30 de enero de 2024

PGR-C-007-2024

 

Señor

Juan Pablo Barquero Sánchez

Alcalde

Municipalidad de Tilarán

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MT-AM-OF-514-2023 de 29 de setiembre de 2023, mediante el cual expone que la Municipalidad de Tilarán cuenta con plan regulador, que el 20 de setiembre de 2020 se emitió el Reglamento para el Control de Fraccionamientos del cantón y que ese Reglamento contempla la posibilidad de fraccionar inmuebles por medio de servidumbres de paso, con una medida mayor a la que exige el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para los fraccionamientos frente a accesos excepcionales de uso residencial.

 

            Además, menciona que por directriz no. DRI-007-2021, emitida por el Registro Nacional, se establece que para la inscripción de planos que ingresan por servidumbres de paso o acceso excepcional de uso residencial (como lo define el Reglamento de Fraccionamientos y urbanizaciones del INVU), debe contarse tanto con el visado municipal como con el del INVU. En consecuencia, requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“¿Se requiere solicitar un visado del INVU, cuando se dispone de un Reglamento propio, que contiene pautas de seguridad más amplias y que contamos con la capacidad y competencia, para realizar nuestras propias evaluaciones sin necesidad de agregar un costo extra a nuestros usuarios?”

 

 

            I. ANTECEDENTES.

 

            En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado. En ese criterio, con base en los artículos 169 de la Constitución Política, 4, 13, 43 del Código Municipal, se concluyó que por tener esa Municipalidad un Reglamento para el Control de Fraccionamientos anterior al Reglamento de Fraccionamientos del INVU, se debe seguir aplicando esa normativa interna.

 

            En virtud de que la consulta formulada involucra el análisis de asuntos propios de la competencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se le confirió audiencia a su presidenta ejecutiva, mediante oficio no. DAA-OFI-1608-2023. Por oficio no. 557-12-2023, ese Instituto consideró lo siguiente:

 

“5.1. Cuando una Municipalidad cuente con plan regulador, y en éste se haga referencia directa al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Reglamento de alcance nacional emitido por el INVU (RCNFU o RFU), se debe exigir en los todos los casos, el visado previo del INVU.

5.2. Cuando el plan regulador sea omiso al definir disposiciones en materia de la excepción del fraccionamiento para uso residencial, se deben acatar los lineamientos establecidos en Reglamento de alcance nacional emitido por el INVU (RCNFU o RFU), lo que incluye el visado del INVU como requisito previo al visado municipal.

5.3. Si el plan regulador posee disposiciones específicas para el uso de esta modalidad de fraccionar en su territorio, sin hacer referencia a la norma de alcance nacional, y sin que exista omisión alguna al respecto, de igual forma es un requerimiento ineludible que la Municipalidad respectiva exija el visado del INVU, antes de otorgar el propio.

5.4. Lo anterior según el principio de aplicación supletoria de la norma, en apego al requisito de visado que establece el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, así como lo dispuesto en el Reglamento a La Ley de Catastro Nacional.

5.5. La única forma en que puede un gobierno local promulgar disposiciones en materia de planificación urbana local, es dentro del marco de aplicación de un plan regulador, para lo que debe apegarse al procedimiento que fija la Ley de Planificación Urbana en su artículo 17.

5.6. Todo cuerpo normativo que se pretenda aplicar sin cumplir lo antes dicho, representa un acto desprovisto de legalidad.”

 

 

            II. ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA.

 

            Aunque la consulta formulada es una pregunta muy puntual, lo cierto es que su respuesta requiere analizar, previamente, cuál es el alcance que tienen los reglamentos emitidos por el INVU en materia de planificación urbana, los requisitos a los que debe sujetarse la emisión de los planes reguladores y sus reglamentos de desarrollo urbano, la exigencia del visado del INVU para los planos referidos a fraccionamientos con fines urbanísticos y el contenido y alcance del Plan Regulador de Tilarán y del Reglamento de Fraccionamientos que se cita en la consulta.

 

            A. Sobre la aplicación de los Reglamentos emitidos por el INVU en materia de planificación urbana.

 

            En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha considerado que, conforme con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), los Gobiernos Locales tienen la titularidad primaria en materia de planificación urbana y, como tales, son los encargados de emitir los planes reguladores cantonales.

 

            Pero, a la par de esa competencia municipal, la Sala ha reconocido que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante, INVU) es una institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Y, con base en lo dispuesto en el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, ha aceptado que el INVU es competente para emitir disposiciones en materia urbanística, de manera supletoria, siempre y cuando las Municipalidades no hayan ejercido esa potestad. (Véase el voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004).

 

            El transitorio II de la Ley de Planificación Urbana señala:

 

“Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley.

Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.”

 

            El artículo 21 al que se hace referencia ese transitorio, establece que los reglamentos de desarrollo urbano –definidos por el artículo 19 como las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad- son el de zonificación, fraccionamiento y urbanización, de mapa oficial, renovación urbana, y construcciones.

 

            Es decir, con base en esas normas y los precedentes constitucionales citados, el INVU se encuentra facultado para emitir los reglamentos de desarrollo urbano, dentro de los cuales se contempla el de fraccionamiento y urbanización. Y, con base en ese fundamento, ha emitido tanto el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones vigente (aprobado en sesión ordinaria no. 6411, artículo II, inciso 2) celebrada el 24 de octubre de 2019), como el anterior Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (aprobado en sesión de junta directiva del INVU no. 3391 del 13 de diciembre de 1982).

 

            Precisamente, sobre el Reglamento de 1982, la Sala Constitucional señaló que:

 

“Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales.

(…)

De todo lo señalado, queda claro que la competencia del INVU en materia urbanística, en primer término se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; y en segundo lugar, como competencia residual, la facultad de dictar las normas urbanísticas –reglamentos y planes reguladores- en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle esta competencia a esta institución autónoma, implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional.” (Voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, entre otros. Se añade la negrita).

 

            Y, específicamente, sobre el actual Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en relación con la autonomía municipal, esa Sala señaló:

 

“La actora manifiesta que impugna la totalidad del Reglamento de Urbanizaciones y Fraccionamientos pues, desde el punto de vista de la institución que representa, lesiona la autonomía municipal y al efecto enuncia en forma concreta varios artículos: 1, 2, 8, 21, 22 y 23.

En relación con la autonomía municipal, en la sentencia No. 2934-93, este Tribunal indicó:

«La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que “se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local.”» (sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).

La actora hace una extensa descripción sobre qué es la autonomía municipal; también describe el contenido de las normas referidas. No obstante, no las contrapone frente al concepto de autonomía, ni indica porqué estima que ellas lesionan dicho principio. Esta contraposición, que se echa de menos, es muy importante, porque el Reglamento, en el Considerando 2, indica claramente que sus disposiciones se aplicarán en el tanto los gobiernos municipales no hayan emitido normativa específica relativa a la planificación urbana. Este Considerando indica, literalmente:

“2. Que el presente Reglamento se dicta al amparo del artículo 7, inciso 4) y del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, Ley N°4240, que autorizan al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) a dictar las normas de desarrollo urbano relativas a las materias que se refiere el Artículo 21 de ese cuerpo legal. Lo anterior, en el tanto los gobiernos municipales no hayan emitido normativa específica relativa a la planificación urbana dentro de los límites de su competencia territorial, o sea de uso supletorio ante la ausencia, omisión o claridad de las disposiciones establecidas en los Planes Reguladores”.

Es evidente, entonces que, al redactar y emitir el Reglamento, las autoridades tuvieron claro que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades. Esto no obsta, sin embargo, para el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución rectora de la planificación urbana a nivel nacional, pueda promulgar reglamentos que sirvan de apoyo a las municipalidades en áreas que no estén reguladas en sus planes o que regulen los temas de planificación en forma primaria en aquellos cantones cuyas municipalidades no tienen tales planes, mientras tal situación se mantenga. Esto se expresa claramente en el Considerando 5: «5. Que la Ley N° 4240 en sus Artículos 7, 9 y 10 establece el poder-deber del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en las funciones de asesoría y fiscalización a los gobiernos municipales del país en la aplicación de la legislación, fomento de la planificación y desarrollo urbano. Por lo que, es preciso actualizar y reformar el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones emitido por el Instituto».

Que la aplicación de este Reglamento es supletoria y no principal, se confirma por el contenido del artículo 2 que fija el alcance del mismo:

«ARTÍCULO 2. Alcance

El presente Reglamento se aplica supletoriamente en todo el territorio nacional, sin perjuicio de las disposiciones locales emitidas por el Gobierno Municipal en su Plan Regulador, en materia de fraccionamientos y urbanizaciones.

Las disposiciones locales contenidas en el Plan Regulador deben complementarse con los lineamientos mínimos establecidos en este cuerpo normativo».” (Voto no. 3249-2021 de las 9 horas 30 minutos de 17 de febrero de 2021. Se añade la negrita).

 

            De manera más reciente, la Sala se refirió al Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, señalando que:

 

“También se ha aceptado reiteradamente que por medio de los planes reguladores locales, o en su ausencia, los reglamentos de desarrollo urbano que emite el INVU en ejercicio de la competencia dispuesta en el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, N°4240 de 15 de noviembre de 1968, se establezcan limitaciones de orden urbanístico a la propiedad privada, en razón de que esas normas encuentran fundamento en la Ley de Planificación Urbana, disposición legal que cumple la garantía prevista en el numeral 45 párrafo segundo de la Carta Fundamental, pues es una ley que fue aprobada por mayoría calificada de los miembros de la Asamblea Legislativa.” (Voto no. 12905-2022 de las 10 horas 5 minutos de 7 de junio de 2022. Se añade la negrita).

 

            Con base en todo lo dicho hasta aquí, no queda duda alguna de que el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU es de aplicación supletoria cuando el Gobierno Local no cuenta con plan regulador; cuando, pese a contar con un plan regulador aprobado, éste no posee regulaciones al respecto; o cuando las disposiciones del plan regulador o sus reglamentos de desarrollo urbano resulten omisas o insuficientes para algunos supuestos.

 

            Así lo indicamos en el dictamen no. PGR-C-271-2021 de 21 de setiembre de 2021, en el cual, puntualmente señalamos que:

 

“En ausencia de normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los reglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo contrario, se crearía un vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una simple decisión discrecional y antojadiza de la Municipalidad.

Tómese en cuenta que, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían desconocer reglamentos y normas que integran el ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.”

 

            El Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU permite llenar el vacío normativo generado por la ausencia de normativa local que defina las reglas a las que deben sujetarse los fraccionamientos y urbanizaciones.

 

            De no existir una norma de aplicación supletoria en la materia, los fraccionamientos y urbanizaciones en los cantones que no poseen regulación local no tendrían más limitaciones que las dispuestas en la Ley de Planificación Urbana, lo cual, como ya lo ha señalado esa Sala, “implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional” (voto no. 4205-1996) y en el proceso de generar un desarrollo urbano ordenado, que propicie un ambiente urbano sano. (Sobre la protección del ambiente urbano, véanse los votos de esa Sala nos. 3656-2003, 2864-2003, 3684-2009, 186-2019).

 

            Tómese en cuenta que la Sala Constitucional también ha señalado que “el desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios, cuyas disposiciones, como se indicó deben cumplir las exigencias del Derecho de la Constitución.” (Voto no. 12905-2022).

 

 

            B. Sobre la emisión de planes reguladores y sus reglamentos de desarrollo urbano.

 

            Como se expuso en el punto anterior, las Municipalidades están obligadas a acatar lo dispuesto en el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, salvo que cuenten con un plan regulador y sus respectivos reglamentos de desarrollo urbano, válidamente aprobados, que contengan disposiciones específicas sobre esa materia.

 

            Por ello, debe recordarse que el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

 

“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;

2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;

3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y

4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.”

 

            Con base en esa norma, resulta claro que, la emisión, modificación, suspensión o derogación del plan regulador urbano y sus reglamentos de desarrollo requieren someterse al procedimiento allí dispuesto. Por esa razón, hemos sostenido que el cumplimiento del procedimiento dispuesto en ese artículo determina la validez del plan regulador y sus reglamentos, o de su modificación, suspensión o derogación. (Véase el dictamen no. C-245-2020 de 26 de junio de 2020).

 

            Conforme con el artículo 1° de la Ley 4240, un plan regulador es un instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

 

            Según ese mismo artículo, los reglamentos de desarrollo urbano son cuerpos de normas que adoptan las municipalidades con el objeto de hacer efectivo el Plan Regulador. Y, conforme con los artículos 19 y 20 de esa misma Ley, esos reglamentos son reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad, que deben contener normas y condiciones para promover la protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos; una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; división adecuada de los terrenos; facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; reserva de suficientes espacios para usos públicos; rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; y cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.

 

            El artículo 21 dispone que los reglamentos de desarrollo urbano son el de Zonificación, para usos de la tierra; el de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; el de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; el de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y el de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

 

            Sobre los reglamentos de desarrollo urbano, hemos señalado que:

 

“Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no nacen de una competencia de las Municipalidades para reglamentar la Ley de Planificación Urbana. Las Municipalidades no tienen esa atribución reglamentaria. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no complementan la Ley, no concretizan su alcance, ni precisan o interpretan su contenido. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, como parte del Plan regulador de la localidad, establecen la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio.

Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, se insiste, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo el respectivo Plan Regulador.

(…)

Corolario de lo anterior, puesto que los Reglamentos de Desarrollo Urbano tienen por finalidad hacer efectivo el Plan Regulador de la correspondiente Municipalidad, es claro que la aprobación previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. A contrario sensu, no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.” (Dictamen no. C-034-2021 de 11 de febrero de 2021. Reiterado en el dictamen no. PGR-C-210-2022 de 28 de setiembre de 2022).

 

            De tal forma, los Gobiernos Locales son competentes para regular el desarrollo urbano de su cantón, abarcando todos los ámbitos señalados por las normas anteriores, incluyendo las normas de fraccionamiento y urbanización, siempre que se haga mediante la emisión de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano que lo complementan.

           

            Entonces, las Municipalidades no pueden emitir reglamentos que fijen las políticas de desarrollo urbano del cantón, lo cual incluye la materia de fraccionamiento y urbanización, si no es mediante esos instrumentos de planificación, y así lo hemos señalado con anterioridad, al indicar que:

 

“Estos reglamentos [de desarrollo urbano] tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.” (Dictamen no. C-62-1994 de 25 de abril de 1994).

 

            Y, para emitir el plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano, las Municipalidades deben sujetarse a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

 

            De tal modo, así como mediante dictamen no. PGR-C-210-2022 indicamos que las municipalidades no pueden emitir regulaciones sobre las políticas de vialidad y desarrollo urbano sin formular un plan regulador y sus reglamentos, ajustándose al procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, en esta ocasión debe señalarse que los Gobiernos Locales no pueden emitir un reglamento autónomo o independiente que regule lo concerniente al fraccionamiento y urbanizaciones.

 

            En otras palabras, para que una Municipalidad pueda establecer su propia regulación en cuanto a fraccionamiento y urbanizaciones, y, por tanto, eximirse de la aplicación del Reglamento emitido por el INVU, debe hacerlo mediante la emisión de un plan regulador y sus reglamentos, y, si ya cuenta con ese instrumento, mediante la elaboración del reglamento de desarrollo urbano de fraccionamientos y urbanizaciones, ajustándose al procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

 

            Un reglamento autónomo que regule temas propios de un plan regulador y sus reglamentos de desarrollo, resultaría contrario a las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, pues no se sujetaría al procedimiento que el artículo 17 prevé al efecto. Y, conforme con los artículos 128, 129, 158, 166, 169 y 170 de la Ley General de la Administración Pública, no puede presumirse legítimo un acto absolutamente nulo, y su ejecución puede acarrear responsabilidad de la administración y del servidor.

 

 

            C. Sobre el visado del INVU de los planos de fraccionamientos.

 

            El artículo 7° inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana dispone que una de las funciones de la Dirección de Urbanismo del INVU es ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley y en los reglamentos de desarrollo urbano. Luego, el artículo 10 inciso 2) establece:

 

“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguiente:

(…)

2) Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal;

(…)”

 

            El alcance del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana ha sido entendido en el sentido de que la Dirección de Urbanismo tiene la potestad de visar los planos de proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos para efectos de urbanizar. (Ver dictámenes C-66-2002 de 4 de marzo de 2002, C-257-2002 de 26 de setiembre de 2002, C-257-2003 de 27 de agosto de 2003, C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-52-2006 de 14 de febrero de 2006, C-307-2017 de 13 de diciembre de 2017 y las opiniones jurídicas OJ-154-2002 de 6 de noviembre de 2002, y OJ-001-2005 de 12 de enero de 2005).

 

            Además, hemos reconocido que esa potestad debe ejercerse también con respecto a los fraccionamientos con fines urbanísticos autorizados excepcionalmente mediante la figura de la servidumbre en el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones anterior:

 

“…se reitera que corresponde a la Dirección de Urbanismo del INVU examinar y visar los planos de fraccionamientos con fines urbanísticos, en forma previa al visado municipal, ello inclusive en los supuestos del numeral II.2.1 del Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones del INVU, respecto de los fraccionamientos excepcionalmente autorizados mediante servidumbre de paso.” (Dictamen no. C-258-2017 de 9 de noviembre de 2017).

 

Más detalladamente, hemos expuesto que:

 

“…se concluye que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es competente para visar los planos de agrimensura de proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos para efectos de urbanizar, lo que incluye, por vía de excepción, el visado de los planos de aquellos fraccionamientos con fines urbanísticos que tengan por frente una servidumbre de paso. No obstante, dicha Dirección de Urbanismo carece de la potestad para visar los planos de fraccionamientos que no tengan un fin urbanístico, sea que fuere agropecuario o forestal, aunque éstos tengan por frente a una servidumbre de paso.” (Dictamen no. PGR-C-053-2019 de 22 de febrero de 2019).

 

            Entonces, dado que esa potestad de visado está reconocida en la Ley de Planificación Urbana, debe decirse que ésta resulta exigible para los planos de fraccionamientos de uso residencial mediante el acceso excepcional que regula el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente (artículos 23 y siguientes), pues se trata de un fraccionamiento con fines urbanísticos.

 

            Así lo dispone ese mismo Reglamento en el artículo 27, en tanto señala que “la excepción del fraccionamiento mediante acceso excepcional para uso residencial debe contar, previo al visado municipal, con el visado emitido por el INVU.”       

 

            Además, el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional (Decreto Ejecutivo no. 34331 de 29 de noviembre de 2007) exige ese visado de la Dirección de Urbanismo:

 

“Artículo 79. Visados. La Subdirección Catastral sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones legales expresamente admitidas por la respectiva Municipalidad y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, mediante el visado correspondiente.

No aplicará la Subdirección Catastral la Ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan a fincas inscritas en el Registro Inmobiliario o derechos de posesión.

La autorización o visado de un plano de agrimensura, cuando sea requerida, deberá ser previa a la inscripción en la Subdirección Catastral.

 

Los visados se regirán de la siguiente forma:

 

a. Para urbanizaciones el visado requerido será el del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Municipalidad respectiva.

 

b. Para todo fraccionamiento el visado requerido es el de la Municipalidad respectiva, y aquellos que sean fraccionamientos con fines urbanísticos deberán contener el visado del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el de la municipalidad respectiva, sin perjuicio de lo que establezca el plan regulador vigente.

 

c. En aquellos casos que el fraccionamiento se ubique dentro de un cuadrante urbano o área de expansión, la municipalidad deberá indicar en su visado esta condición.

 

d. Para fraccionamiento mediante acceso excepcional para uso residencial, se requiere el visado del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, previo al visado municipal respectivo.

 

e. Cuando en el plano se indique la existencia de una vía pública, que no aparezca en la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, se solicitará el visado a la Municipalidad respectiva si se trata de red vial cantonal y el visado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes si se trata de la red vial nacional.

 

La verificación de planes reguladores no estará dentro del marco de calificación registral.”

 

            Por último, sobre este punto, es necesario indicar que el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, al disponer que la Dirección de Urbanismo debe “examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal”, no distingue que ese visado pueda no ser exigible en aquellos casos en los que la Municipalidad cuente con un plan regulador aprobado. Sino que, al tenor de esa norma, ese visado es requerido en todos los proyectos de urbanización y de fraccionamiento para efectos de urbanización, independientemente de si existe o no plan regulador.

 

 

            D. Sobre el plan regulador y el reglamento de fraccionamientos y urbanizaciones de la Municipalidad de Tilarán.

 

            En el planteamiento de la consulta se indica que la Municipalidad de Tilarán cuenta con plan regulador y con un Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

 

            El plan regulador de Tilarán, publicado en La Gaceta no. 207 de 20 de octubre de 1985, no contempla regulaciones puntuales sobre los fraccionamientos y urbanizaciones, más allá de las referencias generales dispuestas en los artículos 6° y 7°. El artículo 6° señala que “sólo se otorgará el visado del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana a lotes producto de fraccionamiento y urbanización, si las porciones resultantes cumplen con los requisitos establecidos en el presente Reglamento, además de las normas generales.” El artículo 7° señala:

 

“7.2 En la zona de vivienda obviamente se permitirán urbanizaciones, fraccionamientos y construcciones bajo las normas vigentes y de acuerdo con lo estipulado en este Reglamento.

7.3 En la zona rural, no se permitirán nuevas urbanizaciones, se permitirán construcciones y fraccionamientos, bajo los requisitos de esta zona indicados adelante en este Reglamento.”

 

            Luego, más adelante, al establecerse los usos permitidos para la zona de vivienda se dispone que “el área, frente y forma de los lotes tanto para fraccionamientos como para urbanizaciones se ajustará a lo dispuesto en los requisitos vigentes en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.” (Artículo 11.4).

 

            Ahora bien, en el Alcance no. 240 a La Gaceta no. 227 de 10 de setiembre de 2020 se publicó el Reglamento para el Control de Fraccionamientos de la Municipalidad de Tilarán, aprobado por acuerdo del Concejo Municipal, en la sesión ordinaria no. 19 de 8 de setiembre de 2020.

 

            De una lectura de esa publicación puede notarse que el reglamento aprobado contiene una serie de regulaciones y requisitos específicos para regular los fraccionamientos en el cantón. Sin embargo, de los considerandos expuestos, no consta que para la emisión de dicho reglamento se haya cumplido con el procedimiento fijado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, y, por tanto, no puede entenderse que ese reglamento sea un reglamento de desarrollo urbano del plan regulador de la Municipalidad de Tilarán.

 

            Tal y como se expuso en el apartado anterior, las materias propias de un plan regulador y de sus reglamentos de desarrollo urbano, no pueden ser reguladas por reglamentos autónomos e independientes, sino que éstas deben ser abordadas por aquellos instrumentos de planificación territorial dispuestos por la Ley 4240, siguiendo el procedimiento fijado al efecto en su artículo 17.

 

            En consecuencia, la Municipalidad de Tilarán no puede emitir un reglamento de fraccionamientos si no es mediante la emisión de un reglamento de desarrollo urbano conexo al plan regulador, conforme con el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

 

            En caso de que, efectivamente, el Reglamento de Fraccionamientos de la Municipalidad de Tilarán no se haya elaborado conforme con el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no puede ser considerado un reglamento de desarrollo urbano válidamente emitido, y, por ello, no podría desaplicar las disposiciones del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.

 

            En otras palabras, para los fraccionamientos que se lleven a cabo en el cantón, no es posible aplicar un reglamento municipal que no ha cumplido con los requisitos y formalidades propios de un reglamento de desarrollo urbano. En consecuencia, lo que debe aplicarse es la norma de carácter nacional y supletoria, es decir, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente, tal y como lo reconoce el plan regulador del cantón en su artículo 11.4.

 

            Y, no solo por esa razón, sino que, además, por así disponerlo el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro, los planos de proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos con fines urbanísticos que se desarrollen en el cantón, requieren ser visados por el INVU de previo a la aprobación municipal y a su inscripción.

 

 

            III. CONCLUSIONES.

 

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

            1. El Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU es de aplicación supletoria cuando el Gobierno Local no cuenta con plan regulador; cuando, pese a contar con un plan regulador aprobado, éste no posee regulaciones al respecto; o cuando las disposiciones del plan regulador o sus reglamentos de desarrollo urbano resulten omisas o insuficientes para algunos supuestos.

 

            2. En ausencia de normativa local, las Municipalidades se encuentran obligadas a aplicar los reglamentos emitidos por el INVU, pues, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían desconocer reglamentos y normas que integran el ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.

 

            3. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo el respectivo Plan Regulador, y por tanto, la aprobación previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. No es procedente que los Gobiernos Locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.

 

            4. Los Gobiernos Locales no pueden emitir un reglamento autónomo o independiente que regule lo concerniente a los fraccionamientos y urbanizaciones. Para que una Municipalidad pueda establecer su propia regulación en cuanto a fraccionamientos y urbanizaciones, y, por tanto, eximirse de la aplicación del Reglamento emitido por el INVU, debe hacerlo mediante la emisión de un plan regulador y sus reglamentos de desarrollo urbano, y, si ya cuenta con ese instrumento, mediante la elaboración del reglamento de desarrollo urbano de fraccionamientos y urbanizaciones, ajustándose al procedimiento que establece el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

 

            5. Conforme con el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, la Dirección de Urbanismo tiene la potestad de visar los planos de proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos para efectos de urbanizar, previamente a su aprobación municipal. Esa potestad debe ejercerse también con respecto a los fraccionamientos con fines urbanísticos autorizados excepcionalmente mediante la figura de la servidumbre en el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones anterior. Y también resulta exigible para los planos de fraccionamientos de uso residencial mediante el acceso excepcional que regula el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente (artículos 23 y siguientes), pues se trata de un fraccionamiento con fines urbanísticos.

 

            6. Al tenor del artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, ese visado es requerido en todos los proyectos de urbanización y de fraccionamiento para efectos de urbanización, independientemente de si existe o no plan regulador.

 

            7. La Municipalidad de Tilarán no puede emitir un reglamento de fraccionamientos si no es mediante la emisión de un reglamento de desarrollo urbano al plan regulador, conforme con el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

 

            8. En caso de que, efectivamente, el Reglamento de Fraccionamientos de la Municipalidad de Tilarán no se haya elaborado conforme con el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no puede ser considerado un reglamento de desarrollo urbano válidamente emitido, y, por ello, no podría desaplicar las disposiciones del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.

 

            9. En ese caso, para los fraccionamientos que se lleven a cabo en el cantón, no es posible aplicar un reglamento que no ha cumplido con los requisitos y formalidades propios de un reglamento de desarrollo urbano. En consecuencia, debe aplicarse la norma de carácter nacional y supletoria, es decir, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU vigente.

 

            10. Y, no solo por esa razón, sino que, además, por así disponerlo el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro, los planos de los proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos con fines urbanísticos que se desarrollen en el cantón, requieren ser visados por el INVU de previo a la aprobación municipal y a su inscripción.

 

            De usted, atentamente,

 

 

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/lcm

Cód. 9780-2023

Copia:

Ángela Mata Montero. Presidenta Ejecutiva del INVU.

Mauricio Soley Pérez. Director del Registro Inmobiliario. Registro Nacional.