C-167-2007

21 de mayo de 2007

 

 

Sr.  Fernando Berrocal Soto

Ministro

Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

S.         O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio 111-2007 DM del 25 de enero del 2007 y recibido en esta Procuraduría el pasado 7 de febrero,  mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor a efectos de “determinar si en el Servicio Nacional de Guardacostas del Ministerio de Seguridad Pública, se pueden ubicar plazas del Régimen de Servicio Civil, con la posibilidad de realizar diferentes movimientos en las mismas.”

 

Adjunto se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica de esa cartera ministerial,  emitido mediante oficio 5275-04 A.J. en el cual se analiza la diferencia entre los regímenes de servicio civil y del estatuto policial, señalando que por disposición expresa del artículo 21 de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas, Ley 8000, todos los funcionarios de dicho servicio se encuentran excluidos del régimen de servicio civil e incluidos en el régimen creado por la Ley General de Policía, por lo que se concluye lo siguiente:

 

“Efectivamente, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 12, 140 incisos 1 y 2, 191 y 192 de la Constitución Política; 3 y 8 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, 3 del Estatuto de Servicio Civil, las disposiciones propias de la Ley General de Policía N°7410 y sus reformas, así como de sus respectivos reglamentos y la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas, particularmente artículos 1, 3, 13, 21 y 22, así como de los artículos 10, 15 y 19 del Reglamento a la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas; los servidores adscritos al régimen estatutario del Servicio Civil, no pueden ingresar ni ser reasignados en el Servicio Nacional de Guardacostas, por existir normativa expresa en cuanto al ingreso y modalidad de ascenso de los profesionales en Derecho dentro de ese cuerpo policial; sin que sea dable que servidores adscritos al régimen del Servicio Civil, puedan ingresar a los cuerpos policiales, por exclusión expresa en ese sentido, según lo ordenado en el artículo 3 del Estatuto de Servicio Civil y artículo 21 de la Ley 8000, denominada Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas, en tanto que establece expresamente que el “servicio se encuentra fuera del sistema definido en el Estatuto de Servicio Civil.”

 

Junto a la nota se nos remite el oficio AJ-413-2006 del 29 de junio del 2006 de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, en la cual esa Asesoría Jurídica declina la competencia para resolver una consulta planteada por esa cartera ministerial señalando lo siguiente:

 

“Teniendo claro lo anteriormente expuesto, podemos decir que esta Asesoría Jurídica no emitirá criterio alguno sobre este tema, toda vez que el Tribunal de Servicio Civil, fue muy claro en su resolución No. 10758 de las diez horas del trece de marzo del dos mil seis, en cuanto a que dejó sin efecto el oficio N°5517-2005-AJ del 04 de agosto del 2005, y que en consecuencia debería el Jerarca del Ministerio de Seguridad ordenar a la Dirección de Recursos Humanos que efectúe el estudio respectivo a fin de determinar si procede o no el beneficio de dedicación exclusiva.

No obstante lo anterior, si esa Unidad de Recursos Humanos tiene dudas sobre la aplicación de lo establecido en la Ley N°8000, relacionada con la creación del Servicio Nacional de Guardacostas, específicamente en cuanto a que si dentro de ese servicio pueden existir puestos cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, como bien lo indicó el Tribunal de Servicio Civil en su sentencia anteriormente citada, debe realizarse la consulta pertinente ante la Procuraduría General de la República.”

 

I.                   SOBRE EL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL Y LA EXCLUSIÓN DE LOS MIEMBROS DE LAS FUERZAS DE POLICÍA.

 

            Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, establecen un régimen de empleo público[1],  diferenciado del régimen privado,  para todos los trabajadores del Sector Público.    Señalan los artículos en mención lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.

ARTÍCULO 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “

 

La jurisprudencia constitucional ha señalado que pese a que el constituyente propugnó por una regulación única para todos los trabajadores públicos, la existencia de diversos instrumentos jurídicos que regulen la relación de empleo no constituye una violación del artículo constitucional[2].   No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional sí se ha inclinado por señalar que el Régimen de Servicio Civil debe cubrir a los funcionarios del Poder Ejecutivo, entendido como Administración Pública Central[3].    Al respecto, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

 

“En cuanto a la exclusión de los funcionarios de la Dirección Nacional de Hidrocarburos del Régimen del Servicio Civil, estima la Sala que tanto la descentralización como la desconcentración dentro de la Administración Pública, deben interpretarse como el traslado del ejercicio de funciones especializadas hacia entes u órganos públicos con el objeto de permitir el desarrollo técnico de los fines elegidos por el legislador; pero esta condición de descentralización o de desconcentración no presupone la constitución de un régimen de servicio público segregado que pudiese admitir diferencias en detrimento o de privilegio de los servidores de este tipo de agencias públicas. Como la Sala expresó en el Considerando V de la sentencia #1696-92, en relación con la aprobación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política:

‘...Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores...’

Es claro que la Constitución al hablar de un sólo régimen aplicable a los servidores públicos, no restringió el concepto de «estatuto» al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público; especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad. Asimismo un régimen universal será una garantía para la Administración Pública de que contará con recursos humanos de la mejor calidad y condición, lo que permitirá el desarrollo eficiente de las funciones.

El artículo 13 inciso b) del Proyecto establece como atribución del Director General de Hidrocarburos:

‘...nombrar, remover y ascender al personal de la Dirección General de Hidrocarburos y celebrar los contratos de trabajo con sus empleados, de conformidad con las disposiciones legales vigentes...’.

Dicho inciso, debido a la discrecionalidad con la que cuenta el Director General de Hidrocarburos para designar y remover el personal de la Dirección, contraviene los derechos protegidos por la Constitución y desarrollados en el Estatuto del Servicio Civil, en cuanto a la estabilidad en el puesto y categoría de que gozan los funcionarios y empleados públicos, así como la necesaria idoneidad comprobada para su nombramiento…

…estima la Sala que, de conformidad con lo expuesto en el punto XXI anterior en el sentido de que los funcionarios de la Dirección General de Hidrocarburos, al igual que los demás servidores pertenecientes a la Administración Pública Central, deben incorporarse al Régimen del Servicio Civil; máxime de si, como en este caso, se trata de un órgano desconcentrado del Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas…”  (Sala Constitucional, resolución número 6240-1993 de las catorce horas del veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y tres, lo subrayado no corresponde con el original)

 

            Los preceptos anteriores son desarrollados por los artículos 1 y 2 del Estatuto de Servicio Civil, que señalan que ese cuerpo normativo será de aplicación a los servidores del Poder Ejecutivo, entendiendo por aquellos a los trabajadores remunerados por el erario público y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial.

 

A partir de lo expuesto, nuestra primera conclusión sería que,  como regla de principio, los funcionarios de los respectivos Ministerios y sus órganos desconcentrados estarán sujetos al régimen de Servicio Civil.  Decimos que la anterior es una regla de principio, por cuanto la misma Constitución Política señala, en el artículo 192 la posibilidad de que ciertos funcionarios sean excluidos del Régimen de Servicio Civil, sea a través de una norma legal o de la propia Constitución Política, como ocurre en el caso de los miembros de las fuerzas de policía.

 

En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 140 inciso 1 de la Constitución Política, los miembros de las fuerzas de policía se encuentran excluidos del régimen de servicio civil, norma que es reiterada por el artículo 3 del propio Estatuto de Servicio Civil.  Señalan las normas citadas lo siguiente:

 

“Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil; “

“Artículo 3º.-No se considerarán incluidos en este Estatuto:…

b) Los miembros de la fuerza pública, o sea aquéllos que estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las

Bandas Militares; y …”

 

            La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la regularidad constitucional de este artículo 3 antes citado, señalando que la exclusión de los miembros de las fuerzas policiales a través de ese artículo no es más que el desarrollo legislativo de lo ordenado por el artículo 140 inciso 1 constitucional.  Al respecto, señaló:

 

"..., es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la Administración Central, como de los entes descentralizados. Más esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio "con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen", frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores, respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como lo son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza (artículo 140 inciso 1.), dejando a la Ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. …

II. En razón de lo anterior, no encuentra esta Sala que el inciso b.) del artículo 3 del Estatuto de Servicio Civil, que dice:…  sea contrario al principio de igualdad -consagrado en el artículo 33 Constitucional-, el cual se ha interpretado que obliga a tratar a iguales como iguales y a desiguales como tales, no creando situaciones de discriminación, por cuanto, como se concluye de las razones dadas, los empleados de confianza no se encuentran en una situación de igualdad con el empleado adscrito al Régimen del Estatuto del Servicio Civil. Los primeros son nombrados directamente por el jerarca administrativo, sin sujeción a procedimiento o concurso alguno, sino dependiendo únicamente de la discrecionalidad del que le nombra, puesto que se denomina "de confianza" en razón de la naturaleza del puesto o cargo a desempeñar; por el contrario, el resto de los trabajadores, para ser empleados en el sector público, deben de sujetarse a un procedimiento determinado en el Estatuto del Servicio Civil y cumplir con una serie de requisitos dados por la ley de cita, por lo cual, una vez nombrado, queda incorporado en el Régimen del Servicio Civil. Además, la distinción en relación a "los miembros de la fuerza pública" es de orden constitucional -artículo 140 inciso 1°)-, por lo cual la norma impugnada lo que hace únicamente es desarrollar el concepto dado en la Constitución, por lo que lejos de ser inconstitucional, es acorde con sus enunciados. “  (Sala Constitucional, resolución número 5222-1994 de las catorce horas cincuenta y un minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, el resaltado no es del original)

           

            De conformidad con lo expuesto, nuestra segunda conclusión sería que el constituyente permitió la exclusión de algunos funcionarios del régimen de servicio civil, no obstante, esta exclusión deberá realizarse necesariamente a través de una ley formal emitida por la Asamblea Legislativa – reserva de ley- y deberá interpretarse de manera restrictiva, pues sólo en casos muy calificados será posible excluir a los funcionarios del régimen general. 

 

Para el caso del personal de la fuerza de policía, es la propia Constitución la que los excluye del Régimen de Servicio Civil, asignando al Poder Ejecutivo –Presidente y Ministro del ramo- la potestad de nombrar y remover libremente a los miembros de los cuerpos policiales.

 

II.                            SOBRE EL RÉGIMEN DE EMPLEO DE LOS FUNCIONARIOS DEL SERVICIO NACIONAL DE GUARDACOSTAS.

 

La existencia de los cuerpos policiales administrativos dentro de la organización estatal, deriva de los cometidos asignados por la Constitución Política al Poder Ejecutivo[4]  para resguardar el orden público (“orden y la tranquilidad de la Nación” así como la preservación del “orden, defensa y seguridad del país” al tenor de lo expresado en los incisos 6 y 16 del artículo 140 de la Constitución Política)..

 

Para cumplir con los fines anteriores, la Constitución Política señala que “habrá las fuerzas de policía necesarias” (artículo 12), precepto que es desarrollado por la Ley General de Policía, Ley 7410 del 26 de mayo de 1994, cuyos artículos 1 , 2 y 6 disponen:

 

“Artículo 1.  Competencia

El Estado garantizará la seguridad pública, sin perjuicio de lo estipulado en el Título IV de la presente Ley. Al Presidente de la República y al ministro del ramo, les corresponde tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país, así como las que aseguren la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas.

 

Artículo 2.  Fuerzas de Policía y carácter de sus miembros. 

Para la vigilancia y la conservación de la seguridad pública, existirán las fuerzas de policía necesarias. Sus miembros son funcionarios públicos, simples depositarios de la autoridad. Deberán observar y cumplir, fielmente, la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes.”

 

“Artículo 6º—Cuerpos. Las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley”

 

      Bajo esta inteligencia, el Servicio Nacional de Guardacostas forma parte de las fuerzas de policía incluidas dentro de la Ley General de Policía, tanto por la inclusión expresa que realiza la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas, Ley N°8000,  como por las funciones de carácter eminentemente policial que le han sido asignadas, de manera tal que aquel servicio se establece como un cuerpo de policía especializado. Señalan los artículos 1 y 2 de la citada ley,  lo siguiente:

 

“Artículo 1°- Naturaleza jurídica. Créase el Servicio Nacional de Guardacostas, en adelante denominado el Servicio. Será un cuerpo policial integrante de la  Fuerza Pública, especializado en el resguardo de las aguas territoriales, la plataforma continental, el zócalo insular y los   mares adyacentes al Estado costarricense.

Dependerá, directamente, del Ministro de Seguridad Pública y tendrá personalidad jurídica instrumental para administrar el   Fondo Especial del Servicio Nacional de Guardacostas.

Artículo 2°- Competencias. Son competencias del Servicio:

a) Vigilar y resguardar las fronteras marítimas del Estado las aguas marítimas jurisdiccionales, definidas en el artículo 6 de la  Constitución Política y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.

b) Vigilar y resguardar las aguas interiores navegables del Estado.

c) Velar por el legítimo aprovechamiento y la protección de los recursos naturales existentes en las aguas marítimas   jurisdiccionales y en las aguas interiores del Estado, según la legislación vigente, nacional e internacional.

d) Velar por la seguridad del tráfico portuario y marítimo tanto de naves nacionales como extranjeras en las aguas   jurisdiccionales del Estado.

e) Desarrollar los operativos necesarios para rescatar a personas extraviadas o en situación de peligro en las aguas   nacionales y para localizar embarcaciones extraviadas.

f) Velar por el cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídica nacional sobre las aguas interiores y las aguas marítimas   jurisdiccionales del Estado, en coordinación con las autoridades nacionales competentes.

g) Colaborar con las autoridades administrativas y judiciales encargadas de proteger los recursos naturales, luchar contra el  tráfico ilícito de estupefacientes, drogas, sustancias sicotrópicas y actividades conexas, así como contra la migración ilegal,  el tráfico de armas y otras actividades ilícitas.

h) Todas las acciones necesarias para el fiel cumplimiento de sus fines legales y reglamentarios.

 

Ahora bien, en lo que al tema de nuestra consulta se trata, la Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública afirma que todos los miembros del Servicio Nacional de Guardacostas se encuentran incluidos dentro del régimen policial creado por la Ley General de Policía, conclusión que se extrae, según su criterio, de lo establecido por el artículo 21 de la Ley N°8000, por lo que esa Asesoría concluye que tanto los funcionarios policiales como los funcionarios administrativos se encuentran incluidos dentro del régimen especial de policía.

 

Señala el artículo 21 de comentario lo siguiente:

 

“Artículo 21°- Estabilidad laboral. Los jefes de los Departamentos Administrativo y de Operaciones, el asesor legal, el director de la Academia, los oficiales directores de las estaciones y todo el personal policial del Servicio, estarán protegidos por los beneficios del Estatuto Policial contenidos en el inciso a) del artículo 59 de la Ley General de Policía, N° 7410, de 26 de mayo de 1994; por tanto, el Servicio se encuentra fuera del sistema definido en el Estatuto del Servicio Civil.

El personal técnico-policial y administrativo del Servicio no será trasladable a ningún otro servicio ni unidad del Ministerio de Seguridad Pública, salvo anuencia expresa y disposición escrita del Director General.”

 

Como se desprende de la lectura del artículo, la norma regula dos situaciones diferentes: por un lado, señala cuáles son los funcionarios incluidos dentro del régimen especial de policía – párrafo primero- y por otro lado, establece un procedimiento especial por el cual los funcionarios administrativos y de policía del Servicio Nacional de Guardacostas, pueden ser trasladados a otras dependencias – párrafo segundo-. 

 

De esta manera, deben considerarse incluidos dentro del régimen especial de policía a los funcionarios del Servicio Nacional de Guardacostas que realicen funciones policiales[5], así como a los funcionarios que expresamente señala la norma, a saber, Los jefes de los Departamentos Administrativo y de Operaciones, el asesor legal, el director de la Academia, los oficiales directores de las estaciones”   El resto de funcionarios que no realicen función policial y que no hayan sido incluidos expresamente en el régimen especial, no se encuentran cubiertos por la Ley General de Policía, y por lo tanto, deberán considerarse incluidos dentro del régimen general de servicio civil.

 

En efecto, tal y como lo señalamos en el apartado anterior, los funcionarios del Ministerio de Seguridad estarán cubiertos por el régimen de servicio civil, salvo que una norma expresamente los excluya de ese régimen.  Como adelantamos, los miembros de las fuerzas de policía han sido excluidos del régimen por disposición expresa de la Constitución Política y del propio Estatuto de Servicio Civil, por lo que además de estos servidores, sólo se pueden considerar excluidos aquellos funcionarios que expresamente se indican en el artículo 21 citado líneas atrás, y no la generalidad de los trabajadores del Servicio Nacional de Guardacostas como parece entenderlo la Asesoría Jurídica.   

 

Ello es así, por cuanto una interpretación que excluya a todos los funcionarios que realizan labores administrativas del régimen general, violenta el sentido literal del artículo 21,  pero además supone realizar una interpretación ampliativa de la norma que resulta contraria a la doctrina y jurisprudencia que informan los artículos 191 y 192 de la Constitución Política en los términos expuestos líneas atrás.

 

En apoyo a nuestra tesis, los antecedentes legislativos de la Ley de Creación del Servicio de Guardacostas no dejan lugar a dudas en relación a que la exclusión de los funcionarios administrativos del régimen general estaba limitada a los servidores que se nombran en el artículo 21.  Así, durante las discusiones del proyecto de ley ante la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, el Diputado Fishman Zonzinski propuso modificar el artículo 21 para que únicamente se incluyeran dentro del régimen policial a los funcionarios que realizan funciones de policía, dejando de lado a los funcionarios administrativos que se citan en el artículo 21,  y definiendo que el resto de funcionarios no cubiertos por el régimen especial de policía fueran cubiertos por el Régimen de Servicio Civil[6]. 

 

La moción fue desechada por cuanto los diputados consideraron que las observaciones señaladas por el Diputado Fishman Zonzinski referidas a la generalidad de los funcionarios administrativos, ya se encontraban recogidas en la redacción original del artículo 21, con lo cual es claro que los diputados consideraron que la inclusión al régimen policial se refería a aquellos empleados que realizaran función policial y a los que expresamente se nombraran en el artículo.

La misma conclusión puede extraerse de las intervenciones realizadas por doña Laura Chinchilla, que en su condición de exMinistra de Seguridad Pública fue convocada a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, y que en lo que interesa, señaló:

 

“me parece que sería un poco peligroso, pretender que el personal del Servicio Nacional de Guardacostas va a estar totalmente excluido de los dos grandes estatutos que regulan todos los componentes del Ministerio de Seguridad Pública;  cuáles son el Estatuto de Servicio Civil y el Estatuto Policial….

Yo no estaría en desacuerdo, partiendo o reconociendo que el personal del Servicio Nacional de Guardacostas va a regularse a través del estatuto policial, si fuera un componente de las fuerzas de Seguridad Pública del país y en consecuencia no es sano sacarlo de la regulaciones del Estatuto Policial,  pero sí estaría de acuerdo en adicionarle algunos aspectos que nos permitan avanzar más rápidamente dentro de este servicio, en el proceso de profesionalización.

…Me parece, de nuevo, y creo que este capítulo está sumamente confuso,  que no conviene en absoluto meter a los jefes de los departamentos administrativos,  y al personal administrativo dentro de un artículo de la Ley General de Policía.   En este momento existen al interior de los cuerpos de policía dos régimen: el Régimen del Estatuto Policial que se aplica única y exclusivamente a los cuadros técnicos policiales y el Régimen de Servicio Civil que se aplica al personal administrativo.

Si metemos al personal administrativo al Estatuto Policial o a un estatuto especial, estaríamos creando una serie de privilegios que me parece que no van en la dirección de la reforma que lleva nuestro Estado.”  (Expediente Legislativo N°13.103, acta número 33 del 15 de julio de 1998 de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración)

 

En el mismo sentido, la Sala Constitucional al resolver una consulta facultativa de constitucionalidad presentada por varios diputados, señaló que la inclusión de los puestos administrativos del Servicio de Guardacostas, estaba referida únicamente al Director Administrativo y al Asesor Jurídico.  Al respecto, se señaló:

 

“VII.- El “riesgo policial”. La última cuestión de constitucionalidad planteada se refiere a la infracción del principio de igualdad en materia salarial, debido a que el primer párrafo del artículo 21 del proyecto concede a funcionarios del Servicio Nacional de Guardacostas que no se desempeñan en la función policial –específicamente, el Jefe del Departamento Administrativo y el Asesor Legal- el beneficio del denominado “riesgo policial” (previsto de ordinario para quienes se dedican a prestar servicios como policías). Dice el primer párrafo del artículo 21 del proyecto, en la parte que interesa:

“El Director General, los jefes de los Departamentos Administrativo y de Operaciones, el Asesor Legal, el Director de la Academia, los oficiales directores de las estaciones y todo el personal policial del Servicio, estarán protegidos por los beneficios del Estatuto Policial contenidos en el inciso a) del artículo 59 de la Ley General de Policía, No. 7410, de 26 de mayo de 1994…”

Es decir, la protección de que en este punto se trata consiste en la que dispensa a los miembros de las fuerzas de policía la citada Ley General en el inciso a) del artículo 59, que a su vez dice que los miembros de las fuerzas de policía protegidos por esa Ley General gozarán, entre otros, de:  

“a) Estabilidad en sus puestos, siempre y cuando ingresen al servicio de acuerdo con los requisitos exigidos en el presente Estatuto y si cumplen con sus deberes en la prestación del servicio, según las condiciones determinadas en esta Ley y sus Reglamentos.

“El servidor sólo podrá ser removido de su puesto cuando incurra en una falta grave, de conformidad con el ordenamiento jurídico, o cuando, para mejorar el servicio, se determine su ineficiencia o incompetencia manifiestas, conforme a las disposiciones de esta Ley.”

Obsérvese que lo transcrito no hace referencia al llamado “riesgo policial” (en relación con esta modalidad de protección, que se expresa en el salario, es de tener presente lo que disponen el artículo 46 de la Ley No. 7040 de 26 de abril de 1986, el artículo 20 de la Ley No. 7272 de 18 de diciembre de 1991, y el artículo 40 de la Ley No. 7306 de 15 de julio de 1992; además, el decreto ejecutivo No. 21276-G.SP-H de 7 de mayo de 1992). De manera que, hecha esta constatación, pierde apoyo la objeción de constitucionalidad que con respecto al texto transcrito, y precisamente en relación con el “riesgo policial”, hacen los diputados consultantes.”   (Sala Constitucional, resolución 07887-1999 de las quince horas con cincuenta y siete minutos del trece de octubre de 1999, lo subrayado no es del original)

 

A partir de las consideraciones anteriores, es claro para este Órgano Asesor que en el Servicio Nacional de Guardacostas subsisten dos regimenes de empleo públicos: el régimen general o de Servicio Civil, que cubre todos los funcionarios del Servicio que no hayan sido expresamente excluidos de éste régimen, y el régimen especial de policía establecido por la Ley General de Policía, y que cubre a los servidores que realizan función policial y a los funcionarios expresamente señalados en el artículo 21 de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas.

 

III.             SOBRE LA POSIBILIDAD DE UBICAR PLAZAS DEL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL EN EL SERVICIO NACIONAL DE GUARDACOSTAS.

 

El Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública consulta sobre la posibilidad de ubicar en el Servicio Nacional de Guardacostas, “puestos de nomenclatura administrativa amparados al Régimen de Servicio Civil”, así como sobre la posibilidad de realizar movimientos de personal tales como nombramientos, traslados, ascensos, reasignaciones, entre otros.

 

Como lo señalamos en el apartado anterior, al existir dos regímenes de empleo dentro del Servicio Nacional de Guardacostas, es posible ubicar funcionarios del Régimen de Servicio Civil dentro del Servicio de Guardacostas para realizar labores administrativas que no impliquen funciones policiales.    Ahora bien, debemos llamar la atención en el sentido de que la posibilidad de ubicar aquellos funcionarios, no autoriza a la Administración para que los servidores que pertenecen a un régimen, realicen funciones propias de los empleados cubiertos por el otro régimen,  por cuanto existe una prohibición expresa en el artículo 58 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público,  para que el personal nombrado para la vigilancia y el mantenimiento del orden público desempeñe labores que no sean las propias de su cargo[7].  

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, los ascensos, nombramientos y promociones que deban realizarse a los funcionarios del Servicio de Guardacostas, deberán ajustarse a las regulaciones establecidas en el régimen al cual pertenece cada funcionario.  Así, los miembros del régimen especial de policía deberán regirse por lo señalado por la Ley General de Policía y el Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales Adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, emitido mediante el decreto n.° 23880 de 6 de diciembre de 1994[8], mientras que los ascensos y reasignaciones de los puestos cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, se regirán por lo establecido en el Estatuto de Servicio Civil y el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.

 

Por último, en cuanto a los traslados de funcionarios, el párrafo final artículo 21 de la Ley N°8000 contempla un procedimiento especial para su realización, el cual implica que el Director General del Servicio deberá acceder al traslado de los funcionarios de dicha dependencia, tanto administrativos como policiales.

 

Dicha norma, según lo ha interpretado el Tribunal Constitucional, no supone un  “impedimento absoluto, porque el traslado es posible si hay “anuencia expresa y disposición escrita del Director   General” del Servicio (sobre cuyas funciones puede verse el artículo 6 del proyecto). Es decir, el ejercicio del ius variandi no está excluido del artículo 21, y solamente condicionado a lo que disponga el Director General del Servicio en atención, evidentemente, a razones de interés público, específicamente, de eficiencia en el uso de los recursos humanos y materiales de ese organismo. No hay que perder de vista, a este respecto, el carácter de cuerpo especializado de policía que el Servicio tiene, dadas sus específicas funciones, y la consecuente preeminencia que ha de darse a la atención de estas. Por consiguiente, no hay motivo convincente para declarar que el segundo párrafo del artículo 21 lesiona la materia constitucional. “ (Sala Constitucional, resolución 07887-1999 de las quince horas con cincuenta y siete minutos del trece de octubre de 1999)

 

A partir de lo expuesto, debemos concluir que resulta posible hacer los traslados de los funcionarios del Servicio de Guardacostas, claro está, sujeto al procedimiento especial contemplado en el artículo 21 de repetida cita.

 

IV.       CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                        El Servicio Nacional de Guardacostas forma parte de las fuerzas de policía incluidas dentro de la Ley General de Policía.

 

2.                        En el Servicio Nacional de Guardacostas subsisten dos regimenes de empleo públicos: el régimen general o de Servicio Civil, que cubre todos los funcionarios del Servicio que no hayan sido expresamente excluidos de éste régimen, y el régimen especial de policía establecido por la Ley General de Policía, y que cubre a los servidores que realizan función policial y a los funcionarios expresamente señalados en el artículo 21 de la Ley de Creación del Servicio Nacional de Guardacostas.

 

3.                        Es posible ubicar funcionarios del Régimen de Servicio Civil en el Servicio de Guardacostas para la realización de labores administrativas.

 

4.                        Los nombramientos, ascensos y reasignaciones del personal del Servicio Nacional de Guardacostas, deberá realizarse respetando el ordenamiento jurídico aplicable al régimen de empleo al cual pertenece dicho funcionario.

5.                        Es posible realizar traslados de funcionarios del Servicio de Guardacostas, para lo cual deberá cumplirse con el procedimiento especial contenido en el párrafo segundo del artículo 21 de la Ley de Crea el Servicio Nacional de Guardacostas. 

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm