C-074-2007

7 de marzo de 2007

Señores Regidores

Concejo Municipal de Puntarenas

S. D.

Estimados señores:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, en atención a la consulta acordada en la sesión ordinaria N° 81 del 2 de febrero del año en curso, artículo 4 inciso g), puesta en nuestro conocimiento mediante oficio N° SM-087-2007 del 5 de febrero del año en curso, recibido el 8 de ese mes, nos permitimos indicarles lo siguiente.

Para esa Municipalidad es de interés conocer si se pueden otorgar permisos de uso en la zona marítimo terrestre que no cuente con plan regulador, se aporta criterio legal suscrito por la Licda. Nelly Elizabeth Jiménez Rodríguez, Jefe de Servicios Jurídicos de esa Municipalidad, donde señala que conforme a los dictámenes C-100-95 y C-221-2004 y las condiciones y supuestos en ellos descritos,  ello es factible, a pesar de que dice existir un pronunciamiento de la Contraloría General de la República que recomienda no otorgarlos.

No obstante, el informe adjunto contiene algunas incorrecciones que se requieren aclarar.  En primer término, no debe confundirse la figura del permiso de uso con respecto a la de pobladores y ocupantes, y menos aún con los mal llamados permisos de ocupación que la Ley no reconoce (C-063-2007 del 27 de febrero de 2007).  En caso de construcciones u ocupaciones ilegales ha de procederse conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6043 (dictamen C-230-97).

            Las figuras de ocupante y poblador son condiciones propias de quienes ocupan la zona costera con anterioridad a la Ley 6043, según sus requerimientos, y no pueden ser objeto de cesión o traspaso (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 30 de julio de 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; pronunciamientos números C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-17-2001).  Es a esas personas, a quienes les corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043.

Los pobladores y ocupantes requieren, entre otras formalidades, de una solicitud expresa en ese sentido y de un acto administrativo autorizatorio que les reconozca esa situación provisional, la cual, en todo caso, cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona.  Esa autorización no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere (doctrina de la Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículo 52; Opinión Jurídica Nº OJ-072-2003 del 6 de mayo del 2003; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº 17-2004 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004).

Además, ha de recordarse que un permiso de uso no confiere derechos subjetivos, pues como acto unilateral, es revocable sin derecho a indemnización en los términos del artículo 154 de la Ley General de Administración Pública.  Ello impide también autorizar su cesión al no encontrarse en los supuestos del artículo 45 de la Ley 6043 (dictamen C-157-1995).

            Son las concesiones, como derechos reales administrativos, las que, con autorización de la municipalidad respectiva y del ICT o el IDA, pueden ser objeto de cesión o traspaso (Ley 6043, artículo 45; Tribunal Agrario, Voto N° 636-F-06, 15:50 hrs. del 26 de junio del 2006). 

Tampoco, la solicitud de concesión otorga ningún derecho, ni faculta a ocupar o edificar en la zona marítimo terrestre (Sala Constitucional, Votos 2658 de 8:54 hrs. del 11 de junio de 1993 y 5559-96; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 31 de julio de 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Nº 582 de 10:00 hrs. del 19 de diciembre de 1997 y dictámenes C-230-97 y C-155-2003).

Y, como la zona marítimo terrestre es un bien integrante del ambiente, la falta de resolución de esas solicitudes no configura silencio positivo (Sala Constitucional, votos números 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96 y 5745-99, dictámenes C-118-91, C-004-98 y C-002-99; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321-2003 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003).

Se reiteran las consideraciones rendidas en pronunciamientos anteriores en el sentido de que la figura del permiso de uso no da cabida al desarrollo de construcciones, y no debe utilizarse cuando hay instrumentos de planificación costera, tanto en áreas declaradas o no de aptitud turística (dictamen C-097-97 del 13 de junio de 1997) pues si es así, lo pertinente es ajustarse al procedimiento para el otorgamiento de concesiones.

La denegatoria de solicitudes de permisos de uso sobre terrenos que pertenecen al Estado (Ley 6043, artículo 1°) está a tono con la pronta implementación de un desarrollo costero planificado, por ende las municipalidades han de encaminar sus esfuerzos a salvaguardar el interés público y no posponer ad infinitum la adopción de planes reguladores (dictamen C-097-97), que han de emitirse conforme a la Ley, por ende, sin afectación de otros bienes demaniales sujetos a administración diversa, como sucede con el Patrimonio Natural del Estado, bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, párrafo segundo; Ley Forestal, artículos 6, inciso a), 13, párrafo segundo; Ley de Biodiversidad, Nº 7788 del 30 de abril de 1998, artículos 22 y 28; Ley 6043, artículo 73; pronunciamientos C-287-02, C-210-02, C-321-03, C-297-04, OJ-056-05 y C-351-06).

Los gobiernos locales están imposibilitados para otorgar permisos de uso sobre porciones en la zona marítimo terrestre cubiertas de bosque o cuando se trate de terrenos forestales o con esa aptitud trasmitidos por organismos no gubernamentales en los términos de la Ley Forestal, artículos 13, 14 y 15.

En este sentido, recuérdese que corresponde al MINAE clasificar previamente los terrenos, coordinando con el Ministerio de Agricultura y Ganadería para la determinación de la aptitud y capacidad de los mismos (Ley 7779 del 30 de abril de 1998, artículos 5 y 9), donde las limitaciones por pendientes, rango de profundidad efectiva y capacidad de drenaje, por ejemplo, pueden ser parámetros de utilidad, tomando en cuenta igualmente lo dispuesto en el artículo 3 inciso d) de la Ley Forestal.

Atentamente,

Lic. Mauricio Castro Lizano                                  Licda. Silvia Quesada Casares

    Procurador Adjunto                                             Área Agraria y Ambiental

ci:     Dr. Roberto Dobles Mora

        Ministro del Ambiente y Energía

        Lic. Alfredo Volio Pérez

        Ministro de Agricultura y Ganadería

        Licda. Rocío Aguilar Montoya

        Contralora General de la República