C-321-2003

COMPOSICIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO FORESTAL DEL ESTADO POR BOSQUES Y TERRENOS FORESTALES DE LAS RESERVAS NACIONALES E INSTITUCIONES AUTÓNOMAS: BIENES NATURALES SOBRE LOS QUE RECAE LA AFECTACIÓN LEGAL; RESERVAS NACIONALES; NOTAS DISTINTIVAS DEL DOMINIO PÚBLICO; INMUEBLES FORESTALES DE BANCOS PÚBLICOS EXCEPTUADOS DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO; INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR. EL SUPUESTO DE CLASIFICACIÓN DE LOS TERRENOS RURALES DE LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: NECESIDAD DE INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA; EL ACTO DE CLASIFICACIÓN.  TITULACIÓN ORDINARIA Y PLAZO DE CONSOLIDACIÓN.  DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE TITULACIÓN DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES: LA LEY 7599; AUDIENCIA PRECEPTIVA AL MINAE; INADMISIBILIDAD DEL SILENCIO POSITIVO EN MATERIA AMBIENTAL; PLAZO DE CONVALIDACIÓN; INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 7599; SENTENCIA N° 2001-08560 DE LA SALA CONSTITUCIONAL, DIMENSIONAMIENTO DE SUS EFECTOS Y SALVEDAD A FAVOR DEL ESTADO PARA RECUPERAR BIENES DEMANIALES; DECLARATORIA DE NULIDAD DEL TÍTULO E INSCRIPCIÓN ANTES DE VENCER EL PLAZO DE CONSOLIDACIÓN, CASOS INICIADOS O EN TRÁMITE AL SOBREVENIR LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 7599; TÍTULOS CON MÁS DE TRES AÑOS DE INSCRIPCIÓN; ACTO INTERRUPTOR DE LA PRESCRIPCIÓN; SITUACIÓN DE LOS DECRETOS QUE CREAN ZONAS DE TITULACIÓN Y DE LOS INMUEBLES COMPRENDIDOS POR ESTOS.  REGLAMENTO DE TITULACIÓN DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES: CUESTIONAMIENTOS.  IMPROCEDENCIA DE TITULACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO E IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS ACCIONES PARA RECUPERARLOS: IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES PARA EJERCER POSESIÓN CON ÁNIMO DE DUEÑOS SOBRE ESTOS; IMPROCEDENCIA DE LA USUCAPIÓN Y TITULACIÓN CONTRA EL DEMANIO; IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD DEL TÍTULO EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA Y RESPUESTA.

            El señor Ministro del Ambiente y Energía, en Oficios DM-717-2003 y DM-1023-2003, consulta la situación de las fincas tituladas por particulares mediante la Ley de Titulación en Reservas Nacionales, N° 7599, cuyos títulos no habían completado el plazo de convalidación cuando esa Ley se declaró inconstitucional.  Tierras que eran de cobertura boscosa, aptas para la protección, que habrían entrado al Patrimonio Forestal del Estado, como bosques y terrenos de las reservas nacionales, desde la Ley 4465 de 1969, sobre las cuales el Instituto de Desarrollo Agrario aprobó titulaciones al amparo de la Ley 7599 sin dar ninguna participación al MINAE, ni antes lo hizo el antiguo ITCO con la Dirección General Forestal del entonces.

            Pregunta si la nulidad de los títulos sobre esas fincas, que otorgó el Instituto de Desarrollo Agrario, procede ante éste, o en lo judicial, a gestionar por la Procuraduría General de la República.

            Manifiesta que luego de declarada inconstitucional la Ley 7599, se publicó un Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, y con base en su artículo 10 (inciso b), se está exigiendo una certificación al MINAE donde conste si el terreno a titular se encuentra dentro de áreas de conservación del Patrimonio Natural del Estado.

            Aunque menciona, sin suministrar mayores datos, los terrenos inscritos por terceros en la Fila Tinamastes, bajo la Ley 7599, y el Proyecto de Titulación Valle de El General, en el Oficio AAA-297-2003 se consideraron casos concretos a resolver por la Administración, no consultables, conforme al  artículo 5° de nuestra Ley Orgánica.  Por lo que la consulta se entendió formulada en abstracto.

En dictamen C-321-2003, el Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area Agrario y Ambiental, con examen de los temas que se indican en los descriptores, da respuesta a la consulta y arriba a las siguientes conclusiones:

1)  Son parte del Patrimonio Natural del Estado, entre otros, los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, así como de las fincas inscritas a nombre del Estado y las pertenecientes a las instituciones autónomas, excepto que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su patrimonio.

A través de sus notas jurídicas esenciales de inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad de las acciones reivindicatorias, dichos bienes tienen por ley una afectación inmediata al dominio público del Estado, sin acto complementario atributivo de ese carácter.

2)  En interpretación sistemática de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos e interdependientes, la clasificación a que se refiere el último de esos numerales configura un acto de constatación, no de afectación, para corroborar si en un inmueble rural concreto de un organismo de la Administración Pública concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público.   Es una medida de confirmación protectora para impedir que salgan en forma anómala inmuebles forestales o boscosos del Patrimonio Natural del Estado.

El vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados".  La clasificación no determina el ingreso del bien al régimen demanial, sino su permanencia.

Se reconsidera de oficio el criterio que requiere la clasificación de los terrenos rurales, cubiertos de bosque o forestales, propiedad o bajo administración de los organismos de la Administración Pública para el ingreso al Patrimonio Natural del Estado.

3)  De acuerdo con el dimensionamiento de sus efectos, la sentencia que declaró inconstitucional la Ley 7599 no afecta a las personas que titularon tierras de dominio privado a su amparo, siempre y cuando hubieren transcurrido tres años desde la inscripción del título sin haberse impugnado (Sala Constitucional, voto N° 2001-08560).

A contrario, sí afecta a los de lapso menor, que no habían consolidado el derecho al abrigo de la Ley 7599 e ingresado en forma definitiva a la esfera patrimonial del titulante y, con mayor razón, a quienes apenas tenían las diligencias de titulación en trámite, pues la resolución final debía dictarse con la legislación vigente a ese momento.   Incumbe a la Junta Directiva del IDA ordenar, dentro del plazo de tres años, la nulidad absoluta del título levantado ante ese Instituto contra las leyes vigentes y la de su inscripción, comunicándolo al Registro Público.

Por tratarse de una normativa especial, que reducía a tres años la consolidación del título y la prescripción negativa del tercero a quien podía afectar, la posición mayoritaria de los Tribunales adversa la posibilidad de accionar en un proceso declarativo la nulidad del título sobre inmuebles de dominio privado, dentro del plazo de prescripción decenal, como se admite para las titulaciones ordinarias.

4) En cuanto a los bienes del demanio estatal, la declaratoria de inconstitucionalidad se hizo "sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos que constituyan bienes de dominio público" (Sala Constitucional, voto 2001-08560, cons. VI in fine).

También en la sentencia 02988-99, que anuló el artículo 8 de la Ley 7599, la Sala Constitucional dejó a salvo las acciones ordinarias que el Estado podía interponer para revertir las titulaciones.

5) Como consecuencia de los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, es imprescriptible la acción judicial del Estado para reivindicar bienes que le pertenecen del dominio público forestal (del Patrimonio Natural del Estado), cuya condición sea inequívoca, y anular los títulos e inscripciones ilegítimas en su perjuicio, obtenidos por el procedimiento de titulación de la Ley 7599.

La acción del Estado para anular los títulos que el Instituto de Desarrollo Agrario otorgó con base en esa Ley, y del asiento registral, procede ante éste.  La competencia que tiene el IDA para hacer tal declaratoria es específica y decae al vencerse el plazo perentorio de los tres años posteriores a la inscripción del título, a que está sujeto su ejercicio.

6)  La Sala Constitucional, en el mismo voto 2001-08560, dejó vigentes, para la aplicación de la Ley de Tierras y Colonización, los Decretos números 27726, 27861, 28743, 28744, 28745 y 28746, todos MINAE-MAG, por los que el Estado traspasó al IDA diversos terrenos en virtud de la Ley 7599.

Esos Decretos revelan que al MINAE sí se le otorgó audiencia al emitirlos y que éste autorizó la titulación por no estar dentro de las categorías de manejo (áreas silvestres protegidas), sin referirse a los bosques y terrenos forestales enunciados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que también lo constituyen y el MINAE no podía consentir en su traspaso al IDA.

Ante la omisión, no operaba el silencio positivo administrativo (jurisprudencia constitucional y Ley entonces en vigor, arts. 6° pfo. 2° y 7 in fine), ni facultaba al IDA a enajenar esos inmuebles irrespetando la afectación a dominio público y la prohibición de disponer de ellos desde que se afectaron al mismo (Ley Forestal, arts. 13 a 15).  Y tampoco se le trasmitieron, lo que sería ilegal, porque quedaron excluidos de las tierras traspasadas al IDA, dentro de las excepciones a esa Ley, en las que converge a la vez una "causa legal por la que no podían traspasarse", en terminología de los Decretos.

7)  Ninguno de los Decretos descritos en el punto anterior abarca la zona de Pérez Zeledón, de interés para el Ministerio del Ambiente.  La incluye el Decreto N° 2621-G de 6 de noviembre de 1972, por el que se le traspasaron al Instituto de Tierras y Colonización, para la titulación múltiple, terrenos de las reservas nacionales ubicados en ese cantón, no comprendidos en las excepciones de la Ley Forestal 4465 de 1969, y la Ley 2825, ni los de dominio privado, o que por otras causas legales no podían traspasarse.

De acuerdo con el artículo 2° de ese Decreto y 8° de la Ley 5064, la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería estaba obligada a comunicar al ITCO, dentro de dos meses siguientes a la publicación del Decreto, cualquier objeción a la entrega de títulos de propiedad en el área traspasada y, en concreto, si había declaratoria de reserva forestal o de otra índole que afectara la zona de titulación, hipótesis en la cual el Instituto no podía otorgar títulos.

Si la Dirección Forestal no se pronunciaba en ese plazo, se consideraban allanadas sus posibles objeciones.  Disposición que hoy presentaría roces de inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia constitucional que rechaza el silencio positivo en materia ambiental.  En todo caso, la derogada Ley 5064, artículo 8°, ordenaba al ITCO abstenerse de otorgar títulos en zonas que evidentemente fueran de vocación forestal.

Aunque el IDA hubiera adquirido los terrenos con una normativa anterior, para programas de titulación múltiple, si dispuso de estos con la Ley 7599 debía respetar todos los preceptos que normaban su actuación al otorgar los títulos.  Asimismo la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, arts. 27 y 64, y su Reglamento, artículo 63, in fine, impiden al IDA adquirir, adjudicar o titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios, según el estudio de suelos.

En ese tanto, son válidos los comentarios que anteceden, en lo aplicable.

8) Contra el Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (Gaceta N° 173 del 10 de setiembre del 2002), que emitió el IDA, caben varios cuestionamientos, por invadir la competencia legislativa y del Poder Ejecutivo, afectar derechos fundamentales, la libertad pública, restringir el concepto de Patrimonio Natural del Estado y reñir con principios constitucionales y legales que la respuesta puntualiza.

9) La falta de competencia de la Junta Directiva del IDA para promulgar ese Reglamento no se subsana por el hecho de que en ciertos apartes se adecúe a la normativa común, dato eventual, contingente, que podría variarse en el futuro.  

Si bien la sentencia 2001-08560 de la Sala Constitucional remitió a la Ley de Tierras y Colonización para que los terceros pudieran adquirir las tierras traspasadas al IDA con la Ley 7599, sin especificar los títulos y el procedimiento mediante los que podían hacerlo, el voto N° 0123-I-95 aclaró que los terrenos de las reservas nacionales traspasados al IDA para programas de titulación múltiple, con soporte en una Ley que se declara inconstitucional, "pueden ser adquiridos por compra o por adjudicación en los términos de la Ley de Tierras y Colonización", la que no le faculta a emitir un Reglamento de Titulación.