerdo SUGEF 7-06, Reglamento
del centro de información crediticia, establece que las entidades
cuentan con un plazo de cinco días hábiles para comunicar al cliente si procede
o no el reclamo. La seguridad jurídica que provee este tipo de disposiciones
debe extenderse a todos los ámbitos de relación con los clientes y usuarios de
los servicios financieros.
h.- La transparencia en cuanto a la divulgación efectiva del
proceso para la atención de las quejas y reclamos de los clientes que tienen
acceso a los diferentes productos y servicios, es un elemento que provee
seguridad jurídica y contribuye a mejorar la eficiencia de la actividad
financiera y a fortalecer la cultura financiera de los clientes”.
Por
lo que dispone
adicionar el Acuerdo SUGEF 10 en materia de reclamos y quejas de los clientes:
“Artículo 10.-Responsabilidad sobre la atención
de quejas o reclamos de clientes. Las entidades supervisadas por la SUGEF
deben atender y resolver de manera diligente y oportuna, las quejas o reclamos
de sus clientes.
Para este efecto, las
entidades deben poner a disposición de sus clientes, un servicio de fácil
ubicación y acceso donde se recibirán y se dará respuesta a las quejas y
reclamos. Dicho servicio deberá estar a disposición en cada una de las agencias
donde se brinden los productos y servicios financieros.
Sin que su uso sea obligatorio para el cliente, pueden habilitarse canales
telefónicos u otros medios tecnológicos para la interposición, seguimiento y
recibo de respuesta de las quejas o reclamos, siempre y cuando, el cliente
pueda a su elección, utilizar estos medios o acudir a las oficinas de la
entidad para ser atendido por el personal de la entidad”. (Así adicionado en sesión N° 959
del 6 de febrero del 2012).
“Artículo 11.-Administración diligente de las
quejas o reclamos. Para la debida gestión de las quejas o reclamos, la entidad
debe contar con el personal debidamente capacitado para dicha labor.
La
entidad debe contar con políticas y procedimientos para la atención y solución
de quejas o reclamos, que establezcan claramente las personas designadas para
esta labor, sus responsabilidades, los procedimientos a seguir, los sistemas de
control para el seguimiento de las quejas recibidas y su respectiva atención, y
debe contar con canales de comunicación y mecanismos de coordinación para la
efectiva resolución de los problemas planteados.
La entidad cuenta con un plazo de 10
días hábiles para la resolución de las quejas o reclamos interpuestos por sus
clientes. En el caso que por las características de la queja o reclamo, dicho
plazo no sea suficiente, la entidad debe informar antes del vencimiento del
mismo el proceso que va a seguir para la atención de la queja o reclamo y el
plazo en que estima entregar la respuesta al cliente.
La entidad debe contar con un control,
centralizado, de quejas o reclamos, que permita evidenciar el cumplimiento de
las políticas y procedimientos establecidos al efecto.
La entidad debe comunicar a sus
clientes de la existencia de este servicio de recepción y respuesta de quejas o
reclamos.
La responsabilidad directa de la
resolución de quejas o reclamos es de la entidad que brinda el servicio y no de
terceros.
Las entidades de derecho público
supervisadas por SUGEF que, al amparo del Decreto Ejecutivo 34578 del 27 de
mayo del 2008, constituyan una contraloría de servicios, podrán utilizar este
órgano para realizar las funciones establecidas en los artículos 10 y 11 de
esta Normativa”. (Así adicionado
en sesión N° 959 del 6 de febrero del 2012)
El Acuerdo SUGEF 10 exige a las
entidades financieras contar con el personal capacitado para tramitar las
quejas o reclamos; así como contar con políticas y procedimientos para la
atención y solución de quejas o reclamos, que establezcan claramente las
personas designadas para esta labor, sus responsabilidades, los procedimientos
a seguir, los sistemas de control para el seguimiento de las quejas recibidas y
su respectiva atención, y debe contar con canales de comunicación y mecanismos
de coordinación para la efectiva resolución de los problemas planteados.
Del artículo 11
del Acuerdo interesa lo dispuesto en su último párrafo:
“La responsabilidad directa de la
resolución de quejas o reclamos es de la entidad que brinda el servicio y no de
terceros”.
La
entidad supervisada por la SUGEF no puede descargar su responsabilidad en orden
a la resolución de quejas o reclamos en ninguna otra organización. Su deber es
dar una respuesta diligente a la gestión
presentada, para lo cual cuenta en principio con el plazo de diez días. Forma
parte del sistema de control el seguimiento y resolución de estas quejas o
reclamos.
Dentro de su interés por la protección del consumidor financiero, el
Banco Mundial ha considerado que las instituciones financieras deben contar con
procedimientos claros para atender las quejas o denuncias de los clientes, inclusive
las verbales. En esa línea deben mantener expedientes actualizados de las
quejas y contar con políticas y prácticas internas de resolución de disputas,
que abarquen aspectos como tiempo de procesamiento, respuestas de reclamos y
que garantice el acceso del cliente a dicho expediente, a que el banco le
comunique los resultados de la investigación y en su momento, la resolución
correspondiente, así como la posibilidad de que el cliente acceda a mecanismos
de resolución
alterna de conflictos si existieren. Pero además, se prevé que “Los bancos deberían dejar a disposición
dichos registros para que sean revisados por el ente regulador o supervisor
bancario cuando éste lo solicite”.
De modo que tanto a nivel nacional como internacional se enfatiza en la necesidad
de que los bancos resuelvan las quejas o denuncia de los clientes. Desatenderse
de esos reclamos es contrario a las sanas prácticas bancarias.
Aplicado
lo anterior al Banco de Costa Rica significa que las quejas o reclamos que
presenten sus clientes deben ser resueltas por los órganos competentes de su
organización y, consecuentemente, que la solución inmediata del problema,
inquietud o disconformidad presente en la queja o el reclamo del cliente debe
derivar del Banco a través de sus órganos competentes. Corresponderá al cliente
determinar si acude a otra instancia, en caso de que considere que la respuesta
recibida no es la correspondiente. El Banco de Costa Rica no puede decidir no
tomar ninguna decisión o bien, delegar el conocimiento del asunto en otra
instancia.
Afirmación que debe ser analizada en
concordancia con la facultad de la entidad de acogerse a mecanismos de
resolución alterna de los conflictos (RAC) para la solución de un determinado
reclamo cuando el ordenamiento legal así lo permite.
B-.
EL SOMETIMIENTO DEL BANCO DE COSTA RICA A MECANISMOS DE RAC
En el criterio
legal que se adjunta a la consulta, se indica que la adhesión del Banco de
Costa Rica al procedimiento establecido ante la Oficina de Defensa del
Consumidor Financiera, encuentra fundamento en la Ley de Resolución Alterna de
Conflictos y Promoción de la Paz Social, (Ley RAC). El procedimiento sería
aplicable en relación con conflictos derivados de la ejecución de contratos
bancarios, que no involucra delegación de potestades de imperio. Por su parte,
el Banco Nacional ha expresado que el recurrir a mecanismos de resolución
alterna de conflictos no es ilimitado y debe ser autorizado por el jerarca
respectivo mediante acto debidamente motivado, sin posibilidad de negociar en
contra del ordenamiento jurídico ni delegar las potestades propias del Banco.
En
razón de los cambios normativos operados en materia de resolución de
controversias, la Procuraduría ha manifestado que, en tratándose de los entes
públicos, más que cuestionarse acerca de si pueden recurrir a esos mecanismos,
la pregunta debe estar referida a los límites relativos a la facultad
correspondiente, particularmente en orden a las materias que pueden ser
resueltas por medio de estos mecanismos. Así:
“De igual modo
la Procuraduría ha reiterado recientemente su posición de que “la Administración Pública tiene la posibilidad genérica de utilizar los
mecanismos dispuestos en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos para
solucionar sus controversias” (dictamen C-388-2008 del
28 de octubre del 2008, ver asimismo el dictamen C-024-2009 del
4 de febrero del 2009).
Como así también la Sala Primera de la Corte, en su
conocida resolución n.° 069-2005, de las 11:10 horas del 9 de febrero del 2005,
al manifestar:
“VII.- (…) La Constitución
Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas,
la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no
jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos,
dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje,
como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.” (El subrayado no es del original).
La cuestión de fondo, entonces, no es si el
ordenamiento jurídico le reconoce a la Administración Pública la potestad para
someter sus controversias con los particulares a los medios alternos de
solución de conflictos, que según se acaba de ver, lo hace en prácticamente
todos los niveles de nuestra escala de fuentes del Derecho; sino la
determinación de los criterios según los cuales resultaría válido o lícito para
cualquier Administración Pública someterse a los mecanismos de esta naturaleza.
Lo que no es otra cosa que definir, precisamente, los alcances y los límites de
la facultad que tanto la entidad local consultante como todo otro ente público
tienen para llevar a cabo acuerdos conciliatorios o de naturaleza similar.
Pues pese a la generosa y notable amplitud con que
se encuentra redactado el párrafo primero del artículo 72 del CPCA – que es la
más reciente expresión de nuestro legislador a favor de estos mecanismos
alternativos de solución de conflictos en el ámbito estatal – de tal forma que
“La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su
validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o
privada” (el subrayado no es del original); lo cierto es como veremos de
seguido, que existen determinadas materias sumamente sensibles que, en tesis de
principio, no admiten una solución por alguna de esas vías.
La explicación de ello la encontramos en uno de los
rasgos básicos de este tipo de medios alternativos: la naturaleza disponible por las partes.[1] Es decir, los conflictos que puedan
resolverse con este sistema han de referirse a materias sobre las que las
partes puedan disponer válidamente conforme a Derecho, tal y como se recoge por
el artículo 2 de la Ley RAC, al disponer: “Toda persona tiene el derecho de
recurrir al diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el
arbitraje y otras técnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible”
(la cursiva no es del original).
Pues debe también quedar claro desde ahora que esa
habilitación general en modo alguno significa que la Administración está
obligada a acudir a alguno de estos mecanismos alternativos para dirimir las
controversias que se le presenten. Se trata ante todo de una facultad
discrecional, que como tal, puede no ser usada cuando las circunstancias del
caso así lo aconsejen; por ejemplo, cuando se tiene la plena seguridad de que
se está actuando con pleno derecho, por lo
que resulta preferible que el asunto se ventile en vía judicial (dictamen C-094-2000 del 11 de mayo del 2000).
En suma, la Administración consultante deberá
sopesar en cada caso concreto, bajo el prisma del interés público, acerca de la
conveniencia, oportunidad o beneficio de intentar llegar a una solución
mediante la implementación de alguno de esos instrumentos alternativos”.
Dictamen N. C-273-2010 de 23 de diciembre de 2010.
Conforme con lo cual, el Banco de
Costa Rica podría decidir - una facultad
discrecional, no vinculante salvo norma
legal en contrario, en un caso concreto referido a su
funcionamiento como entidad bancaria someter a un mecanismo alternativo la
solución de las controversias originadas en su actividad bancaria. Lo anterior
en el entendido que el asunto no involucra el ejercicio de potestades de
imperio y que, por el contrario, se está en un ámbito en que actúa sometido a
disposiciones de Derecho Privado, y que lo hace bajo las mismas condiciones que
podría hacerlo una entidad privada, así como que el punto controvertido en
último término se configura como un asunto patrimonial de naturaleza
disponible.
Supuestos en
los cuales podrá recurrir a la mediación, la conciliación o el arbitraje para
resolver el conflicto. No es el objeto de esta consulta analizar estos mecanismos.
Baste recordar que la mediación es un procedimiento en que el mediador, persona
ajena al conflicto, procura que las
partes en el conflicto litigioso, lleguen a un acuerdo satisfactorio entre
ellas y para ellas. Por lo que el problema es resuelto por las mismas partes.
La conciliación es un mecanismo de solución de conflictos transigibles a través del
cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus
diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador. La función de este es facilitar el diálogo y
promover fórmulas de acuerdo satisfactorio para ambas partes. Son estas las que
resuelven el conflicto. En tanto que el arbitraje se caracteriza porque las
partes someten sus diferencias patrimoniales o en los supuestos permitidos por
la ley al conocimiento y resolución de tribunales arbitrales. Encuentra clara regulación en el artículo 18 y siguientes de la Ley 7727,
RAC.
Ahora bien, la Procuraduría ha
considerado que la decisión de recurrir a estos mecanismos de resolución de
conflictos en casos específicos debe ser autorizada por el jerarca respectivo
mediante acto debidamente motivado (Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001, reafirmado en
el N. 382-2008 de 22 de octubre de 2008). Así se indicó:
“De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de
acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la
implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario
distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la
figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de
transar debe estar debidamente motivada”.
Esa necesidad de que la decisión
provenga del jerarca está presente en el Código Procesal Contencioso
Administrativo, que dispone que la autorización para conciliar, cuando no se
trate de la Procuraduría General de la República, deberá ser otorgada por el
respectivo superior jerárquico supremo o
por el órgano en que este delegue, artículo 73, inciso 3). Superior jerárquico
supremo que en el caso del Banco es su Junta Directiva, órgano colegiado al
cual, sin embargo, no se le aplicaría lo dispuesto en el numeral 90, inciso e)
de la Ley General de Administración Pública.
Dada la
necesidad de autorización, estima la Procuraduría que en caso de que el Banco decida recurrir a un
mecanismo alterno de resolución de controversias en asuntos en que no se aplica
el Código Procesal Contencioso Administrativo, la decisión correspondiente
deberá provenir de la Junta Directiva, sin perjuicio de lo que esta decida en
ejercicio del poder normativo que le corresponde. Cabe recordar, efectivamente,
que la potestad reglamentaria corresponde a la Junta Directiva del Banco,
conforme lo dispone el artículo 34, inciso 3 de la Ley Orgánica del Sistema
Bancario Nacional, potestad que abarca la regulación de su organización y
funcionamiento. Además de que corresponde a ese Órgano Colegiado dirigir la
política financiera y económica del Banco, ámbito económico en que puede tener
incidencia el reconocimiento de los reclamos planteados por los clientes. Por
lo que debe entenderse comprendida dentro de las facultades de la Junta
Directiva el regular las condiciones bajo las cuales el Banco podrá acudir en
un caso determinado a un mecanismo de resolución alterna de controversias con
sus clientes. Reglamentación que la Junta Directiva del Banco puede modificar
de conformidad con el ordenamiento, en función de los imperativos del accionar
bancario y por ende, en procura de su estabilidad financiera y solvencia y del
posicionamiento en el mercado financiero.
Definido que el Banco de Costa Rica
puede acudir a mecanismos alternos de resolución de conflictos en los términos
que disponga el reglamento de su Junta Directiva, procede referirnos a la
posibilidad de que se sujete a un procedimiento ante un órgano de un ente
privado, dedicado a la defensa de los derechos e intereses de los bancos
miembros.
C-.
LA OFICINA DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR FINANCIERO: UN ORGANO DE RESOLUCION
Es
interés del Banco de Costa Rica adherirse al procedimiento de resolución de
conflictos contenido en el Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor
Financiero, emitido por la Asociación Bancaria Costarricense. En cuyo caso, se
afirma, la Junta Directiva “tendría que emitir la regulaciones internas
necesarias que permitan armonizar y ejecutar las decisiones del Defensor del
Consumidor Financiero”. Se admite que el Banco podría decidir no adherirse o
hacerlo posteriormente o solicitar los ajustes al procedimiento de previo a su
aceptación.
El
procedimiento al cual pretende adherirse el Banco de Costa Rica está contenido,
como indica, en un reglamento emitido por una organización de naturaleza
privada: la Asociación Bancaria Costarricense, de la cual forma parte el Banco
de Costa Rica. Dicha Asociación es de carácter gremial: su misión es
“La defensa y promoción
de la bancarización en el país bajo principios de transparencia,
competitividad, gestión de riesgos y eficiencia”.
En tanto tiene como visión:
“Ser reconocida como la
entidad gremial que vela por la permanencia y sostenibilidad de la industria
bancaria y financiera de Costa Rica, dentro de los límites de riesgo y
regulación emitida por las autoridades, en beneficio de nuestros
clientes; colaboradores; accionistas y contribuyendo al
desarrollo económico y social del país. (http://www.abc.fi.cr/acerca-de-la-abc.
revisado el 5 de enero de 2015).
La
Asociación ha emitido un Reglamento (autoregulación)
cuyo objeto es regular la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero. De
acuerdo con la copia del reglamento remitida por el Banco de Costa Rica, esa
Oficina ha sido creada con el “objeto de conocer, resolver o proponer las bases
para un acuerdo entre las partes, en relación con los reclamos que los Clientes
de las entidades bancarias afiliadas a la Asociación Bancaria Costarricense …
presenten en contra de estas o bien de canalizar los reclamos a las
Contralorías de Servicios de los bancos públicos acompañando en el proceso a
los clientes de estas instituciones, cuando los reclamos sean derivados de la
ejecución o celebración de operaciones bancarias…”, artículo primero.
A
partir de ese objeto, corresponde remarcar la diferencia en orden al accionar
de la Oficina, según se trate de un banco público o privado. En el primer caso,
no se trata de conocer o resolver los reclamos sino de “canalizarlos” hacia las
Contralorías de Servicios, así como realizar una labor de acompañamiento de los
clientes del banco público. Lo que hace suponer un procedimiento distinto según
se trate de un ente bancario público o privado.
El
artículo sexto del Reglamento refiere al artículo 11 de la Ley Reguladora del
Sistema Nacional de Contralorías de Servicios, señalando que esta es “encargada de resolver los reclamos de sus
clientes”. Por lo que dispone que “en
cooperación con estas instituciones y en concordancia con la ley, cuando en la
Oficina se reciban reclamos de Clientes de los Bancos Públicos, la Oficina se
encargará de trasladarlos a la Contraloría de Servicios que corresponda.
Adicionalmente, en calidad de acompañamiento, orientará al Cliente en relación
a (sic) los requisitos de forma y fondo que debe cumplir para el trámite de su reclamo
de acuerdo con los reglamentos y normativa de cada institución”.
Sin entrar a analizar si las contralorías de
servicio tienen facultades resolutorias lo cierto es que con esa redacción, la
Oficina conocería y resolvería los reclamos presentados por los clientes de los
bancos privados. En relación con los bancos públicos, la Oficina canalizaría
los reclamos ante las Contralorías de Servicio. Interpretación que permitiría
considerar que la facultad de decisión de los bancos públicos se mantiene incólume.
Por ende, que no se estaría delegando la facultad del banco de resolver
reclamos.
Nos
referimos a “resolver reclamos” porque el artículo Quinto del Reglamento
establece que la Oficina:
“conocerá
de “todos los reclamos que presenten los Clientes a las instituciones bancarias
en razón de los servicios que están hayan proveído”.
Y agrega
que:
“las disputas
se resolverán bajo el solo criterio técnico y experiencia de los integrantes de
la Oficina, atendiendo a principios de
justicia y equidad, la legislación costarricense y los usos y prácticas
bancarias”.
Las
partes en la relación bancaria acudirían ante la Oficina para que resuelva su
conflicto, cualquier conflicto excepto los indicados en el mismo numeral. Así se
encuentran excluidos asuntos que por indicación legal o reglamentaria deben ser
discutidos obligatoriamente ante algún ente público o bien, los reclamos
superiores a cien salarios base vigentes al momento de la presentación del
reclamo; así como “todas aquellas que
llegue a determinar la Oficina a su solo criterio”.
Ergo, la Oficina no es
un mediador pero tampoco un conciliador. Menos un árbitro. Por el contrario, es
un órgano decisorio, encargado de resolver reclamos. Su intervención tiene
lugar cuando el cliente no está de acuerdo con lo resuelto inicialmente por la
entidad bancaria. Lo que implica que tendrá que revisar lo resuelto por el
banco a efecto de determinar si es conforme con las disposiciones legales, la
técnica y usos y prácticas bancarias, así como los principios de justicia y
equidad.
A
pesar de que dicho Reglamento permite considerar que la Oficina de Defensa del
Consumidor Financiero no es competente para asumir el conocimiento y resolución
de un reclamo planteado por el cliente del banco público, dado que el
Reglamento puede ser modificado por el Defensor del Consumidor Financiero,
artículo décimo quinto, es necesario señalar lo siguiente:
El artículo séptimo del Reglamento dispone que las
entidades bancarias deben resolver los reclamos de sus clientes y notificarles
la resolución. Si los clientes no están conformes con lo resuelto, los bancos
deben informarles la posibilidad de acudir a la Oficina para resolver la
controversia. El segundo párrafo dispone que la decisión de someter el asunto a
conocimiento y competencia de la Oficina es “voluntaria
para el cliente”. En consecuencia, el
cliente no puede ser compelido ni directa ni indirectamente a someterse a la
competencia de la Oficina. Podríamos decir que es parte de la autonomía de la
voluntad y la libertad de contratación del cliente bancario el decidir o no
someterse a esa instancia privada. Por consiguiente, en ausencia de una ley que
imponga dicha sumisión, el cliente permanece libre para decidir si se somete a
la competencia de la Oficina o bien, si acude directamente ante los tribunales
de justicia a impugnar lo actuado por el banco de cual es cliente.
Pero no queda claro si la sujeción a la Oficina es
voluntaria para el banco. Pareciera, por el contrario, que el banco debe someterse
al procedimiento a partir de la decisión del cliente, sin que pueda oponerse a
esa sujeción.
Acudir a procedimientos alternos de resolución de
controversias constituye un derecho para toda persona, no una obligación. Así
resulta de la redacción del artículo 43 de la Constitución Política:
“ARTÍCULO 43.- Toda persona tiene derecho a
terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aún habiendo litigio pendiente”.
Derecho que reafirma la Ley 7727 de 9
de diciembre de 1997, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la
Paz Social RAC, al disponer:
“ARTÍCULO
2.- Solución de diferencias patrimoniales
Toda persona tiene el derecho de recurrir al
diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y otras
técnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza
disponible”.
A partir de estos textos y del
Código Procesal Contencioso Administrativo, artículo 72, se ha indicado que los
entes públicos tienen la facultad discrecional de someterse a un mecanismo de
resolución alterna de controversias.
Ciertamente, es
frecuente que tratados internacionales dispongan mecanismos de resolución alterna
de controversias, particularmente el arbitraje, ya sea para solucionar los
conflictos entre Estados Partes o bien, entre un Estado y los nacionales de
otro Estado. Estos tratados se aplican y, por ende, vinculan al Estado, a
partir de que han sido debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa.
Empero, un reglamento emitido por
una entidad privada, que consecuentemente no forma parte del ordenamiento
jurídico nacional, no podría determinar la obligación de un banco público de
someterse a un mecanismo alterno de controversias. Esa obligación solo puede
derivar de la ley. Por lo que el ente público mantiene el poder de decidir si
ante un caso concreto se somete o no a un mecanismo alterno, sea este la
mediación, la conciliación o el arbitraje.
Y
esa facultad de decidir debe mantenerse en virtud de lo limitado de los
mecanismos alternos a que se refiere el Reglamento de la Asociación Bancaria.
De acuerdo con su articulado, procede concluir que el arbitraje no está
comprendido entre los mecanismos posibles ante la Oficina de Defensa del
Consumidor. La Oficina ofrece esencialmente la resolución de controversias por
sus funcionarios. Ello por cuanto no se habla de mediación y, en orden a la
conciliación, se establece que en caso
de que el empleado de la Oficina que tramita el reclamo considere que procede
la conciliación, debe someter el asunto a un conciliador autorizado. Ergo, la
redacción del Reglamento da margen para considerar que el banco y su cliente no
pueden disponer libremente ir en forma directa a una conciliación, sino que es
el encargado de tramitar el reclamo el que lo decide, proponiendo las bases de
la solución. En cuyo caso designa un conciliador, “facultado para el efecto”, conforme el artículo 72 de la Ley RAC,
artículo décimo segundo. El Reglamento no permite concluir que el conciliador
sea parte de la Oficina. Por ende, tampoco permite establecer que la
conciliación pueda ser calificada de institucional conforme el artículo 71 de
la Ley del RAC. Al margen de lo expuesto cabe acotar que no consta si la
Oficina ha sido autorizada conforme lo requiere el artículo 72 de la Ley 7727.
El artículo Décimo primero dispone
que cuando el cliente acepta someterse a la competencia de la Oficina deberá
completar un formulario, que obliga al cliente a notificar a la Oficina si
interpone alguna acción judicial o administrativa. Lo que no deja claro a qué
tipo de gestión administrativa se refiere y, en particular si se trata de una
gestión ante el propio banco, ante la Contraloría de Servicios o incluso ante
la Defensoría.
Por
otra parte, ese mismo numeral dispone en su penúltimo párrafo que la resolución
emitida por el Defensor del Consumidor Financiero solo podrá ser adicionada y
aclarada ante el propio Defensor y que carece de recursos. Resulta claro que esa ausencia de
recursos debe entenderse ante la Asociación. Nos parece que existirá siempre la
posibilidad de que las partes acudan a los tribunales impugnando la resolución
emitida por la Oficina de la Asociación.
Ausencia de recurso que claramente
dispone el artículo Décimo cuarto del Reglamento, según el cual:
“Lo resuelto por la Oficina será vinculante para la
entidad bancaria, no así para el Cliente, quien podrá acudir a las vías
administrativas o judiciales que estime conveniente.
Corresponderá al Cliente en todos los casos,
compeler al Banco a la ejecución de lo resuelto por la Oficina, de modo que no
se tramitará ningún proceso de esta naturaleza ante la Oficina”.
Nos
surge la duda sobre la disparidad de tratamiento entre el cliente y el banco en
materia recursiva. La resolución que adopte la Oficina puede no ser la
adecuada, lesionar los intereses de la entidad bancaria o en caso extremo ser
contraria al ordenamiento, pero la aceptación del Reglamento impediría al banco impugnar lo resuelto.
Pero, además,
dada la redacción de esa norma no queda claro si en caso de un acuerdo
conciliatorio, el carácter de cosa juzgada se aplicaría solo respecto del banco; tampoco queda claro
si la pretensión es que el acuerdo no pueda ser impugnado aún en los supuestos
en que la Ley 7727, artículo 12 y 13 en relación con el 14, permite impugnar la
validez del acuerdo conciliatorio e incluso, en caso de que esa impugnación
fuere posible, si solo está abierta para el cliente, pero no para el banco.
Por otra parte,
se dispone que la conciliación será de acatamiento obligatorio, “con carácter de cosa juzgada material, de
conformidad con los términos de la ley número 7727…”. El artículo 9 de esta ley dispone que:
“ARTÍCULO 9.- Acuerdos judiciales y extrajudiciales
Los acuerdos de conciliación judiciales una vez
homologados por el juez, y los extrajudiciales, tendrán autoridad y eficacia de
cosa juzgada material y serán ejecutorios en forma inmediata”.
Dadas estas circunstancias, se explica
que el Reglamento señale que la función
de la Oficina respecto de un banco público se limita a trasladar los reclamos
que presenten los clientes de los bancos públicos a las Contralorías de
Servicio respectivas, sin posibilidad alguna de resolver dicha controversia. Es
decir, la regulación que se establece es incompatible con la naturaleza pública
de un banco.
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría
General de la República, que:
1-
En su condición
de Administración Pública, el Banco de Costa Rica está obligado a resolver
todos los reclamos y quejas que le presenten sus clientes por los servicios
financieros que presta.
2-
Una obligación
que le impone también la normativa prudencial del sector financiero. El Reglamento sobre
Divulgación de Información y Publicidad de productos y servicios financieros, Acuerdo SUGEF
10, configura la debida resolución de los reclamos de los clientes por parte de
los bancos como una sana práctica bancaria, que satisface el interés de la
colectividad y proporciona seguridad jurídica. Por lo que los bancos están
obligados a resolver las reclamaciones que le presenten sus clientes.
3-. Se sigue de
lo anterior que las quejas o reclamos que presenten los clientes del Banco de
Costa Rica deben ser resueltas por los órganos competentes de su organización
y, consecuentemente, que la solución inmediata del problema, inquietud o
disconformidad presente en la queja o el reclamo del cliente debe derivar del
Banco a través de sus órganos competentes.
4-. El
ordenamiento jurídico reconoce al Banco de Costa Rica la facultad discrecional de
someterse a un mecanismo alterno de solución de las controversias
patrimoniales originadas en su actividad bancaria.
5-. Así,
corresponde al Banco decidir si acude o no a algún mecanismo alterno para
solucionar esos conflictos. Decisión que toma su Junta Directiva o en su caso,
la administración bancaria con sujeción al reglamento que al efecto emita la
Junta Directiva del Banco.
6-. La Oficina de Defensa del Consumidor
Financiero, órgano de la Asociación Bancaria Costarricense, tiene como objeto
conocer, resolver o proponer las bases para un acuerdo entre las partes en
relación con los reclamos que los clientes de los bancos afiliados a la
Asociación presenten en contra de estos. Así, la Oficina es esencialmente un
órgano de resolución de reclamos, no un mediador o conciliador, que ejercita
esa competencia cuando el cliente está inconforme con lo resuelto por la
entidad bancaria correspondiente. En consecuencia, la actuación de la Oficina
tiene un carácter revisor de lo resuelto previamente por la entidad bancaria.
7-. No
obstante, de los artículos primero y sexto del Reglamento de la Oficina de
Defensa del Consumidor Financiero se deriva que respecto de los bancos públicos,
la función de la Oficina es canalizar los reclamos de los clientes hacia las
Contralorías de Servicio de esos bancos. Carece, entonces, de función
resolutiva respecto del Banco de Costa Rica.
8-. Dado que el Reglamento puede ser modificado por el
Defensor del Consumidor Financiero, debe recalcarse que en ausencia de una ley que imponga la sumisión a la
competencia de la Oficina, las partes en la relación financiera son libres para
decidir si se someten a esa competencia o bien, si resuelven sus diferendos por
vía judicial o en su caso, por un mecanismo institucionalizado de solución de
controversias.
9-. Mecanismo que tendría que garantizar la igualdad y el equilibrio entre las partes,
tanto respecto del procedimiento como de la decisión que se adopte. De modo que
si se establece que la decisión será vinculante, dicho efecto resulte aplicable
a todas las partes en el conflicto y no solo a una de ellas.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA GENERAL ADJUNTA
MIRCH/gap