C-295-2005

18 de agosto de 2005

 

 

Licenciado

Bienvenido Venegas Porras

Director General

Imprenta Nacional

SD.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos es grato referirnos a su atento oficio número 366-05 DG de 03 de abril del presente año, mediante el cual consulta a este Despacho en relación con las plazas creadas por la Autoridad Presupuestaria y pagadas con presupuesto de la Junta Administrativa, así como si éstas se deben considerar dentro del Régimen de Servicio Civil o excluidas de éste.

 

            Es importante aclarar, que nuestra respuesta se refiere exclusivamente al tema de si las citadas plazas deben o no estar incluidas dentro del Régimen de Servicio Civil, pues es la única interrogante que en concreto se plantea en la consulta.

 

            Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

 

            El Constituyente de 1949 le dio asiento constitucional a las relaciones entre el Estado y sus servidores. En ese sentido, el artículo 191 de nuestra Carta Magna dispone:

 

“Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.

 

         En aras de lo anterior, fue promulgado el Estatuto de Servicio Civil (Ley NC 1581 de 30 de mayo de 1953), el cual delimitó al Poder Ejecutivo los alcances de la citada norma constitucional al disponer en su artículo primero:

 

“Este Estatuto y sus Reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores.”

 

         Asimismo, el artículo 2 del citado Estatuto, define como servidores del Poder Ejecutivo a:

 

 “... los trabajadores a su servicio remunerados por el erario público ^[1] y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial.”

        

         Por su parte, los artículos 3, 4 y 5 del referido Estatuto, indican expresamente los servidores excluidos de este régimen. En relación con éstos, en su Dictamen C-102-91 del 18 de junio de 1991, este Órgano Consultor estableció lo siguiente:

 

“a) La exclusión de un puesto o de un servidor del Régimen de Servicio Civil debe ser expresa, ya que es una excepción al principio constitucional contenido en los artículos 191, 192 y 140 de la Carta Política.

b) Esa exclusión concierne el ámbito de aplicación del Régimen de Servicio Civil, por lo que debe derivar de la Ley de Servicio Civil o de sus leyes modificativas....”

 

            En relación con el mismo tema, mediante Dictamen de esta Procuraduría  C-146-2003 de 26 de mayo de 2003, se dispuso:

 

“De lo anterior queda establecido, con todo claridad, los puestos que corresponde admitir como exceptuados del Régimen de Servicio Civil, sea, los que indican los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto, así como los que excluyen otras leyes ordinarias. En el caso del Instituto Costarricense sobre Drogas, órgano adscrito al Ministerio de la Presidencia, al no encontrarse dentro de los supuestos de dichos numerales, ni estar excluido por otras leyes, en especial la que lo creó, que lo excluyó únicamente y de manera expresa de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, es palpable su amparo al Régimen de Servicio Civil, con las excepciones lógicas de aquellos cargos que por naturaleza y jerarquía, quedan exceptuados del referido régimen,...”

 

            Así mismo, la Sala Constitucional ha dicho, en relación con el punto, lo siguiente:

 

“...se admiten como puestos excluidos del Régimen únicamente los que disponen los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil y los que excluyan otras leyes ordinarias...” (SALA CONSTITUCIONAL,  N° 7598-94 de 23 de diciembre de 1994).

 

            Es claro entonces, que sólo los puestos expresamente exceptuados por el Estatuto de Servicio Civil, o mediante otra ley, pueden considerarse excluidos del régimen en cuestión.

 

            Por su parte, es importante tener presente lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (Nº 6955), en lo que dice:

 

“ARTÍCULO 30.- Las juntas, consejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por al Dirección General de Servicio Civil. (… ).”

 

            Lo norma que antecede, es un ejemplo del interés en unificar y regular las relaciones de servicio en el Poder Ejecutivo, a través del Régimen de Servicio Civil, situación que fue necesario corregir mediante el dictado de la presente norma, debido al constante nombramiento de personal en varios órganos del Poder Ejecutivo, como los citados en el artículo, soslayando las regulaciones del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. 

 

            Ahora bien, a efecto de dar cabal respuesta al punto consultado, es menester preguntarse entonces, si pueden considerarse funcionarios del Poder Ejecutivo, aquellos empleados cuyas plazas fueron creadas por la Autoridad Presupuestaria, para ser utilizadas en cargos fijos de la Imprenta Nacional, pero pagados con Presupuesto de la Junta Administrativa de esa Imprenta.

 

            En este sentido, hay que indicar que, tal y como consta en los antecedentes que se adjuntan a la consulta, las plazas en cuestión las autoriza la Autoridad Presupuestaria, para ser aprovechadas en cargos fijos de las áreas de producción y mercadeo de la Imprenta Nacional, que como es sabido, se trata de un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía.

 

            En cuanto a la Junta Administrativa de la Imprenta, su Ley de Creación establece, en su artículo 1º, lo siguiente:

 

“Crease la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.”

 

            La Procuraduría, en su labor consultiva, acerca de dicha Junta expuso:

 

“La Junta se crea para administrar e invertir determinados fondos en forma separada y autónoma. El interés es que los recursos que genere directamente la Imprenta no ingresen a la caja única del Estado ^[2], y por el contrario, sea administrados en un fondo separado, sin participación de las autoridades del Ministerio de Hacienda y sean destinados en forma exclusiva para mejorar la Imprenta. (…). La creación y la competencia de la Junta están, pues, en función del fondo que se crea con los recursos de la Imprenta. Se deduce del expediente legislativo el interés del legislador de que la Junta desarrollara una actividad de inversión que permitiera el mejoramiento de la Imprenta: “La creación de una Junta Administrativa para la Imprenta Nacional, logrará que esta dependencia nacional, centralice los fondos necesarios, como hemos dicho producidos por ella misma, y los invierta únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones”. Asamblea Legislativa, expediente de la ley NC5394, folio 17. Al aprobarse el Dictamen de mayoría afirmativo se indica, además, que: “… una Imprenta Nacional, con equipo moderno, sistemas modernos y presupuesto adecuado, podría servidor mejor al país, reinvirtiendo en su beneficio lo que ella misma produce. Es justo y lógico que una empresa de servicio como ésta, debe estar en capacidad de crecer y prestar cada vez un servicio, mejor y más amplio, superándose en calidad y número de publicaciones”. ( … ). Es de advertir que la afirmación en orden a la descentralización no puede sostenerse dado que la competencia material de la Imprenta Nacional no ha sido descentralizada. La Junta ha sido creada no para gestionar esa competencia, sino para administrar e invertir en forma independiente del Estado los recursos que genera el accionar de la Imprenta, lo que si bien permite hablar de una personificación presupuestaria escapa al concepto mismo de descentralización administrativa.”  (Procuraduría General de la República. Nº C- 152-2002 de 12 de junio de 2002).

 

            Para complementar lo anterior, es preciso citar el Dictamen C-113 del 2003, del 25 de abril del 2003, el cual dispuso:

 

“A.- LA IMPRENTA NACIONAL FORMA PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

... No puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste...

De ese hecho, esas personas instrumentales constituyen parte del “Gobierno Central” a que se refiere el artículo 66 de las Ley 8131, ahora reformado. “En el tanto en que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no sea un ente descentralizado y, por el contrario, sea parte del Poder Ejecutivo, se sigue como lógica consecuencia que integra la Administración Central para efectos de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos de la República las “personas jurídicas instrumentales” de los Ministerios constituyen parte de la Administración Central,...”.

 

            De lo antes trascrito, queda claro que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es un órgano desconcentrado del Ministerio de Gobernación y Policía, siendo así que forma parte de la Administración Central, y sin que la personalidad jurídica instrumental que posee, permita ubicarla dentro de la administración descentralizada.

 

            Así las cosas, resumiendo lo antes dicho, por principio, todo puesto pagado por el erario público debe estar incluido en el Régimen de Servicio Civil (Sala Constitucional. Nº 4588-97, aunque es sabido, sólo se amparó, por razones que no vienen al caso mencionar aquí, (a los servidores del Poder Ejecutivo), y por ende, la exclusión de éstos al referido régimen solo puede ser en virtud de ley. Es lo cierto, también, que las plazas en cuestión fueron autorizadas por la Autoridad Presupuestaria para ser aprovechadas en cargos fijos de las áreas de producción y mercadeo de la Imprenta Nacional, que como es sabido, constituye un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía. Y, finalmente, es posible afirmar que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (que financió de sus propios recursos el costo de dichas plazas), también es parte de la Administración Central del Estado.  Empero, es del caso señalar, sobre esto último, que los fondos de la referida Junta sólo pueden ser utilizados de acuerdo con las regulaciones de su Ley de Creación (Nº 5394). De allí que, debe tenerse presente, que los dineros administrados por la citada Junta tienen destinos específicos, dentro de los cuales no está el de asumir pagos de salarios por cargos fijos, sino, únicamente, se autoriza la contratación bienes y servicios, entendiéndose estos últimos , como aquéllos meramente eventuales, sobre actividades que no pertenecen a las normales de la institución, y que no impliquen relación o vínculo dentro del esquema organizacional de la relación de puestos de ese órgano. En este sentido, desde hace algunos años, esta Procuraduría había externado criterio, y entre lo que interesa expresó:

 

“Según ha quedado expuesto, al efectuar el análisis de las normas especiales sobre la materia, tanto la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como la Ley que regula la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones ^[3], establecen expresamente los fines para los cuales debe ser utilizado el presupuesto asignado a las mismas, dentro de los cuales no se incluye la contratación de personal.

Antes bien, en ambos cuerpos normativos se establece que el personal necesario para el cumplimiento de sus fines será asignado por parte del Ministerio de de Gobernación y Policía, de manera que resulta aún más claro la intención del legislador de que los fondos disponibles no fueran destinados a la contratación de servidores, razón por la cual el que estas Juntas destinen parte de sus recursos al pago de salarios de empleados contratados a su servicio, implica una violación al principio de legalidad que debe respetar la Administración”. (Procuraduría General de la República. Nº C- 034-97 de 28 de febrero de 1997).

 

            De lo anterior puede afirmarse, además, que en aquellos casos, en que de acuerdo con la ley proceda contratar servicios, éstos sólo pueden tener carácter esporádico, y del todo ajenos a la nomenclatura de puestos de ese órgano, supuesto en el que no procede considerar inclusión alguna al régimen de Servicio Civil.    

 

            CONCLUSIONES:

 

            1) Que las plazas en cuestión se autorizaron para ser aprovechadas en la Imprenta Nacionales cargos fijos (de carácter normal, continuo y permanente) de las áreas de Administración y Mercadeo.

 

            2) Que la Imprenta Nacional es un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía y por lo tanto es parte del Poder Ejecutivo.

 

            3) La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es un órgano con personería jurídica instrumental, adscrita al Ministerio de Gobernación y Policía, por lo que forma parte del Poder Ejecutivo, y por ende, de la Administración Central del Estado.

 

            4) Que por principio, todo servidor del Estado debe estar amparado al Régimen de Servicio Civil, aunque por razones que no son del caso exponer aquí, se limitó su cobertura al Poder Ejecutivo.

 

            5) Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores son reguladas por el Estatuto de Servicio Civil.

 

            6) Solo mediante ley expresa pueden excluirse puestos amparados al régimen.

 

            7) Los servidores que ocupan las plazas en cuestión son servidores del Poder Ejecutivo.

 

            8) En consecuencia, las plazas a que se refiere la consulta deben estar amparados al Régimen de Servicio Civil, para lo cual debería seguirse el mecanismo de incorporación que al efecto tiene establecido la Dirección General de Servicio Civil para estos casos.

 

            9) La contratación de personal, de conformidad con la Ley Nº 5394, no constituye uno de los fines de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

10) La contratación de servicios ajenos a la nomenclatura organizacional de puestos de ese órgano, y de naturaleza eventual, para actividades que no  tienen carácter normal en la Institución, no acredita el ingreso al régimen de Servicio Civil.

 

            Atentamente,

 

 

Lic. Germán L. Romero Calderón                Licda. Irina Delgado Saborío

PROCURADOR DE RELACIONES          ASISTENTE

DE SERVICIOS SECCION II                     PROCURADURIA

 

 

CCI. Autoridad Presupuestaria

 

 

Vch.

 

 

_______________

 

1)         Ha de entenderse como el conjunto de bienes pecuniarios derivados de los ingresos fiscales provenientes del patrimonio de los contribuyentes destinados a pagar gastos públicos.

 

2)         En relación con el punto en cuestión, es menester indicar que este criterio fue modificado en forma parcial mediante Dictamen 336-2003 del 29 de octubre del 2003, en virtud de la reforma introducida al artículo 66 de la Ley de Presupuestos Públicos, el cual establece que “todos los ingresos que perciba el Gobierno de la República, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional…” Dicho criterio concluye, “1.-…que los órganos del Poder Ejecutivo dotados de personalidad jurídica instrumental no constituyen Administración Descentralizada, antes bien son parte de la Administración Central, 2.- Para efectos del artículo 66 de la Ley Administración Financiera y Presupuestos Públicos, los recursos de esas personas jurídicas instrumentales forman parte de los recursos del Gobierno Central y en esa condición están sujetos al principio de caja única…4.- En la medida en que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es un órgano desconcentrado en grado máximo, con personalidad jurídica instrumental, se sigue que sus recursos están sujetos al principio de caja única, 5.- Por consiguiente, la Tesorería está autorizada para disponer que los recursos financieros de la Junta Administrativa sean depositados en la caja única del Estado, en una cuenta a nombre de la junta.”

 

3)         Derogada por la Ley de Correos de Costa Rica N° 7768 de 24 de abril de 1998.