C-166-2017
17 de julio de 2017
Señora
Cinthya Rodríguez Quesada
Intendente Municipal
Concejo Municipal de Cóbano
S.O.
Estimada señora:
Con la aprobación de la Sr. Procurador General de la República,
me refiero a su oficio número IC-0449-2016 de 08 de setiembre de 2016, recibido
en ésta Procuraduría el día 19 de setiembre siguiente.
I.
OBJETO DE LA
CONSULTA
La Sra. Intendente Municipal de Cóbano
solicita criterio en torno al cobro del impuesto de bienes inmuebles. Al
efecto, plantea la siguiente interrogante:
“¿Se deben
cobrar impuestos de Bienes Inmuebles a las construcciones existentes en Zona
Marítima Terrestre que no tienen concesión aprobada?
Se adjunta criterio legal
emitido por el Departamento legal en oficio L-ZMT-73-2016 de 8 de setiembre de
2016 en el cual señala:
“(…) En análisis de
lo dispuesto, es criterio de ésta Área Legal que al no cobrárseles canon tampoco
debiera cobrárseles impuestos de Bienes Inmuebles a las construcciones de las
personas físicas y jurídicas que habitan la Zona Marítimo Terrestre sin tener
concesión aprobada. Sin embargo, al menos alguna de éstas
construcciones incluso contaron con planos constructivos y permisos de
construcción otorgados por este Concejo Municipal en aquel entonces.
En virtud de ello
es que esta asesoría recomienda enviar consulta a la Procuraduría General de la
República (…)”
II.
NORMATIVA RELACIONADA CON LO CONSULTADO
a)
SOBRE la Zona Marítimo Terrestre (ZMT)
La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (LZMT), N° 6043 del 2 de marzo
de 1977, regula lo atinente a la definición de dicha zona, su naturaleza y
administración por parte de las Corporaciones Municipales.
La definición de ésta zona se encuentra en el numeral
9 de la referida ley que la determina lo siguiente:
"(…) Zona marítimo terrestre es la franja de doscientos
metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la
República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir
de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en
descubierto en la marea baja.
Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos
marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel
del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del
Coco que estará bajo el dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras
islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o en leyes
especiales”.
La franja de 200 metros que
refiere la norma se conforma por la zona pública y la zona restringida. La
primera tiene una extensión de 50 metros –medidos desde la pleamar ordinaria- y
está destinada al disfrute general, es decir que no es
susceptible de apropiación por parte de particulares. Los restantes 150 metros
constituyen la zona restringida, y es precisamente en esa área, donde se
permite el otorgamiento de concesiones para su uso y disfrute (artículo 39 de
la ley).
Por su naturaleza, el uso de esta zona requiere de una
autorización expresa y previa por parte de las Municipalidades, que son las encargadas de otorgar concesiones con apego en lo dispuesto en la ley
6043 y su reglamento, decreto número 7841-P de 16 de diciembre de 1977.
La concesión, entendida
como el acto mediante el cual la Administración da a un particular el uso y
disfrute de un terreno de la franja costera, a cambio del pago de una contraprestación
(canon), está sujeto al cumplimiento previo de ciertos requisitos, que
involucran a varias entidades con atribuciones conferidas por la ley.
En relación al pago del
canon que debe pagar el administrado cuando se le ha otorgado una concesión, el
artículo 48 de la No. 6043 remite a su Reglamento para regularlo:
“Artículo 48.- Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de
cinco ni mayor de veinte años y deberán indicar el canon a pagar y su forma de
pago. Ese canon sustituye el impuesto territorial.
El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud,
las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con
sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los
pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera
otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones
entre las municipalidades y los concesionarios.”
En atención de esta norma, los artículos
49 y 50 del Reglamento a dicha Ley, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de
1977, detallan que los cánones a cobrar
se determinarán con base en porcentajes, según el uso que se dé a los terrenos,
aplicados a los respectivos avalúos que fije la Dirección General de
Tributación, a solicitud de la Municipalidad interesada. En relación al avalúo
remitimos a lo señalado por este Órgano Asesor en el dictamen No. C-284-2008 de 18 de agosto de 2008.
Ahora bien, a efectos del
levantamiento de construcciones en la zona restringida, con carácter
permanente, se requiere el cumplimiento de requisitos
legales, como la existencia de un plan regulador y de una autorización
administrativa, caso específico de la concesión, como paso previo a cualquier
levantamiento de ese tipo de edificaciones.
Sobre el tema, en el dictamen No. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, éste Órgano Asesor
señaló lo siguiente:
“Las municipalidades, en su
condición de administradoras de la zona marítimo terrestre bajo su
jurisdicción, son las encargadas de otorgar concesiones con apego en lo
dispuesto en la ley 6043 y su reglamento, decreto número 7841-P de 16 de
diciembre de 1977. Ello, por cuanto las autorizaciones para el uso y disfrute
de la zona restringida están sujetas a los plazos y condiciones allí
establecidas. La concesión, entendida como el acto mediante el cual la
Administración da a un particular el uso y disfrute de un terreno de la franja
costera, a cambio del pago de una contraprestación (canon), está sujeto al
cumplimiento previo de ciertos requisitos, que involucran a varias entidades
con atribuciones conferidas por la ley.
En primer lugar, debe existir un plan
regulador debidamente aprobado en la zona, así como la declaratoria de aptitud
turística o no turística, por parte del Instituto Costarricense de Turismo
(ICT). Además, es indispensable que el área se encuentre demarcada por el
Instituto Geográfico Nacional (IGN) (4), y que exista un avalúo de
la Dirección General de Tributación, antes Dirección de Tributación Directa.
Una vez que se cumpla con dichos requisitos, las municipalidades están
autorizadas a iniciar el trámite de estudio de las solicitudes presentadas,
contemplado en el capítulo II del reglamento.” (Dictamen No. C-155-2003 de 2 de junio de 2003).
“Debemos coincidir en que no
es posible permitir el desarrollo de construcciones y mucho menos autorizar su
realización, sin exigir previamente el cumplimiento de determinados requisitos
que el ordenamiento jurídico ha establecido a fin de proteger un área ecológicamente
frágil:
"no podría concebirse,
previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámese hoteles,
cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia
permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar
la implementación efectiva del ordenamiento planificado... ¿Qué papel vendría a
jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran
levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al
plan y no éste a ellas." (Dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995).
(Dictamen No. C-230-97 de 3 de diciembre de 1997).” (Lo resaltado no es del original).
Se advierte de la anterior
transcripción que a través de la figura de la concesión, debidamente aprobada por
la Corporación Municipal luego de corroborar la concurrencia de los requisitos
legales que impone el ordenamiento, podría autorizarse la construcción de
edificaciones permanentes en la franja restringida de la zona marítima
terrestre.
Situación distinta
ocurre con los permisos de uso que pueda conceder la corporación municipal en
la zona de comentario. Este se trata de un acto
unilateral de la Administración, de carácter precario, que concede a un
particular el uso privativo sobre un bien de dominio público. Bajo ésta figura
se admite la construcción de obras sencillas de fácil remoción para no lesionar
el bien demanial, por ende, se excluye todo tipo de
edificación que implique una adherencia permanente a la tierra.
Por sus mismas características, el
permiso de uso no puede considerarse como un sustituto de la concesión en
ausencia de plan regulador dentro de una zona de aptitud turística. Su
otorgamiento es puramente excepcional y tampoco es válido usarlo como vehículo
para legitimar la indebida ocupación de la zona marítimo
terrestre.
Precisamente sobre este tema, en el dictamen No. C-046-2012 de 22 de
febrero de 2012, éste Órgano Asesor indicó lo siguiente:
“II. Los permisos de uso en la zona restringida de la zona
marítimo-terrestre.
El régimen jurídico
establecido en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo
de 1977 (LZMT) para regular su uso, tiene como características básicas las
siguientes:
En primer lugar, que cualquier tipo de uso, así como las actividades asociadas
al mismo, requieren de autorización (artículo 12, LZMT) y que los usos
permitidos deben estar contenidos y previamente determinados en los
instrumentos de planificación territorial de la zona marítimo terrestre
(artículo 26 de la LZMT en relación con el 17 de su reglamento).
Que la concesión es la
figura jurídica por medio de la cual se permite el uso privativo de la zona
restringida (artículo 39 en relación con el 10, ambos de la LZMT) con las
excepciones que la ley establece respecto al posible uso de la zona pública
(artículos 18, 20, 21 y 22, LZMT).
Además, que corresponde a
las municipalidades con competencia en el litoral de que se trate, otorgar las
concesiones y que es requisito insoslayable para su otorgamiento, la previa
adopción por estas de un plan regulador costero mediante el cual se planifique
el desarrollo de la zona y se determinen los distintos usos permitidos
(artículo 38, LZMT).
Como excepción a este régimen, la Procuraduría General de la República
señaló, en dictamen C-100-95, que las municipalidades pueden dar permisos de
uso sobre la zona restringida de la zona marítimo terrestre sin la previa
adopción de un plan regulador costero. Esto, al amparo de lo dispuesto por el
artículo 154 de la Ley General de Administración Pública –LGAP- número 6227 de
2 de mayo de 1978, y en tanto se trata de un bien de dominio público.
En sentencia número 2306-91, la Sala
Constitucional había señalado, en relación con las características específicas
de los permisos de uso, lo siguiente:
“El permiso de uso es un
acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus
funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del
bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La
precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y
alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque
(…)”
El otorgamiento de permisos de uso es excepcional respecto del régimen
jurídico de la LZMT. En este sentido, es importante destacar que, a diferencia
de la concesión, el permiso de uso es un acto unilateral de la Administración
Pública, revocable a discreción de esta y sin responsabilidad a su cargo. Por
ello, cualquier derecho que éste reconozca es a título precario, tal y como lo
establece el numeral 154 de la LGAP, y lo ha explicado la Sala Constitucional
en la sentencia de cita. Como se ve, las especiales características del permiso
de uso son conformes con su excepcionalidad en relación con lo que la LZMT dispone
para regular el uso de la zona restringida.
Para
el caso de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, lo anterior
significa que, con base en los permisos de uso, las actividades autorizadas
serían aquellas que puedan calificar como “…actos sencillos cuyos efectos no
inciden de manera significativa en el bien usado...”, tal y como se indicó en
el dictamen C-100-95. Como el permiso de uso se puede otorgar sin la previa
adopción de un plan regulador costero, este no pueden impedir o comprometer ni
la adopción de un plan regulador ni la revocatoria del permiso. Esto quiere
decir que tales edificaciones o construcciones deben ser de fácil remoción, o
sea, que no pueden ser permanentes. De allí el carácter precario de los
derechos que aquél pueda llegar a reconocer.
Lo dicho hasta ahora, es
coincidente con lo señalado en el dictamen C-100-95, en el que, al efecto, se dijo:
“En lo que toca a la zona marítimo terrestre, como bien
de dominio público que es, puede aceptar sobre sí el otorgamiento de permisos
de uso, con todas las características que aquí hemos expuesto. De hecho, al no
ser posible jurídicamente otorgar concesiones en las zonas turísticas de la
zona marítimo terrestre sin plan regulador, la única figura que cabe aplicar,
desde el punto de vista de la teoría del dominio público, es el permiso de uso.
No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos
de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos
no inciden de manera significativa en el bien usado:
"Dada su naturaleza,
el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o
supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un
río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica;
instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de
quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o
comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de
actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328). De manera que, para la zona marítimo
terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que
reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones
naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona
pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un
plan regulador.
Como subrayáramos al
inicio de este estudio, los elementos naturales constitutivos de la zona marítimo terrestre la encuadran como un área ecológicamente
frágil, que amerita una protección particular del Estado tendiente a evitar su
deterioro:
"La municipalidad
respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las autoridades y
dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer cumplir las medidas que
estimaren necesarias, para conservar o evitar que se perjudiquen las
condiciones originarias de la zona marítimo terrestre y sus recursos
naturales." (artículo 17 de la Ley No. 6043) Para
ello, y para lograr un desarrollo armónico de la zona, también dijimos, es
indispensable un plan regulador que planifique adecuadamente los diferentes
usos aplicables, de modo que, sin perjudicar el medio presente, sean tomados en
cuenta todos los intereses económicos y sociales cuyas actividades sean viables
de acuerdo a las variables que enunciáramos en su oportunidad.
En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el
levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes,
urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por
cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva
del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas
condiciones permitan su fácil y rápida remoción. El numeral 19 de la Ley
No. 6043 es diáfano al estatuir que "hasta tanto no se produzca la
respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni
construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona
marítimo terrestre". Bajo una recta inteligencia habría que ampliar esta
disposición, de manera especial en lo que respecta a construcciones, al momento
de entrada en vigencia del plan regulador. De no ser así, qué sentido tendría
esperar la declaratoria de aptitud turística si luego podría edificarse sin
ningún criterio de planificación. ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador
en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que
son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas.”
De lo anteriormente
señalado se desprende, con toda claridad, que no es jurídicamente posible
autorizar la construcción de infraestructura educativa, en terrenos de la zona restringida
de la zona marítimo-terrestre, con base en un permiso de uso. No mientras dicha
infraestructura sea permanente o, por lo menos, no sea de fácil remoción; y
resulta razonable presumir que, por el fin público a que está destinada la
infraestructura educativa, sus
características son las propias de
las edificaciones permanentes”. (Lo
resaltado no es del original).
También debe diferenciarse la situación de los
pobladores y ocupantes en la zona marítima terrestre, figuras que son distintas
al permiso de uso referido supra.
Las
figuras de pobladores y los ocupantes refieren a quienes ocupan la
zona costera con anterioridad a la Ley No. 6043, según los requerimientos de
dicha ley.
Los “pobladores” se encuentran
regulados en el artículo 70 de la Ley de rito, que al efecto señala:
"Artículo 70.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre,
costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella,
según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o
certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán
continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única
propiedad. Sin embargo, deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo
efecto podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras de acuerdo con esta
ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública”.
Conforme
a esta norma, son pobladores los costarricenses que ocuparon por más de diez
años terrenos en ZMT, previos a la emisión de la Ley No. 6043.
Respecto
a los ocupantes, éstos son todas aquellas personas que, sin reunir la condición
de pobladores, hayan ocupado la zona marítimo terrestre, aún de forma no
autorizada, con antelación a la vigencia de la Ley No. 6043. Son referidos en
el Transitorio VII de la Ley No. 6043 al enunciar que "las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo
terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la
misma".
Sobre las formalidades requeridas para reconocer la situación de
ocupante o poblador, en el dictamen de este Órgano Asesor número C-074-2007 de
7 de marzo de 2007 señaló la necesidad “de
una la solicitud
expresa en ese sentido y de un acto administrativo autorizatorio
que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo caso,
cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona.
Esa autorización no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere
(doctrina de la Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículo
52; Opinión Jurídica Nº OJ-072-2003 del 6 de mayo del 2003; Sección
Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº
17-2004 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004)”.
De
lo hasta aquí indicado tenemos que mediante la
concesión se permite el uso privativo de la zona, siendo requisito para su
otorgamiento, la adopción previa por parte de las Municipalidades de un plan
regulador costero mediante el cual se planifique el desarrollo de la zona y se
determinen los usos permitidos (artículo 38, LZMT). Como excepción a esa figura
las municipalidades pueden dar permisos de uso sobre la zona restringida de la
zona marítimo terrestre sin la previa adopción de un
plan regulador costero, permisos que por su naturaleza son precarios e impiden
la construcción de obras permanentes en dicho terreno. Luego, a ese régimen de
uso, la ley contemplo dos excepciones:
los pobladores y los ocupantes. Dichas figuras refieren a quienes ocupan dichos terrenos
con anterioridad a la Ley 6043, situación que no puede ser objeto de cesión o
traspaso, y les corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de
la Ley No. 6043.
b)
Impuesto sobre bienes
inmuebles
El impuesto sobre bienes
inmuebles se encuentra regulado en la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles,
N° 7509 del 9 de mayo de 1995. Dicho tributo reviste un
carácter nacional, sin embargo, el sujeto activo del mismo son las entidades
municipales lo que lo convierte en un tributo municipal por destino. Al efecto,
el artículo 3° de la ley las entidades municipales tendrán el carácter de
Administración Tributaria, con competencia para recaudar, controlar y
fiscalizar el cobro de ese tributo. (Véase al respecto los dictámenes C-114-99
y C-048-2003 emitidos por ésta Procuraduría General de la República).
El
artículo 2 de la referida Ley determina el objeto del impuesto, determinado a
los terrenos, instalaciones o construcciones permanentes que se encuentren dentro
de la circunscripción municipal, excepto aquellos bienes inmuebles no afectos,
de acuerdo al artículo 4 de la Ley.
“ARTÍCULO 2.- Objeto del
impuesto. Son objeto de este impuesto los terrenos, las instalaciones o
las construcciones fijas y permanentes que allí existan.”
El
numeral 6 de la ley de comentario determina los sujetos pasivos del impuesto,
en lo que interesa a efecto de la presente consulta, señala la norma dicha lo
siguiente:
“ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son
sujetos pasivos de este impuesto:
a) Los propietarios con título inscrito en el
Registro Público de la Propiedad.
b) Los propietarios de finca, que no estén inscritos
en el Registro Público de la Propiedad.
c) Los concesionarios, los permisionarios o los
ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo
terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas
mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá
el canon municipal correspondiente. (…) (Lo resaltado no es del original)”.
Conforme
a las normas citadas, todas aquellas personas físicas o jurídicas que tienen la condición de
sujetos pasivos (propietarios, concesionarios, ocupantes, poseedores entre
otros) de bienes inmuebles dentro de la jurisdicción de una Municipalidad, se
encuentran en la obligación de declarar el valor de los inmuebles a su nombre y
de pagar el impuesto correspondiente, salvo que se encuentren dentro de los
supuestos de no sujeción contenidos en el artículo 4 de la Ley N° 7509.
En
esa línea, el hecho generador del tributo de comentario no es única y
exclusivamente la propiedad, sino el disfrute del derecho de posesión del
inmueble, en cualquiera de sus modalidades, propietarios (con o sin título),
concesionarios, permisionarios, ocupantes, poseedores, usufructuarios, y
parceleros (con requisitos establecidos) de un inmueble dentro de la
jurisdicción cantonal de una determinada municipalidad, de suerte que, el
objeto del Impuesto sobre los bienes inmuebles lo constituyen los terrenos, las
instalaciones o las construcciones fijas y permanentes que existan en ellos (ver
dictámenes C-284-2008
de 18 de agosto de 2008, C-114-1999 del 4 de junio de 1999, C-472-2006 del
23 de noviembre del 2006, C-328-2003 del
15 de octubre del 2003, entre otros).
III.
SOBRE LO CONSULTADO
La consultante formula la siguiente interrogante “¿Se deben
cobrar impuestos de Bienes Inmuebles a las construcciones existentes en Zona
Marítima Terrestre que no tienen concesión aprobada?
Señala en su oficio, que no ha encontrado información que determine si se
debe o no cobrar impuestos de bienes inmuebles a las construcciones de las
personas físicas o jurídicas que habitan la Zona marítima Terrestre sin tener
concesión aprobada. Indica que ese Concejo de Distrito no cobra canon a las
personas físicas o jurídicas que se encuentran en el supuesto dicho.
Agrega que existe una sentencia del Tribunal Contencioso dictada dentro del
expediente judicial No. 10-001091-1027-CA que se refiere al transitorio VII de
la Ley 6043. Al efecto realiza una transcripción parcial, pero sin indicar
detalle del objeto de discusión en ese proceso y su relación con lo consultado,
tampoco se indica el número de sentencia y si ésta se encuentra en firme.
Dado la referencia que
hace la consultante al expediente en cuestión, consultado el mismo a través de
los sistemas electrónicos del Poder Judicial, se determinó que trata de un
proceso contencioso administrativo interpuesto en contra de la Municipalidad de
Nicoya y el Estado, y en el que se discutió la nulidad de actos dictados por el
Ministerio de Salud, es decir, no se trata de un asunto cuyo tema de discusión
lo haya sido el pago del impuesto de bienes inmuebles.
En dicho proceso, el Tribunal
Contencioso Administrativo dictó la sentencia 398-2013 de las 14 horas 10
minutos del 15 de abril de 2013 la cual fue modificada por la Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia en fallo número 000150-F-S1-2017 de las 14:15
horas quince del 21 de febrero de dos
mil 2017.
Importante señalar que la
transcripción que se realiza en el criterio legal, corresponde a la sentencia
de instancia, y refiere a una consideración general que realiza el Tribunal
Contencioso, de previo a conocer el objeto de discusión en ese caso, en torno
al tema de zona marítimo terrestre.
Al efecto, indicó el Tribunal
Contencioso Administrativo, en la sentencia 398-2013 lo siguiente:
“(…) V. En primer término y de
previo a realizar el análisis del caso concreto, estima importante esta Cámara
realizar algunas breves reflexiones en relación con el régimen jurídico de la
zona marítimo terrestre, toda vez que en la especie, sin duda alguna el bien
inmueble que genera este proceso se encuentra ubicado en la zona marítimo
terrestre (en adelante ZMT), tal y como se indicara en el elenco de hechos
probados de esta resolución. El régimen jurídico de la zona marítimo terrestre
nacional se encuentra inmerso dentro del ámbito del instituto de la demanialidad, y partir de ello, las zonas costeras del
territorio costarricense fueron protegidas desde vieja data en nuestro
ordenamiento jurídico, protección jurídica que en la normativa actualmente
vigente deviene del artículo 6 de la Constitución Política de 1949 y
últimamente se reafirmó con la promulgación, el 02 de marzo de 1977, de la ley
No. 6043 Ley de la Zona Marítimo Terrestre . Dichos cuerpos normativos
establecen la demanialidad sobre los doscientos
metros a lo largo del litoral del país, teniendo por ende dicho territorio las
condiciones de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad,
estando fuera del comercio de los hombres y por su naturaleza, además sujetos
al poder de policía estatal en lo relativo a su uso y aprovechamiento. Señala
al respecto el el artículo
1° de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, en su literalidad: " La zona marítimo terrestre constituye parte
del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e
imprescriptible. Su protección, así como sus recursos naturales, es obligación
del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y
aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta Ley."
Por definición derivada
de la propia ley, la zona marítimo terrestre "(...) es la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los
litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su
naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar
ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea
baja (...) ".
Dicha zona abarca islas, islotes, peñascos marítimos, tierra y/o formación que
sobresalga del nivel del océano en el mar territorial, salvedad hecha de la
Isla del Coco y de las islas cuyo dominio, por ley, se excluye de este régimen.
Dicha zona se encuentra a su vez dividida en dos áreas: la denominada zona
pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho contados a
partir de la pleamar ordinaria, misma que se encuentra compuesta por el
litoral, orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes,
hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas y presenten
características marinas definidas y las áreas que quedan al descubierto durante
la marea baja; así como también todos los manglares de los litorales
continentales e insulares y esteros del territorio nacional, islotes, peñascos
y las demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar
(artículos 9 al 11 de la ley No. 6043). Por otro lado la zona restringida
, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros lineales restantes o
por los demás terrenos en el caso de las islas.Es
ésta última, sobre la zona restringida, la que puede ser objeto de
aprovechamiento mediante la figura de la concesión (artículos 10 y 39 de la ley
No. 6043), siendo éste el mecanismo legítimo para la obtención de un derecho
sobre dicha franja de terreno, al tenor de lo establecido en el Capítulo VI,
artículos 39 a 60 del texto legal de repetida cita, y en los numerales 24 a 81
de su respectivo reglamento (Decreto Ejecutivo No. 7841 del 16 de diciembre de
1978). Sin embargo, el otorgamiento de tales derechos sobre bien demanial se encuentra sujeto a una serie de limitantes.
Entre otras, podemos citar que el artículo 38 de la ley especial indicada en
relación con el numeral 19 de su Reglamento, expresamente contiene una
prohibición que impide a las municipalidades otorgar concesiones en las zonas
restringidas, si el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo no han aprobado los respectivos planes reguladores para
dichas zonas. En ese tanto, el régimen de concesiones sobre zona marítimo
terrestre queda sujeto a la vigencia efectiva del respectivo Plan Regulador.
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el ordenamiento jurídico establece
otra vía para obtener una licencia de aprovechamiento legítimo, aunque con
carácter de precariedad, sobre tales zonas, pues el Transitorio VII de la Ley
rectora de la materia prevé la posibilidad de otorgar los denominados
"permisos de uso", en el tanto se instituyen como un derecho
debilitado o a título precario, susceptible de revocatoria unilateral por parte
de la administración, aunque no de manera intempestiva (al tenor de lo
dispuesto por el artículo 154 de la ley No. 6227 Ley General de la
Administración Pública). Tales permisos de uso constituyen una excepción a la
regla de la concesión, pues es ésta última el instrumento jurídico idóneo para
la obtención de un derecho sobre la zona marítima. Por sus características de
precariedad y revocabilidad, en tratándose de permisos concedidos sobre zona
restringida, las actividades cuyo despliegue y desarrollo se permite al amparo
de dicha licencia deberán ser sencillas y con un mínimo impacto en el bien
sobre el cual se despliegan. Así mismo, el otorgamiento del permiso de uso sin
la aprobación previa del plan regulador costero, no pueden impedir o
comprometer la adopción de un plan regulador por parte del municipio
respectivo, ni tampoco evitar la revocatoria del permiso de estimarse
conveniente para los intereses de la zona. Por ello, las edificaciones o
construcciones que al amparo del permiso de uso se levanten, deben ser de fácil
remoción, resultando jurídicamente inviable levantar aquéllas que ostentan
condición de permanencia . Para esas últimas, la
figura idónea no es la del permiso, sino la concesión. En ese tanto, para la
zona marítimo terrestre sólo resulta posible admitir permisos de uso que reúnan
dos características esenciales: primeramente que no afecten las condiciones
naturales de la zona por explotar ni estorben el libre aprovechamiento y acceso
a la zona pública, y además, que con su su ejecución
no limiten a futuro la puesta en vigencia de un plan regulador, sin dejar de
lado que en atención a su condición de permiso, tendrá la mismas
características propias de ellos (a saber, su naturaleza consiste en la
remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente, se
dice que es una concesión de alcance restringido, puesto que, otorga derechos
de menor intensidad y de mayor precariedad que la concesión. Crea una situación
jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley, siendo que su
incumplimiento implica la caducidad del permiso; se da intuito personae en consideración a
sus motivos y al beneficiario; en principio se prohibe
su cesión y transferencia; confiere un derecho debilitado o un interés
legítimo, la precariedad del derecho del permisionario se fundamenta en que el
permiso constituye una tolerancia de la Administración Pública respectiva que
actúa discrecionalmente al conferirlo; es precario, razón por la cual la
Administración Pública puede revocarlo en cualquier momento, sin derecho a
resarcimiento o indemnización; y su otorgamiento depende de la discrecionalidad
administrativa, por lo que la Administración Pública pueda apreciar si el
permiso solicitado se adecúa o no al interés general, pudiendo denegarlo). Al
respecto, ha señalado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
en el Voto No. 3451-96 de las 15:33 horas, en lo que resulta de interés:
"La doctrina del
Derecho público admite de manera casi unánime, que la trascendencia que tiene
la concesión, por ser la forma ordinaria para la satisfacción de la necesidad
del servicio, desaparece en el permiso, que al ser otorgado por la
administración tiene aplicación en supuestos carentes de esa mayor importancia,
de donde se deriva su naturaleza esencialmente temporal. Por ello el permiso
tiene un contenido unilateral y precario. Su precariedad es consubstancial con
la figura misma, de manera que el permisionario -salvo la prerrogativa de
ejercitar su actividad- carece de derechos concretos que pueda exigir al Estado
y que vayan más allá de lo que dispone el acto administrativo de autorización.
La facultad emergente para conceder un permiso no constituye un derecho
subjetivo completo y perfecto y su propia esencia admite que sea revocado sin
responsabilidad para la administración, es decir, sin derecho a indemnización,
cuando desaparecen las causas que le han dado origen, o cuando la
Administración formaliza el contrato de concesión. La posibilidad que tiene la
administración de revocar el permiso, sin necesidad de que exista una cláusula
especial que así lo establezca es de principio general, pero de todas formas,
cuando la revocación sea jurídicamente posible, ésta no puede ser intempestiva,
ni arbitraria, conceptos jurídicos que han sido suficientemente desarrollados
por la Sala. Se parte de que quien se vincula a la administración sobre bases
tan precarias no puede luego quejarse de las consecuencias que de ello se
derivan. Ahora bien, el otorgamiento de permisos depende de la discrecionalidad
administrativa y la Administración puede apreciar si el permiso que se pide
está o no de acuerdo con el interés público y conforme a ello decidir si lo
otorga o lo niega (...)".
En tesis de principio y
por las razones expuestas, bajo la figura del permiso de uso no podría
autorizarse, de previo a la emisión del plan regulador respectivo, el
levantamiento en la zona de construcciones tales como hoteles, cabinas,
restaurantes, desarrollos urbanísticos, entre otros; en condición de adherencia
permanente al terreno, pues eventualmente tales construcciones podrían venir a
obstaculizar el desarrollo urbano planificado en el plan regulador. Sin dejar
de lado que tales edificaciones, aún con un plan regulador vigente, sólo
podrían levantarse en la zona restringida, pero nunca en la zona pública, aún y
cuando exista concesión otorgada al amparo del plan de desarrollo urbanístico
local debidamente emitido”.
De la transcripción anterior se
advierte que el Tribunal Contencioso abordó las generalidades del Régimen de
Zona Marítima Terrestre, refiriéndose a su naturaleza, extensión y posibilidad
de uso a través de la concesión y el permiso de uso; análisis que se ajusta a
la jurisprudencia judicial y administrativa emitida sobre el tema. No obstante,
la sentencia indicada no conoció del tema objeto de la presente consulta, sea
la posibilidad del cobro del impuesto sobre bienes inmuebles.
Si se estima importante resaltar de
la sentencia citada, la obligación que impone el fallo de ejercer funciones de
fiscalización y recuperación de terrenos en zona marítimo terrestre cuando se
encuentren ocupados sin contar con la autorización respectiva emitida por la
Corporación Municipal conforme a las reglas establecidas en la Ley No. 6043.
Por otro lado, y en lo que es objeto
de consulta, debemos remitirnos para dar respuesta a la interrogante planteada
a los numerales supra transcritos 2 y 6 la Ley N° 7509.
El artículo 2 determina como objeto
del impuesto, los terrenos, instalaciones o construcciones permanentes que se
encuentren dentro de la circunscripción municipal, excepto aquellos bienes
inmuebles no afectos, de acuerdo al artículo 4 de la Ley.
En cuanto al sujeto pasivo,
el numeral 6 los determina, destacando en lo que interesa el inciso c) que
dispone:
“ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos
de este impuesto: (…)
c) Los concesionarios, los permisionarios o los
ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo
terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas
mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá
el canon municipal correspondiente. (…) (Lo resaltado no es del original)”.
El
artículo que precede es claro en determinar que se encuentran sujetos al pago
del impuesto sobre bienes inmuebles los
concesionarios, permisionarios u ocupantes de bienes inmuebles en zona marítima
terrestre.
La norma aclara que el cobro del
impuesto sobre bienes inmuebles respecto de los sujetos referidos corresponde a
las instalaciones o construcciones fijas, mientras que para el terreno rige el
canon municipal.
Lo anterior supondría, en principio,
que cuando no exista una concesión autorizada por parte de la Municipalidad, es
posible el cobro del impuesto de bienes inmuebles a los permisionarios y a los
ocupantes de terrenos en la franja restringida de la zona marítima terrestre.
No obstante, el numeral
6 inciso c) supra transcrito es claro al señalar que el cobro se realizara a los permisionarios y a los ocupantes de la
franja fronteriza o de la zona marítimo terrestre “pero solo respecto de las
instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la
presente Ley”, en consecuencia, debe analizarse, en cada caso, en primer
lugar, si el particular cuenta con una autorización de uso debidamente emitida
por la Corporación Municipal que le habilite la utilización legal de un terreno
en la zona restringida de la ZMT, y en segundo lugar, si esa autorización le
habilita a la construcción de instalaciones u obras fijas en ese terreno.
En
esa línea, conforme a lo expuesto supra, el permiso de uso, por su naturaleza
precaria, impide la construcción de obras permanentes en la zona de comentario,
en consecuencia, no se estaría en presencia del requerimiento que establece el
numeral 6 inciso c) para el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles, esto es,
instalaciones o construcciones fijas. De encontrarse una situación distinta,
esto es, que el permisionario haya construido obras fijas o permanentes, debe la Municipalidad ejercer
sus funciones de fiscalización y proceder, de ser el caso, a regularizar la
situación del particular que haya actuado de forma contraria a derecho.
En
el caso de los ocupantes y pobladores, que como indicamos son figuras
excepcionales para el uso de la zona marítima terrestre, debe examinarse en
primer lugar que cuenten con la debida autorización municipal que valide su
estatus de poblador u ocupante. Luego, en concordancia con el numeral 6 inciso c) de la Ley 7509, de existir instalaciones o
construcciones fijas corresponde, válidamente, el cobro del impuesto sobre
bienes inmuebles.
Lo
antes expuesto requiere que el ente municipal ejerza sus competencias de fiscalización
a efecto de determinar que el uso que los particulares realicen en la franja
restringida de la zona marítima terrestre se encuentre debidamente autorizado
por esa autoridad, conforme a la normativa que rige la materia. En caso de
determinarse un uso irregular, debe actuarse según lo dispuesto en los
artículos 12 y 13 de la LZMT, los cuales señalan:
“Artículo
12.- En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización
legal, explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o
en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar
árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo,
actividad u ocupación.”
“Artículo 13.-
Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades
respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren
los dos artículos anteriores procederán, previa información levantada al efecto
si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o
demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por
aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El
costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o
instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que
procedan.”
Sobre este
punto, esto es, ocupar la zona marítimo
terrestre sin la necesaria autorización, éste Órgano Asesor señaló en el
dictamen No. C-221-88 de 7 de noviembre de 1988, lo siguiente:
"... si
alguien se apoderare ilícitamente de un inmueble en la Zona Marítimo Terrestre,
estableciéndose en él, la posesión en todo momento será viciosa y no se
beneficia por el simple paso de los meses o años. Su carácter seguirá siendo de
mero detentador de dominio público, y no le dará derecho alguno, siquiera de
reclamar por las obras que instale al margen de la ley."
Adicionalmente, debe señalarse que la ocupación ilegal que realice un particular en zona
costera no se sanea ni convalida aún y
cuando se paguen impuestos o cánones a la Municipalidad respectiva (Sala
Constitucional, resolución No. 17020-07, considerando VI; Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, la sentencia No. 2569-09).
De conformidad con lo
expuesto, y en lo que es objeto de consulta, el numeral 6 inciso c) de la Ley
de Impuesto sobre bienes inmuebles impone el cobro de dicho impuesto sobre los permisionarios y los ocupantes de la
zona marítimo terrestre respecto de las instalaciones o construcciones fijas,
por ello, debe verificarse en cada caso que el particular cuente con una autorización de uso debidamente emitida por
la Corporación Municipal que le habilite la utilización legal de un terreno en
la zona restringida de la ZMT, y que le permita la construcción de
instalaciones u obras fijas en ese terreno; de configurarse tales condiciones,
es viable el cobro del impuesto referido.
IV.
CONCLUSIONES
De conformidad
con las consideraciones expuestas, se arriba a las siguientes conclusiones:
1.
La zona marítima terrestre es definida en el
artículo 9 de la N° 6043 como la franja de 200 metros de ancho a todo lo largo de los
litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su
naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar
ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea
baja.
2.
Dicha franja está conformada por la zona pública y la zona
restringida. La primera tiene una extensión de 50 metros –medidos desde la pleamar
ordinaria- y está destinada al disfrute general, es decir que no es susceptible
de apropiación por parte de particulares. Los restantes 150 metros constituyen
la zona restringida, y es precisamente en esa área, donde se permite que las
Municipalidades otorguen autorizaciones para su uso.
3.
La concesión permite el uso privado de
dicha zona, según lo establecido en el numeral 39 de la LZMT
4.
Además, se admite el permiso de uso, el cual
corresponde a un acto unilateral de la Administración, de carácter precario,
que concede a un particular el uso privativo sobre un bien de dominio público.
Dicha figura solo permite obras sencillas de fácil remoción para no lesionar el
bien demanial, lo que excluye todo tipo de
edificación que implique una adherencia permanente a la tierra.
5.
Las figuras de pobladores y los ocupantes refieren a quienes
ocupan la zona costera con anterioridad a la Ley 6043, según los requerimientos
de dicha ley. Como formalidad para
reconocer la situación de ocupante o poblador,
requieren de un acto administrativo autorizatorio
que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo caso, cesará
cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona.
6.
El impuesto sobre bienes inmuebles se encuentra regulado en la Ley de
Impuesto sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 del 9 de mayo de 1995.
7.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 y 6 de la Ley N°
7509 es posible el cobro del impuesto de bienes inmuebles a los permisionarios y
a los ocupantes de bienes en zona marítimo terrestre, toda vez que la ley no
solo los incluye como sujetos pasivos del impuesto sino que determina que el
cobro se realiza respecto de las instalaciones y construcciones fijas
existentes en el terreno.
8.
No obstante, debe analizarse, en cada
caso, si el particular se encuentra debidamente autorizado para el uso de la
ZMT, y si dicha autorización le permite la construcción de instalaciones y
obras fijas en dicho terreno. De estarse la concurrencia de dichos supuestos es
posible el cobro del impuesto de bienes inmuebles.
9.
En el caso de los permisos de uso, dada
su precariedad, se impide la construcción de obras permanentes, lo que lo
excluiría del pago del impuesto de bienes inmuebles.
10.
Finalmente, en caso de que la
Administración Municipal detecte un uso indebido o irregular de la ZMT debe
actuar conforme a lo dispuesto en los numerales 12 y 13 de la Ley No. 6043.
Atentamente,
Sandra Sánchez
Hernández
Procuradora Adjunta
SSH/hsc