03 de junio del 2024

PGR-C-108-2024

 

Señor

Carlos Ávila Jarquín

Viceministro Transportes y Seguridad Vial

 

Estimado señor:

Con aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio DVTSV-2024-0243 del 8 de marzo de 2024, en el cual, con el aval del señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, nos consulta lo siguiente:

 

“1. ¿La disposición contenida en el Artículo 26 de la Ley 7969 es absoluta y hace inaplicables los principios constitucionales de eficacia, Eficiencia, simplicidad y celeridad en la organización y función administrativa?

2. ¿La disposición contenida en el Artículo 26 de la Ley 7969 hace inaplicable para el caso del Consejo de Transporte Público el principio de coordinación y colaboración que debe articular Inactividad administrativa?

3. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea negativa, ¿Cuál sería la figura o las condiciones o restricciones que se deben observar para hacer posible la aplicación del principio de coordinación y colaboración que debe articular la actividad administrativa entre el Consejo de Transporte Público y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes?

4.                       Siendo la potestad disciplinaria de los funcionarios del MOPT una de las atribuciones del Ministro, la eventual colaboración o participación de los funcionarios del CTP como miembros del órgano director o del órgano de la investigación preliminar, ¿implicaría alguna vulneración a las potestades dadas al Director Ejecutivo en el Artículo 12 inciso e) de la Ley 7969?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

            Asimismo, debemos señalar que mediante el oficio DPB-OFI-3417-2024 de fecha 16 de mayo de 2024, se otorgó audiencia sobre la presente consulta al Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público (CTP), el cual mediante el oficio CTP-DE-OF-0861-2024 del 21 de mayo de 2024, remitió el criterio suscrito por la Asesoría Legal de dicho órgano.

 

I.                   SOBRE LOS ALCANCES DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO Y EL CRITERIO PREVIO EMITIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

De previo a referirnos al fondo de lo consultado, consideramos importante realizar una aclaración previa, en virtud de que, en el criterio jurídico trasladado por parte del Consejo de Transporte Público, se hace alusión a que el tema objeto de la presente consulta ya fue analizado por la Contraloría General de la República de manera previa.

Sobre el particular, efectivamente observa este órgano asesor que, en el año 2006, el Auditor Interno del Consejo de Transporte Público había consultado al órgano contralor lo siguiente:

 

“1. ¿Puede el Presidente o Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público firmar convenios, contratos u otros mecanismos previstos por la ley para ceder, trasladar o prestar su patrimonio, activos, materiales, suministros o personal?.

 

2.             ¿Cuál sería la normativa legal que facultaría a la Administración del Consejo de Transporte Público para firmar algunos de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico para ceder o prestar su patrimonio, mobiliario o personal bajo su dirección?.”

 

Dicha consulta fue atendida mediante el oficio FOE-OP-288 del 24 de mayo de 2006, por el Área de Servicios de Obra Pública y Transporte de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, el cual, sin realizar un análisis exhaustivo del tema y sin atender cada una de las interrogantes planteadas por el Auditor consultante señaló únicamente lo siguiente:

 

“El artículo 26 de la Ley N° 7969 establece que el patrimonio del Consejo de Transporte Público de ningún modo podrá ser traspasado al Gobierno central ni a sus instituciones y que tampoco podrá ser usado por ellos, de lo cual se deduce con claridad que no es factible que dicho Consejo ni su Director Ejecutivo puedan suscribir convenios con el fin de trasladar los bienes de ese Consejo ni al Gobierno central ni al sector descentralizado.”

 

Como se observa, partiendo de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley N.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerados de Personas en Vehículos en la modalidad Taxi, la Contraloría concluyó que no pueden trasladarse bienes del Consejo de Transporte Público al gobierno central ni al sector descentralizado. Sin embargo, no existió un pronunciamiento expreso en cuanto a la posibilidad de trasladar personal del Consejo de Transporte Público al Ministerio de Obras Públicas y Transportes con fundamento en dicho artículo y si, el concepto de patrimonio incluido en la norma legal, abarca o no lo relativo al personal.

Al respecto, no puede desconocer esta Procuraduría que lo relativo al manejo de fondos públicos es una competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República. En efecto, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a ese órgano al que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, este órgano asesor en numerosos dictámenes, ha indicado que, en esa materia, los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública (ver dictámenes C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).

No obstante ello, a pesar de que en la presente consulta se plantean una serie de interrogantes, lo que se pide específicamente es la interpretación de lo dispuesto en el numeral 26 de la Ley 7969, en cuanto a la posibilidad de trasladar personal del Consejo de Transporte Público al Ministerio de Obras Públicas y Transportes para integrar órganos directores.

Dado que la interpretación de las normas jurídicas sí es una competencia reconocida a favor de este órgano asesor en nuestra Ley Orgánica, Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y tomando en consideración que la Contraloría General de la República no emitió un criterio específico sobre lo aquí consultado, estimamos procedente entrar al análisis de fondo de las interrogantes planteadas, advirtiendo que, en materia relacionada al correcto manejo de los fondos públicos y ante un criterio más concreto de la Contraloría en la materia consultada, debe prevalecer lo dispuesto por el órgano contralor.

            Sin embargo, con la intención de colaborar con la institución consultante al tratarse de una duda de carácter jurídico, procedemos a continuación a emitir el criterio solicitado.

II.                SOBRE LOS ALCANCES DE LA DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO

            La Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, reconoce al Consejo de Transporte Público como el órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes encargado del control y la regulación, en todo el territorio nacional, del servicio público de transporte remunerado de personas, modalidad taxi. Al respecto señala:

 

“ARTÍCULO 3.- Ámbito de aplicación

a) El Consejo de Transporte Público, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, regula y controla en todo el territorio nacional el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi.

b) Para la prestación del servicio de taxi, se requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una concesión administrativa, la cual se adjudicará por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en la presente ley.

No obstante lo anterior, se respetarán, en todos los casos, los principios generales que informan la contratación administrativa.”

 

“ARTÍCULO 5.- Creación

Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental.

 

Tal y como se desprende de la anterior cita, el legislador dispuso crear al Consejo de Transporte Público como un órgano desconcentrado en grado máximo con personalidad jurídica instrumental.

            A partir de esa naturaleza jurídica y de lo dispuesto en el artículo 83.3 de la Ley General de la Administración Pública, es claro que el Consejo de Transporte Público se encuentra sustraído, en la materia desconcentrada,  a órdenes, instrucciones o circulares de parte del Ministro de Obras Públicas y Transportes.  Además, el Ministro tampoco puede avocarse la competencia desconcentrada del Consejo de Transporte Público, ni revisar o sustituir su conducta, sea de oficio o a instancia de parte. Ante la duda, las normas de competencia se interpretan siempre a favor del órgano desconcentrado por disposición legal.

            Ahora bien, es preciso tener en cuenta que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente.  Fuera de ese ámbito, el Ministro conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la LGAP), por ser este último una dependencia más del ministerio o institución de que se trate.

 

          Lo anterior es importante porque, normalmente, lo que se desconcentra son competencias de carácter técnico, en busca de lograr la especialización de ciertos órganos en la atención de fines y objetivos concretos.

 

Es por ello que resulta relevante determinar cuáles son las competencias desconcentradas en grado máximo a favor del Consejo de Transporte Público, para lo cual debemos remitirnos a lo dispuesto en el artículo 7 de la misma Ley N.° 7969, que señala:

 

ARTÍCULO 7.- Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.

g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en materia de transporte público.

h) Promover el desarrollo y la capacitación del recurso humano involucrado en la actividad, en concordancia con los requerimientos de un sistema moderno de transporte público.

i) Fijar las paradas terminales e intermedias de todos los servicios de transporte público remunerado de personas.

j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.

k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de personas.

l) Aprobar sus planes operativos anuales.

m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales.” (La negrita no es del original)

 

 

Adicionalmente a dichas funciones, la Ley establece como estructura interna del Consejo de Transporte Público, una Junta Directiva y un Director Ejecutivo, el cual tiene las siguientes atribuciones:

 

“ARTÍCULO 12.- Director Ejecutivo

El Consejo contará con un Director Ejecutivo que permanecerá en su cargo por el mismo período del Consejo y tendrá las siguientes funciones:

 

a) Ejercer, en forma conjunta con el Presidente o separada de él, la representación judicial y extrajudicial del órgano. Ambos ostentarán facultades de apoderados generalísimos sin límite de suma. Previo acuerdo del Consejo, podrán otorgar poderes judiciales o extrajudiciales, cuando sea de interés comprobado por la Dirección Ejecutiva.

 

b) Firmar, por delegación del Consejo, todo tipo de contratos que este órgano deba suscribir.

c) Ejecutar los acuerdos y las demás resoluciones del Consejo y asistir a sus sesiones con voz pero sin voto.

 

d) Organizar lo administrativo y fungir como superior jerárquico en materia laboral, de los funcionarios del órgano, conforme a esta ley, sus reglamentos y las normas conexas.

 

e) Elaborar los planes operativos anuales de la Institución y presentarlos al Consejo para su aprobación.

f) Someter a la aprobación del Consejo los programas de trabajo internos.

 

g) Presentar ante el Consejo informes trimestrales como mínimo, sobre el desarrollo de los programas y presupuestos.

h) Ejecutar cualquier otra gestión expresamente encomendada por el Consejo o su Presidente.” (Lo destacado no es del original)

 

De la lectura de las normas transcritas se desprende que al Director Ejecutivo del CTP es a quien corresponde, entre otras cosas, organizar lo relativo a la administración del Consejo y fungir como superior jerárquico en material laboral para cumplir con las funciones que han sido encomendadas a dicho órgano.

 

Lo anterior implica que el Consejo de Transporte Público, a través de su Director Ejecutivo, está facultado para actuar en la citada materia de manera independiente del Ministro de Obras Públicas y Transportes.

 

            Por otro lado, debe considerarse que la personalidad jurídica instrumental reconocida al CTP, está limitada a la gestión de los recursos que se le asignan, lo que implica un presupuesto propio y la posibilidad de contratar con los recursos presupuestados. Al respecto, la Sala Constitución en la sentencia N.° 15716-2005 de 14:55 hrs. del 16 de noviembre de 2005 señaló lo siguiente:

 

“Es claro que la personería que ostenta el Consejo de Transporte Público según el artículo 5º de la Ley No. 7969 no sólo le autoriza para administrar sus propios recursos de manera independiente al órgano al que pertenece, sino también para suscribir los contratos - de servicios y personal- que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones y competencias, lo cual no implica, en modo alguno, una delegación inconstitucional de competencias como lo interpreta el accionante. Es menester tomar en consideración que la figura de la personificación presupuestaria, también llamada personalidad instrumental, interórganica, incompleta o legitimación separada, responde a claros y evidentes principios de orden constitucional que informan la organización y función administrativa tales como los de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad, frente a la usual rigidez y entrabamiento de la organización del Estado. Nótese, adicionalmente, que la personalidad instrumental resulta, per se, limitada para un sector de actividad determinado -contratación de recursos y servicios de orden material y humano- con el propósito de obtener una gestión presupuestaria independiente a la del Gobierno central -respecto de partidas incluidas, obviamente, en el presupuesto ordinario- que le permita al órgano respectivo actuar de formal ágil, flexible y expedita. Consecuentemente, la personalidad instrumental no se proyecta, indiscriminadamente, para todo tipo de contratación administrativa, por su ámbito limitado. Consecuentemente, se debe denegar la acción en lo que a este punto corresponde”. (La negrita no es del original)

            Como se observa, en razón de su naturaleza, al Consejo de Transporte Público se le ha concedido un ámbito de actuación propio, operando una transferencia inter-orgánica del ejercicio de competencias, que incluye todo lo relativo a la contratación y manejo de su personal.

 

            Así las cosas, es claro que el Ministro de Obras Públicas y Transporte carece de la potestad de girar órdenes, instrucciones o circulares dirigidas al Consejo de Transporte Público, que pretendan ordenar la forma en que dicho órgano ha de ejercer las competencias que la ley ha desconcentrado a su favor, así como la disposición del personal de dicho órgano cuya competencia ha sido atribuida por ley a su Director Ejecutivo.

 

A lo sumo, el ministro puede participar con su voto en el seno del CTP, pues la ley le reconoce una silla en dicho órgano colegiado, pero como un integrante más y no en calidad de superior jerárquico en las materias desconcentradas y, específicamente, en materia laboral. De hecho, en ejercicio de su función de representación del Consejo de Transporte Público, el Ministro de Obras Públicas y Transportes actúa estrictamente como órgano ejecutivo de dicho órgano colegiado (ver dictamen C-031-2019 del 11 de febrero de 2019).

 

Partiendo de los alcances de la desconcentración máxima de funciones reconocida al CTP, procederemos a analizar los alcances del artículo 26 sobre el cual se consulta.

 

III.             SOBRE LO CONSULTADO CON RELACIÓN A LOS ALCANCES DEL ARTÍCULO 26 DE LA LEY 7969

 

El consultante nos plantea una serie de interrogantes relacionadas con lo dispuesto en el numeral 26 de la Ley 7969, específicamente sobre si se trata o no de una disposición absoluta que anule los principios de eficacia, eficiencia, simplicidad, celeridad y de coordinación y colaboración que deben regir el actuar administrativo. Aunque, en realidad, el tema medular de la consulta, es determinar si, a partir de dicha norma legal, el Ministro de Obras Públicas y Transportes puede o no requerir la colaboración de los funcionarios del Consejo de Transporte Público como miembros de los órganos directores que se tramiten contra los funcionarios del Ministerio.

 

Al respecto, señala la norma sobre la cual se consulta:

 

“ARTÍCULO 26.- Inembargabilidad de recursos

El patrimonio general del Consejo y del Tribunal será inembargable y de ningún modo podrá ser traspasado al Gobierno central ni a sus instituciones; tampoco podrá ser usado por ellos.”

 

 

            Como se observa, la norma en comentario se refiere a la inembargabilidad del patrimonio del CTP y a la imposibilidad de trasladarlo al gobierno central y a sus instituciones o ser usados por ellos. Esa fue la conclusión a la que llegó la Contraloría General de la República, en el oficio FOE-OP-288 comentado, pero sin analizar si el concepto de “patrimonio” incluye o no lo relativo al recurso humano.

 

Al respecto, el diccionario de la Real Academia establece cuatro acepciones de la palabra “patrimonio”, indicando lo siguiente:

 

“1. m. Hacienda que alguien ha heredado de sus ascendientes.2. mConjuntode los bienes y derechos propios adquiridos por cualquier título.3. m. patrimonialidad.4. m. Der. Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un fin, susceptibles de estimación económica.”

 

Como se observa, el patrimonio en cualquiera de sus significados tiene relación con los bienes y derechos, no así con las personas.

 

En esa misma línea, nuestro Código Civil se refiere al “patrimonio” como el conjunto de los bienes y derechos de una persona (artículos 294 y 981).

 

            Es por ello, que no podríamos concluir que la prohibición establecida en el numeral 26 de la Ley 7969 puede aplicarse al personal del Consejo de Transporte Público, pues reiteramos, dicha norma está referida a sus bienes y sus derechos.

 

            Ahora bien, tal como quedó consignado en el apartado anterior, es la Ley General de la Administración Pública la normativa supletoria que debe aplicarse para atender la interrogante que plantea el señor Viceministro y, específicamente, las normas relativas a la desconcentración y a la delegación de funciones.

 

            Ya indicamos que, en virtud de la desconcentración máxima operada a favor del CTP y las atribuciones en materia laboral que tiene el Director Ejecutivo, existe una imposibilidad para el Ministro de requerir de manera forzosa el personal del Consejo de Transporte Público para que realice funciones relacionadas al Ministerio, entre ellas, integrar órganos directores contra funcionarios ajenos al CTP. Esto, por cuanto el Ministro de Obras Públicas y Transporte carece de la potestad de girar órdenes, instrucciones o circulares dirigidas al CTP en las materias que la ley le ha reconocido de manera exclusiva y desconcentrada, entre ellas la laboral.

 

De igual forma, debemos señalar que, conforme el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública, tampoco cabría un acto de delegación de funciones por parte del Ministro a un funcionario del CTP, por cuanto uno de los presupuestos materiales para que un acto de delegación sea válido es que el órgano inferior tenga funciones de igual naturaleza que el superior. Dicho de otra forma, para que un acto de delegación sea válido, el órgano inferior debe tener funciones análogas al superior y ser competente, por tanto, para poder ejecutar la función delegada.

 

            En este caso, es claro que el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes y los funcionarios del CTP no comparten las mismas funciones, pues en virtud de la desconcentración operada, el señor Ministro no puede avocarse las funciones desconcentradas por ley.

 

            Partiendo de lo anterior, las normas de la Ley General de la Administración Pública, impiden al Ministro de Obras Públicas y Transportes realizar la designación de funcionarios del CTP para integrar órganos directores de procedimientos llevados a cabo por el Ministerio.

 

Debemos señalar que esta Procuraduría ha reconocido que un órgano a favor del cual se desconcentraron determinadas competencias, no deja de formar parte de la estructura orgánica de aquél a quien pertenecían originalmente las funciones desconcentradas y que, como consecuencia de ello, los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser válidamente catalogados como servidores de ese Ministerio (ver dictámenes C-174-2018 de 23 de julio de 2018 y C-280-2019 del 01 de octubre de 2019). Sin embargo, en la materia que se consulta en esta oportunidad, existe una norma legal expresa que impide al señor Ministro actuar como superior jerárquico de los funcionarios del CTP, pues el legislador le ha otorgado esa competencia al Director Ejecutivo del órgano desconcentrado. 

 

Lo anterior, se ve reforzado con el hecho de que es al propio Consejo de Transporte Público, al que le corresponde determinar la forma en que organizará sus recursos y el personal que le ha sido asignado para el cumplimiento del fin público que por ley le corresponde ejercer de manera exclusiva, en virtud del grado de desconcentración que le fue otorgado y el otorgamiento de la personalidad jurídica instrumental que ya hemos comentado.

                                                 

            Así las cosas, debemos concluir que el Ministro no puede girar órdenes directas a los funcionarios del CTP para integrar órganos directores de procedimientos llevados a cabo en dicho Ministerio. No obstante lo anterior, procederemos a analizar en el siguiente apartado la vía jurídica para realizar una eventual colaboración interinstitucional para esos fines.

 

IV.             SOBRE LA POSIBILIDAD DE COLABORACIÓN INSTITUCIONAL DEL CTP Y LA SUSCRIPCIÓN DE CONVENIOS INSTITUCIONALES

 

Esta Procuraduría ha reconocido reiteradamente que la Administración tiene potestades de auto organización para el cumplimiento del fin público, dentro de las cuales se encuentra la posibilidad de organizar sus dependencias de la forma que estime más conveniente.

 

También hemos reconocido que dentro de ese poder de auto organización pueden darse movimientos de personal que pueden materializarse a través de actos concretos y singulares o mediante convenios institucionales, en ejercicio de las potestades de ius variandi con que cuenta la Administración.

 

            Sobre el particular, indicamos en el dictamen C-413-2007 del 19 de noviembre de 2007 lo siguiente:

 

“Los servidores públicos tienen el deber de prestar personalmente sus servicios en forma regular y continua, y en el lugar que el Ministro o jefe autorizado les indiquen; lo que a fines de garantizar la continuidad y eficiencia de la Administración o en aras de satisfacer algún interés público debidamente justificado, puede implicar el traslado o la reubicación –definitiva^[6] o transitoria (temporal)- del servidor dentro de un mismo programa presupuestario, de un programa a otro o de un misterio a otro, siempre que no se cause grave perjuicio al servidor.

 

Dicho criterio ha sido incluso admitido por la CGR, la que ha establecido que con base en lo dispuesto por los ordinales 3, inciso u) y 112 del RESC, la administración se encuentra facultada para transferir temporalmente a sus funcionarios a otras dependencias administrativas, con el objeto de satisfacer cabalmente el interés público que persigue, por cuanto es deber y atribución del Estado verificar la eficiencia del servicio que presta, siempre y cuando ello no vaya en detrimento de los derechos y beneficios laborales que les asiste a los empleados públicos, de conformidad con el Estatuto de Servicio Civil  (DI-AA-1091 –oficio 03993- de 10 de abril de 2002).

 

Estos movimientos de personal pueden materializarse en actos concretos y singulares ^[7] o mediante convenios interinstitucionales, en los que comúnmente se prevé que los servidores continúan disfrutando de los beneficios y deberes que les confiere su relación estatutaria originaria, incluido su salario; el cual puede ser cubierto tanto por la institución a que pertenece el servidor, como por la que se beneficie de sus servicios, según se convenga formalmente.

 

Efectivamente, entre los varios supuestos en que procede el traslado de funcionarios públicos, la CGR alude la asignación de servidores como contraparte de convenios institucionales de cooperación; técnica de colaboración por excelencia en un sistema descentralizado de organización del poder publico como el nuestro. Y conceptúa dichos convenios interadministrativos como aquellos acuerdos de voluntades suscritos entre dos o mas entes –y organismos, agregaríamos nosotros-  públicos, con miras a lograr una interrelación que se traduce en última instancia en el mejoramiento en la calidad y eficiencia de la prestación  del servicio publico, concretizados a través de relaciones de colaboración y cooperación, en la que las partes intervienen en una situación de igualdad y en el ejercicio legitimo de sus respectivas competencias (DI-AA-2117 –oficio 07992- de 16 de junio de 2002).

Al analizar la posibilidad de trasladar recursos humanos de una institución a otra dentro del Sector Público, de forma temporal y sin que se produzca un movimiento presupuestario de la plaza, denominada comúnmente como préstamo de funcionarios, la jurisprudencia administrativa de la CGR ha señalado una serie de criterios que deben ser tomados en consideración para determinar la validez de una medida de ese tipo.

 

En el aspecto sustantivo se destaca que el traslado debe vincularse con un programa o proyecto conjunto para el desarrollo de actividades compatibles con el cometido –competencias y fines- de ambas entidades (DAJ-0812 -oficio 003991-)  y a nivel formal se pide al menos la existencia de un convenio  previo que enmarque la cooperación interinstitucional, incluida la definición de los términos del traslado temporal de funcionarios (DFOE-GU-97/2002), como por ejemplo: el tipo de participación, los compromisos –derechos y obligaciones- que asumen las partes, los beneficios que pretenden obtener al suscribir el convenio, el plazo de vigencia del traslado, entre otras (DI-AA-2117 op. Cit., así como el DAJ-0745 de 14 de abril de 1998). Y se ha insistido en que no es factible dar en préstamo funcionarios para cubrir las necesidades propias de la otra entidad (oficio 03153 de 23 de marzo de 2001).

En un intento por demarcar el contenido jurídicamente factible de este tipo de convenios interinstitucionales, especialmente en materia de calificación anual de servicios de los servidores trasladados transitoriamente a otras instituciones públicas, ante formal consulta de la administración activa interesada, establecimos lo siguiente:

 

“4.-Préstamo de funcionarios o el traslado de estos a otras Instituciones del Estado o Corporaciones Autónomas o Municipalidades por convenios específicos, con una duración de seis meses o más.”

 

Según la teoría del “Estado Patrono Único”, reconocida en abundante jurisprudencia judicial y administrativa, no hay duda de que en el supuesto enunciado en su pregunta no media disolución de la continuidad de la relación de servicio con el Estado, y por ende, no afecta el reconocimiento del aumento anual, en tanto que el funcionario se mantiene laborando para una institución dentro del Sector Público.  Desde esa perspectiva, el numeral 12 inciso c) de la tan citada Ley   de Salarios, es suficientemente claro en indicar que:  “ …el desempeño temporal de otro puesto público, aunque   éste  estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil … no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo”.

 

Ahora bien, en cuanto al procedimiento a seguir para calificar los servicios del funcionario durante el período en el cual se encuentra destacado en otra Institución o Corporación Autónoma o Municipal, el Manual de Evaluación del Desempeño que nos sirve de referencia, indica:

“8.3. Si el servidor es trasladado en forma temporal a otra dependencia del Estado cubierta por el Régimen de Servicio Civil, su evaluación del desempeño debe efectuarla el funcionario que actúe como su jefe inmediato durante el período de su traslado …”.

 

También el inciso a) del artículo 44 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, ayuda a aclarar el punto, cuando dispone:

“Artículo 44.-

 

Cuando el servidor no hubiere completado un año de prestación de servicios al momento de hacerse la evaluación; si hubiere trabajado a las órdenes de diferentes jefes en el año anterior, o tuviere un jefe para los aspectos administrativos y otro para los asuntos técnicos en el caso de que su sistema institucional no se indique otro tratamiento, se observarán las siguientes reglas:

 

a) Si el servidor hubiere estado a las órdenes de varios jefes, el resultado de la evaluación la presentará al funcionario el último jefe o grupo de evaluadores con los que hubiere trabajado más tiempo, debiendo tomar en cuenta los informes que al respecto deberán rendir los otros jefes y evaluadores.”  

De todo lo expuesto se colige que en el caso en estudio, corresponderá al jefe inmediato del servidor, en la Institución que estuviere en calidad de préstamo,  realizar la evaluación del desempeño que servirá como base para el otorgamiento del rubro por méritos.

 

 En todo caso, si por razones atendibles no es posible proceder a la evaluación en mención, lo procedente es, para efectos del aumento anual, considerar la del ciclo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 bis del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y numeral 8.5 inciso b) del referido Manual” (Dictamen C-071-2004).

 

Y más recientemente, en tratándose de traslados horizontales o préstamos temporales de funcionarios, sustentados en convenios interinstitucionales, hemos destacado la importancia del contenido de aquel convenio que faculta transferir temporalmente a servidores a otras dependencias administrativas, especialmente en cuanto a las obligaciones propias del régimen retributivo-salarial del servidor trasladado transitoriamente o dado en préstamo temporal  (dictamen C-281-2006).

(…)”  (La negrita no es del original)

 

 

Como se observa, las diferentes instituciones del Estado se encuentran facultadas para suscribir convenios institucionales para el traslado de funcionarios en forma temporal o permanente que faciliten la prestación del servicio público. Incluso, a través de actos concretos conjuntos adoptados de manera motivada en aras del interés público, podrían materializarse traslados temporales o definitivos de servidores públicos de un órgano a otro cumpliendo con los requerimientos que la Contraloría General de la República emita en esta materia.

 

No obstante lo anterior, es claro que en el caso de los funcionarios del Consejo de Transporte Público, cualquier traslado que se disponga de su personal al órgano central (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), debe provenir de una decisión consensuada desde lo interno, ponderando la adecuada gestión de sus recursos y en ejercicio de la potestad jerárquica en materia laboral que le ha sido asignada con relación a sus funcionarios.

 

Es precisamente a través de esa ponderación y teniendo como norte siempre el interés público, que el acuerdo que pueda surgir entre el CTP y el Ministro de Obras Públicas y Transportes puede cumplir con los principios de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad, colaboración y coordinación en la organización y función administrativa, a los cuales se hace alusión en la presente consulta.

 

 

V.                CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

 

a)      La Ley N.° 7969 establece que el Consejo de Transporte Público (CTP) es un órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental. Además, a su Director Ejecutivo le corresponde organizar lo relativo a la administración del Consejo y fungir como superior jerárquico en material laboral;

 

b)      El numeral 26 de la Ley N.° 7969 se refiere a la inembargabilidad del patrimonio del CTP y a la imposibilidad de trasladarlo al gobierno central y a sus instituciones o ser usados por ellos, lo cual incluye sus bienes y sus derechos. Sin embargo, no se refiere al personal de dicho órgano que no queda comprendido dentro del concepto de “patrimonio”;

 

c)      No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 83.3 de la Ley General de la Administración Pública, el Consejo de Transporte Público se encuentra sustraído, en la materia desconcentrada, de las órdenes, instrucciones o circulares del Ministro de Obras Públicas y Transportes. Además, el Ministro tampoco puede avocarse la competencia desconcentrada del Consejo de Transporte Público, ni revisar o sustituir su conducta, sea de oficio o a instancia de parte;

 

d)      Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública, tampoco cabría un acto de delegación de funciones por parte del Ministro en un funcionario del CTP, por cuanto no comparten las mismas funciones en virtud de la desconcentración operada por ley;

 

e)      Consecuentemente, el Ministro de Obras Públicas y Transportes no puede girar órdenes directas a los funcionarios del CTP para integrar órganos directores de procedimientos llevados a cabo en dicho Ministerio, por cuanto no es su superior jerárquico en materia laboral;

 

f)       A pesar de lo anterior, dentro del poder de auto organización de la Administración Pública, pueden darse movimientos de personal que pueden materializarse a través de actos concretos y singulares o mediante convenios institucionales, en ejercicio del ius variandi;

 

g)      Por lo anterior, el Consejo de Transporte Público puede acordar traslados temporales o permanentes y suscribir convenios con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para el traslado de su personal al órgano central, analizando la adecuada gestión de sus recursos y en ejercicio de la potestad jerárquica en materia laboral que le ha sido asignada con relación a sus funcionarios;

 

h)      Lo anterior, teniendo como norte el interés público y los principios de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad, colaboración y coordinación en la organización y función administrativa, además, de cumplir la normativa dispuesta por la Contraloría General de la República en esta materia, como órgano constitucional encargado del adecuado manejo de los fondos públicos.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/cpb

 

C. Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público