07 de febrero del 2023
PGR-OJ-009-2023
Señora
Yahaira Orozco Calderón
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la
República, damos respuesta al oficio N.º AL-CE21612-0015-2023 de fecha 11 de
enero de 2023.
En el oficio N.º
AL-CE21612-0015-2023 se nos comunica que la Comisión Especial de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo N.º 21.612 denominado “Reforma
constitucional para la elección y reelección de magistrados propietarios y
suplentes de la Corte Suprema de Justicia de la República de Costa Rica”.
En razón del objeto de
consulta, se considera oportuno abordar: A)
El período de nombramiento de los magistrados y la reelección automática como
garantía de la independencia del Poder Judicial, y B) El proyecto de ley
eliminaría la reelección automática de los magistrados.
A.
EL PERÍODO DE NOMBRAMIENTO DE LOS MAGISTRADOS Y LA REELECCIÓN AUTOMÁTICA
COMO GARANTÍA DE LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL.
La Constitución Política ha
establecido el nombramiento por 8 años de los magistrados y su reelección
automática como una garantía de independencia judicial.
En la Asamblea Constituyente
se discutió ampliamente sobre la duración de la magistratura y particularmente
se debatió, con profundidad, el instituto de su reelección automática.
Bajo la Constitución de 1871,
los magistrados eran nombrados por un plazo de 4 años y existía la posibilidad
de su reelección sucesiva e indefinida. La relección debía ser votada
favorablemente por la Asamblea Legislativa, como disponía el artículo 130 de la
Constitución Política de 1871.
El sistema previsto en el
artículo 130 de la Constitución de 1871 fue calificado de inconveniente por
haber dado notorios malos resultados. La brevedad del plazo de la magistratura
más el hecho de que la reelección del magistrado debía someterse, de forma
periódica, a la Asamblea Legislativa, había minado la independencia de los
magistrados y por tanto del Poder Judicial. Su reelección y continuidad
dependía de los avatares políticos coyunturales. La posibilidad de la
reelección quedaba sometida al favor político, lo cual iba en perjuicio de su
independencia para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento (Véase la
intervención del diputado constituyente Ortiz en la sesión N.º 141 de 31 de
agosto de 1949).
Un sistema, como aquel
previsto en la Constitución de 1871, que hacía depender la reelección de los
magistrados, del criterio político de los diputados, falseaba la independencia
del Poder Judicial (Ver carta del entonces Presidente de la Corte Suprema de
Justicia, Gerardo Guzmán Quirós, leída en la sesión N.° 141 de 31 de agosto de
1949)
Durante las discusiones de la
Asamblea Constituyente se buscó una nueva fórmula para la duración del cargo de
magistrado que procurara el ideal de la independencia del Poder Judicial. La
propuesta de la denominada Fracción Socialdemócrata no encontró acogida en la
mayoría de la Asamblea Constituyente. La Fracción Socialdemócrata abogó por
consagrar la inamovilidad de los magistrados. Una inamovilidad relativa
condicionada a que las actuaciones del magistrado no implicaran una falta
grave. Siguiendo la línea argumentativa del diputado constituyente Baudrit - defensor original del régimen de
inamovilidad- se debía prever la posibilidad de sancionar a los Magistrados que
no incumplieran con sus deberes y obligaciones. (Ver intervención del diputado
constituyente Baudrit en las sesiones N.° 141 de 31
de agosto de 1949 y N.° 142 de 1 de setiembre de 1949)
La Asamblea Constituyente se
inclinó, más bien, por una fórmula conciliatoria, que garantizara la
independencia del Poder Judicial y de los magistrados, sin necesidad de acudir
a la solución extrema de la inamovilidad judicial.
La Asamblea Constituyente vio
en la magistratura una de las formas más excelentes en que se coronaba la larga
carrera de un abogado sirviendo a la justicia, por tanto, buscó una fórmula conciliatoria
o intermedia que garantizara la continuidad de aquellos juristas elegidos como
magistrados y que asegurara así su independencia. Esta fórmula debía facilitar
a los altos jueces desarrollar su carrera judicial en la magistratura sin
convertirlos, sin embargo, en vitalicios. (Ver intervención del diputado
constituyente Arroyo en la sesión N.° 141 de 31 de agosto de 1949)
En el debate constituyente,
sin embargo, se enfatizó también la necesidad de que la fórmula conciliatoria a
consagrar en la Constitución permitiera, pese a garantizar la continuidad de
los magistrados, la renovación eventual de la Corte Suprema de Justicia dando
oportunidad a los funcionarios judiciales que se hayan destacado en un tribunal
o juzgado, prestando eficientes servicios, para que en un momento dado puedan
ser ascendidos a la magistratura. Igual oportunidad tendrá abogados destacados
por su carrera forense. El diputado constituyente Arroyo argumentó que dicha
renovación no es dable, con facilidad, en un sistema que consagre la
inamovilidad de los magistrados. (Ver intervención del diputado constituyente
Arroyo en la sesión N.° 142 de 1 de setiembre de 1949)
El artículo 158
constitucional, en su versión original, y aprobada en 1949, estableció que los
magistrados fueran nombrados por 8 años y que fueran reelegidos automáticamente
salvo que la Asamblea Legislativa dispusiere expresamente su no reelección,
mediante votación calificada de por lo menos dos tercios del total de sus
miembros. Esta es la fórmula conciliatoria, versión original, adoptada por la
Asamblea Constituyente de 1949.
La reelección automática
protege la independencia judicial. En la sesión de la Asamblea Constituyente
N.º 142 de 1 de setiembre de 1949, el diputado constituyente Arroyo, proponente
de la respectiva moción, argumentó que un plazo de nombramiento por 8 años y la
reelección automática aseguraría la independencia absoluta del Poder Judicial,
pues el requisito de los dos tercios que se exige para que un magistrado no sea
confirmado en su cargo por otro período de ocho años, es una verdadera
garantía. La intención del diputado constituyente fue alejar la política
partidaria del nombramiento y la reelección de los magistrados. La tesis del
constituyente Arroyo fue apoyada por los también diputados constituyentes Baudrit, Esquivel y Volio Sancho.
La duración de 8 años en el
cargo, fue concebida como una garantía más de continuidad. El plazo de
nombramiento de 8 años, prorrogable por las eventuales reelecciones automáticas
sucesivas, asegura una continuidad y duración del cargo del magistrado que le
habilita para desarrollar su carrera judicial – corona de su profesión forense
– con independencia de criterio. (Ver intervención del diputado constituyente Fournier en el acta N.° 143 del 2 de setiembre de 1949)
La jurisprudencia
constitucional ha explicado la forma en que funciona el instituto de la
reelección automática de los magistrados y su relevancia para la protección de
la independencia judicial.
En el voto N.º 2621-1995 de
las 15:33 horas de 23 de mayo de 1995, la Sala Constitucional indicó que, al
cumplirse el período de cada Magistrado, su reelección se produce
automáticamente, de pleno derecho, por virtud de la propia Constitución, no de
la voluntad legislativa. La competencia legislativa en la materia está
circunscrita, a decidir la “no reelección”. Para esto, se necesita una mayoría
no calificada. Si al vencer el período de nombramiento de un particular
magistrado, la Asamblea no ha resuelto la no reelección, el Magistrado queda
reelecto, lo mismo que si, al resolver expresamente, la tesis de la “no
reelección” no alcanza la mayoría calificada.
En el voto N.º 13419-2004 de
las 14:04 horas del 26 de noviembre de 2004, el Tribunal Constitucional indicó
que la Constitución dispone la “reelección” automática de los Magistrados, sin
necesidad de que el Plenario de la Asamblea Legislativa la tenga que estar
votando. Salvo, como lo indica la norma constitucional, que alguno o algunos de
los Diputados considere improcedente la “reelección” en cuyo caso debe
presentar la moción correspondiente y alcanzar las dos terceras partes –38
votos- (Ver
también voto N.º 13425-2004 de las 14:10 horas del 26 de noviembre de 2004).
En el voto de la Sala
Constitucional N.º 6247-2013 de las 14:15 horas del 9 de mayo de 2013, en
relación con la reelección de los magistrados, se advirtió:
“En otras palabras, la
definición constitucional respecto de la reelección de los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, implica que la reelección opera de manera automática
si al vencimiento del período por el cual fue electo, el Plenario no encuentra
razones ni votos para obtener la mayoría calificada para su no reelección, de
manera que ante esa situación, se entiende la reelección automática tal como lo
considera la Constitución Política y fue el espíritu del Constituyente
originario, según se aprecia en las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente
en los términos dichos.”
El período de nombramiento de
8 años y la reelección automática habilitan que un magistrado pueda permanecer
ejerciendo sus altas funciones de una forma independiente y protegida de las
injerencias políticas, sea del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo.
La reelección automática
favorece la continuidad del magistrado y otorga, sin embargo, una competencia
negativa de la Asamblea Legislativa. Esta puede impedir la reelección de un
magistrado y por tanto removerlo de la Corte Suprema de Justicia, si una
mayoría calificada de diputados vota por la no reelección antes de vencido el
plazo de nombramiento del magistrado. Este mecanismo evita los peligros que
tendría una inamovilidad absoluta. (Ver intervención del diputado constituyente
Arias Bonilla en la sesión N.° 141 de 31 de agosto de 1949)
La competencia negativa que
tiene la Asamblea Legislativa que le habilita para impedir la reelección
automática de un magistrado, no debe confundirse con el régimen disciplinario
de los magistrados. Los magistrados tienen el derecho a permanecer en sus
cargos mientras su conducta sea proba y puede ser destituidos, antes de que
venza el plazo de su nombramiento, si han incurrido en falta grave.
El artículo 165 constitucional
establece las bases del régimen disciplinario de los magistrados. La norma
constitucional ha encargado al legislador ordinario con la tarea de desarrollar
el régimen disciplinario de los magistrados, incluyendo las causales bajo las
cuales puede ser destituido antes de cumplirse el plazo de su nombramiento.
Este tema fue examinado en la sentencia constitucional N.° 883-2014 de las 9:20
horas del 24 de enero de 2014.
Existía en el seno de la
Constituyente una clara consciencia de garantizar la presencia y permanencia en
el cargo de personas que contribuyeran a mantener la dignidad de este, la de los
servicios que ofrece la Administración de Justicia, y la de la persona usuaria.
La intención de incorporar en el texto constitucional causales de remoción,
cese o destitución del Magistrado (a), antes de cumplirse el plazo de
nombramiento, fue descartada por razones metodológicas: las normas
constitucionales poseen una mayor abstracción o generalidad que las que
corresponde a algunas disposiciones más particularizadas. Las normas que sobre
la materia contenía el Proyecto, se calificaron como impropias de residenciarse
en la Carta Magna, debiendo estar en la ley, por tratarse de temas
reglamentarios. Para resolver el punto, el Constituyente optó por establecer
que en lo no previsto en la Constitución “la ley señalará la jurisdicción, el
número y la duración de los tribunales, así como sus atribuciones, los
principios a los cuales deben ajustar sus actos y la manera de exigirles
responsabilidad” (artículo 166. El subrayado no está en el original). Esta
cláusula abierta constituye la base para que el legislador ordinario
desarrollara el régimen. De modo que cuando, por ejemplo, la Ley Orgánica del
Poder Judicial, señala la forma de exigir responsabilidad a un Magistrado (a),
lo que hace es desarrollar el mandato constitucional. Es, de alguna forma, una
norma análoga a la prevista en el artículo 192 que sirvió de inspiración.
La reforma parcial a la
Constitución aprobada por Ley N.º 8365 del 15 de julio de 2003 reforzó la
independencia judicial. Esta reforma modificó el artículo 158 para establecer
que los magistrados deben ser elegidos por mayoría calificada de dos terceras
partes de la totalidad de los diputados integrantes de la Asamblea
Legislativa. El requisito constitucional
de una mayoría calificada asegura que cada magistrado sea electo a través de la
formación de un amplio consenso legislativo. La misma reforma, estableció que,
en el ejercicio de sus funciones, los magistrados deben actuar con eficiencia.
El proyecto de ley N.º 21.612
supone un cambio fundamental en relación con la reelección automática de los
magistrados y su duración en el cargo.
B.
LA ELIMINACIÓN DE LA REELECCIÓN AUTOMÁTICA DE LOS MAGISTRADOS MINA LA
INDEPENDENCIA JUDICIAL.
El proyecto de ley N.º 21.612
modificaría sustancialmente el régimen constitucional en relación con la
reelección de los magistrados y su duración en el cargo. La iniciativa de Ley
reformaría el artículo 158 para, de un lado, establecer que correspondería a la
Asamblea Legislativa decidir sobre la relección de los magistrados y del otro
extremo, prescribir que los magistrados solamente podrían reelegirse una única
vez.
De acuerdo con la propuesta de
Ley, la reelección de los magistrados dependería de la voluntad legislativa. El
proyecto le otorgaría a la Asamblea Legislativa la competencia para decidir la
reelección de los magistrados. Se necesitaría una mayoría calificada para su
reelección.
El proyecto de Ley N.° 21.612
revertiría el diseño constitucional originario, sometiendo la reelección de los
magistrados a una decisión de una mayoría legislativa coyuntural.
La iniciativa que se tramita
en la propuesta legislativa N.º 21.612 va a contrapelo de los propósitos del
Constituyente originario no solo en la letra, también en el espíritu. Mina el
ideal de la independencia judicial que inspiró a la Constituyente originaria.
El Constituyente, en orden a
fortalecer la independencia judicial, consideró necesario privar a la Asamblea
Legislativa de la competencia para decidir la reelección de los magistrados,
reservándole exclusivamente una atribución negativa para decidir sobre su no
reelección en caso de que una mayoría calificada, un consenso significativo,
llegue a considerar que existe motivo grave que justifica no reelegir al
magistrado o magistrada.
La reforma planteada, por el
contrario, supeditaría la reelección de los magistrados y magistradas a la
voluntad legislativa. La reelección quedaría condicionada a que se reúna una
mayoría calificada para tal efecto. Una mayoría inferior a la calificada,
conduciría a la no reelección del magistrado.
La reforma propuesta
implicaría, por consiguiente, que, a efectos de su reelección, el magistrado
habría de contar con el beneplácito de una mayoría coyuntural de la Asamblea
Legislativa, lo cual socavaría su independencia como alto juez. Indudablemente,
con el sistema planteado por la reforma, el magistrado o magistrada que se
plantee la posibilidad de postularse para una reelección, estará obligado a
considerar, de antemano, que sus resoluciones y votos, además de otras decisiones
que incidan directamente sobre la judicatura, podrían ser sometidos,
eventualmente a un escrutinio por parte de los diputados integrantes de un
cuatrienio específico. Esto como un criterio para efectos de decidir sobre su
reelección.
Así, la reforma planteada
podría eventualmente conducir a una situación en la que la reelección de un
magistrado o magistrada, dependería de si una mayoría coyuntural de la Asamblea
Legislativa censura o aplaude sus decisiones o votos.
La reforma planteada,
asimismo, permitiría a una minoría legislativa, conformada por un poco más que
una tercera parte de los diputados, inconforme con las decisiones o con la
persona de un magistrado, bloquear fácilmente su reelección. La reforma podría
desembocar, en efecto, en otra situación en la que un magistrado no sea
reelecto por un interés de una minoría de un poco más de la tercera parte de
los diputados de provocar una vacancia para intentar elegir a otro profesional
de su preferencia, ya sea por un desacuerdo con las decisiones o con el mero
propósito de tratar de reorientar la línea jurisprudencial de una de las salas
que integran la Corte Suprema Judicial o de modificar las decisiones del
gobierno judicial. Todo esto minaría la independencia judicial.
Al quedar eventualmente la reelección
de los magistrados condicionada a la consecución de una mayoría legislativa, la
propuesta de Ley también crearía un incentivo más para el cabildeo judicial con
los diputados. Ya en el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas
sobre la independencia de los magistrados y abogados para Costa Rica, Informe
de 12 de julio de 2019, se advirtió la práctica del cabildeo entre los
candidatos a magistrado. Práctica que no está regulada, y por tanto carece de
las necesarias garantías de transparencia, y que lleva usualmente a reuniones
privadas con diputados para abogar por una candidatura, lo cual opaca dichos
procedimientos de nombramientos.
La supeditación de la
reelección a una decisión mayoritaria de la Asamblea Legislativa crearía un
incentivo más al cabildeo judicial, motivando a los magistrados y magistradas a
contactar y reunirse, privadamente, con diputados en busca de su reelección; lo
cual opaca el procedimiento y mina la independencia judicial, pues
eventualmente pueden existir presiones sobre la forma de decidir determinados
asuntos pendientes de conocimiento en las salas de la Corte Suprema de
Justicia.
El proyecto busca además
limitar la posibilidad de la reelección de los magistrados a una única vez. El
Constituyente originario no creó magistraturas vitalicias. Es válido que el
Constituyente derivado limite el número de reelecciones, pero una limitación
tan severa, como la propuesta por el actual proyecto de Ley, afectaría la
continuidad y permanencia de los magistrados, condición necesaria para su
independencia.
La permanencia y continuidad
del cargo del magistrado es un ideal constituyente de antiguo cuño. En la
tradición de los ”Federalist
Papers”, Hamilton sostuvo que la permanencia en
el cargo de la magistratura garantiza que no exista un sentido de dependencia
respecto de quienes efectuaron esos nombramientos. Esto coadyuva a una
administración de las leyes firme, recta e imparcial (Federalist
Paper N.º 78).
La jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha adoptado el principio de permanencia y
continuidad de los jueces y magistrados en sus cargos como un elemento de la
independencia judicial. En la sentencia dictada en el caso Reverón
Trujillo vs. Venezuela de 30 de junio de 2009, la Corte advirtió que la
permanencia en el cargo del magistrado es una garantía contra presiones
externas, ya que si los jueces y magistrados no tienen la seguridad de
permanencia serán vulnerables a presiones de diferentes sectores,
principalmente de quienes tienen la facultad de decidir sobre destituciones o
ascensos en el Poder Judicial (Ver parágrafo 117 de la sentencia CIDH de 30 de
junio de 2009).
Si los magistrados no tienen
la seguridad de permanencia también los hace vulnerable frente a presiones de
personas o poderes que pudieran decidir sobre su futuro profesional después de
concluida la magistratura.
El sistema vigente, creado por
la fórmula conciliatoria de la Constitución de 1949, garantiza la continuidad y
permanencia en el cargo del magistrado o magistrada. Esto mediante la
reelección automática sucesiva. El actual artículo 158 blinda el ejercicio de
la magistratura de cara a las presiones que pudieran venir de las mayorías
calificadas que los nombraron como de otras mayorías legislativas subsecuentes
inconformes con sus decisiones. También blinda la magistratura de otras
presiones externas independientemente de su origen.
Limitar la reelección del
cargo de magistrado a una única vez, deteriora el blindaje que protege al
magistrado de presiones externas y por consecuencia, afecta negativamente la
independencia judicial.
No es que el Constituyente originario haya consagrado la
inamovilidad. El ideal de la independencia judicial, que favorece la
continuidad y la permanencia de los magistrados y magistradas, es compatible
con una eventual limitación del número de veces en que un magistrado pueda
reelegirse. Por demás, este tipo de limitaciones puede constituir un incentivo
institucional para la renovación de las salas de la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo, para proteger la independencia judicial, debe
procurarse que las
limitaciones que eventualmente se impongan a la reelección de los magistrados no sean
tales que impidan que éstos puedan desarrollar su carrera judicial en la
magistratura. Por ejemplo, una reforma
constitucional que limite la permanencia del magistrado a dos reelecciones
sucesivas, garantizaría que el alto juez pueda permanecer 24 años seguidos en
el cargo. Esto sería compatible con la posibilidad de un alto juez de
desarrollar su carrera judicial en la magistratura y por tanto también con la
independencia judicial.
Sin embargo, limitar las posibilidades de reelección de los
magistrados a una sola ocasión, sí podría afectar su independencia pues
impediría al juez desarrollar su carrera judicial en la magistratura,
exponiéndolo y haciéndolo vulnerable frente a presiones de personas o poderes
que pudieran decidir sobre su futuro profesional después de concluida la
magistratura.
En definitiva, la eliminación de la reelección automática
y la limitación a una sola vez la reelección de los magistrados, previstas en
la iniciativa de ley N.º 21.612, va a contrapelo del ideal constitucional que
busca asegurar la independencia judicial y afectaría el funcionamiento del
Poder Judicial de forma sustancial.
Finalmente, el proyecto de ley
carece de una norma transitoria que, eventualmente, regule la forma en que se
aplicará a los actuales magistrados y magistradas que integran la Corte Suprema
de Justicia. El proyecto afectaría, dado el caso, la forma de la reelección y
la duración en sus cargos. Sin embargo, la iniciativa carece de una disposición
transitoria que regule su aplicación a los actuales magistrados. Esto crearía
una distorsión grave en el funcionamiento del Poder Judicial y constituiría una
severa inseguridad jurídica. La ausencia de esta norma transitoria es un
defecto de técnica legislativa que aqueja al proyecto de Ley.
C.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la
consulta formulada respecto del proyecto de ley N.º 21.612.
Cordialmente,
Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Procurador Director
JAOA/RRS/bba
(Código
156-2023)