11 de agosto, 2009

OJ-075-2009

 

 

 

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisión Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio AMB-11-2009 de 19 de junio de 2009, por el que se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de Áreas Silvestres Protegidas”, expediente No. 17.211.

 

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

 

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

 

Según se señala en su exposición de motivos, mediante este proyecto de ley se busca presentar de una forma congruente los distintos cambios que se han ido presentando en la legislación atinente al tema de las áreas silvestres protegidas, buscando unificar su marco legal e institucional. A la vez, se busca modernizar la normativa en la materia, aclarando las incertidumbres legales existentes, así como los vacíos y contradicciones.

 

           

El proyecto pretende convertirse en un instrumento legal útil para la regulación de sistemas de conservación que aseguren la integridad ecológica de los ecosistemas y que, además, incorpore los mecanismos para su implementación real, “definiendo los acuerdos institucionales requeridos y las respectivas responsabilidades y compromisos institucionales”. “Se trata de plasmar en una ley un plan maestro de país para la conservación, con una visión de largo alcance”,  a través de un enfoque eco-regional.

 

No obstante las buenas intenciones del proyecto, las cuales incluso se ven reforzadas en los primeros tres numerales de su articulado (objeto, objetivos y principios), se observan otras normas que parecen propiciar una desprotección al ambiente, al establecer un régimen tutelar más laxo al que hoy nos rige.

 

Para empezar, los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, y que el proyecto pretende derogar, establecen una clara prohibición para la corta de árboles dentro de las áreas silvestres protegidas, con excepción de labores para investigación, capacitación y ecoturismo, debidamente aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y con sujeción cuando corresponda a evaluación de impacto ambiental:

 

“Artículo 1°.- Objetivos

(…)

En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado.

Artículo 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.”

 

Sin embargo, el proyecto de ley contiene preceptos que rompen este principio y permiten realizar prácticamente cualquier actividad dentro de las áreas silvestres protegidas. Estipula el artículo 43 de esa iniciativa de ley:

 

 

“ARTÍCULO 43.-     Actividades prohibidas en el patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas.  Salvo las excepciones que se establecen en esta Ley, dentro del patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas quedan prohibidas las siguientes actividades (…)

 

i) Corta de árboles.  Sin embargo, la administración del área silvestre protegida podrá realizar o autorizar la corta de los árboles estrictamente necesarios para el adecuado manejo activo del área respectiva, para fines científicos, o para la ubicación y construcción de las instalaciones públicas que fueren necesarias, todo con el fin del cumplimiento de los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida respectiva, y de conformidad con su plan de manejo y zonificación o, en ausencia de este, con los estudios técnicos que sustenten la medida.(…)”

 

 

Aunque en principio esta norma parece repetir la prohibición de corta de árboles de la legislación vigente, las actividades que se exceptúan podrían ser de cualquier tipo siempre y cuando  sean estrictamente necesarias “para el adecuado manejo activo del área respectiva” y se realicen“con el fin del cumplimiento de los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida respectiva, y de conformidad con su plan de manejo y zonificación o, en ausencia de este, con los estudios técnicos que sustenten la medida”. La indefinición de la frase “para el adecuado manejo activo del área respectiva” y el someter la autorización de labores de corta a un plan de manejo o estudios técnicos, eliminan prácticamente la prohibición legal y trasfieren al Área de Conservación respectiva la responsabilidad de definir a cuáles actividades se les podrá autorizar la corta de árboles, lo que obviamente es riesgoso.

 

 

Máxime si tomamos en cuenta que el numeral 45 del proyecto establece como tipos de uso admisibles dentro de áreas silvestres protegidas hasta los que podrían afectar negativamente los objetivos específicos de conservación de cada área silvestre protegida:

 

  “ARTÍCULO 45.-     Tipos de usos admisibles en el patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas.  El patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas puede admitir los siguientes tipos de usos, los cuales serán determinados según los objetivos específicos de conservación de cada área silvestre protegida de acuerdo a su categoría de manejo, así como la zonificación que determine el plan de manejo de cada área:

 

a )Usos necesarios para alcanzar los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida.

 

b)Usos compatibles con los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida.  Son los usos que no afectan negativamente los objetivos.

 

c)Usos potencialmente compatibles con los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida.  Son los usos que podrían o no afectar negativamente los objetivos.  El examen de compatibilidad se hace caso por caso.

 

En ausencia de plan de manejo del área, y mientras se elabora, los usos admisibles para cada categoría de manejo que esta Ley menciona deben estar sustentados en estudios técnicos, de conformidad con los objetivos específicos de conservación para los cuales el área fue establecida y los de su categoría de manejo.”

 

 

Nótese incluso como el aprovechamiento sostenible de los recursos se encuentra como uso potencialmente compatible dentro de los parques nacionales (artículo 54.c.4), refugios nacionales de vida silvestre (artículo 57.c.3), reservas naturales municipales (artículo 76.c.4) y reservas naturales mixtas (artículo 83.c.5); y como uso compatible en las reservas de protección de suelos y aguas (artículo 61.b.5), y paisajes protegidos (artículo 65.b.4).

 

 

De igual forma, se introduce a la “recreación” como uso admisible dentro de las áreas silvestres protegidas (salvo en las reservas biológicas); término tan amplio que da incluso hasta para pensar en proyectos hoteleros de pequeña, mediana y gran escala. Definitivamente la actividad del ecoturismo, permitida hoy, se encuentra más próxima a lo que debería ser el desarrollo mínimo permitido en las áreas silvestres protegidas, por el bajo impacto que causa al ambiente:

 

“El ecoturismo o turismo ecológico, también llamado turismo verde o turismo de naturaleza, es una forma de “uso no extractivo” de ésta (en contraposición al  “uso consuntivo” o consumidor de los recursos), inmerso en la filosofía de “observación sin destrucción”, es definido por diversos autores:

 

              Elizabeth Boo, como coordinadora del Programa de Ecoturismo del Fondo Mundial para la Naturaleza (W.W.F.), lo definió escuetamente como: “el turismo de naturaleza que contribuye a la conservación”.

 

              En 1987 Héctor Cevallos Lascuráin, coordinador del Programa de Ecoturismo de la Unión Mundial para la Naturaleza (U.I.C.N.) sostuvo que el término implicaba: “viajar a áreas naturales, poco contaminadas y poco molestadas, con el objetivo específico de estudiar, admirar y disfrutar del paisaje y sus animales y plantas, así como cualquier manifestación cultural”.            En 1996, precisó que: “ecoturismo es viajar a áreas naturales con el objetivo de apreciar los recursos, en un proceso controlado que garantice el mínimo impacto ambiental negativo, asegurando la participación de las poblaciones locales, para que se convierta en un instrumento de conservación y en una herramienta de desarrollo sostenible”.

 

              Con base en lo anterior, podemos reconocer cinco elementos identificadores: el ecoturismo está basando en el ambiente natural, con énfasis en sus rasgos biológicos, físicos y culturales; es ecológicamente sostenible; involucra educación ambiental e interpretación; es localmente beneficioso (genera ingresos para el manejo conservacionista de los recursos, en adición a los beneficios sociales y culturales); y satisfactorio para los visitantes. (…)

 

El turismo ecológico se distingue del turismo de masas por tener menor incidencia en el entorno y requerir menos desarrollo infraestructural: (…)

 

Como el ecoturismo debe ser una forma ecológicamente responsable de turismo, la escala de las actividades implica que relativamente a pocos turistas debe permitírseles visitar el sitio, y en consecuencia, las facilidades de soporte deben mantenerse en el mínimo y ser menos intrusivas: (…)

 

Se recomienda que las instalaciones sean:  adecuadas, modestas, aunque cómodas, y sin pretensiones, respetuosas de los hábitats frágiles, adaptadas al paisaje, lo más discretas posible, tomando ventaja de las condiciones naturales (con el uso de “ecotécnicas”: energía solar, retención y aprovechamiento de aguas de lluvia, reciclaje de las basuras ¾orgánicas e inorgánicas, sólidas y líquidas¾, ventilación natural por corrientes y no por aire acondicionado, aprovechamiento de la sombra, etc.), utilizando materiales y técnicas constructivas locales (piedra, madera, bambú, etc.) evitando colores llamativos y conservando las plantas autóctonas (que evitan problemas de pestes naturales y reducen la necesidad de deshierbar y regar).  Y finalmente, deben ubicarse preferiblemente en la periferia o perímetro del área protegida, sirviendo de enlace entre el interior y el exterior de ésta.” (Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-339-2004 de 17 de noviembre del 2004).

 

 

Aún peor es el inciso q) del artículo 43 que estaría permitiendo la realización de cualquier actividad comercial dentro de las áreas silvestres protegidas con el único requisito de que fuera compatible con los objetivos de la categoría de manejo y que estuviera autorizada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

 

 

Amén de que tal norma estaría en abierta contradicción con lo dispuesto en el artículo 3° de la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América (aprobada mediante Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966) que niega toda posibilidad de que las riquezas existentes en los parques nacionales puedan explotarse con fines comerciales (y que también recoge el artículo 8, inciso 15, de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977), cabría concluir que la propuesta de ley para éste y otros casos está trasladando el régimen de prohibiciones en áreas silvestres protegidas de la ley como se encuentra hoy en día, a otros instrumentos de inferior rango como podrían ser los planes de manejo, lo que podría llevar en la práctica a incontables abusos en detrimento del ambiente. Nótese que para todas las áreas silvestres protegidas el proyecto de ley hace esa remisión al plan de manejo y a los objetivos de cada área de conservación en los siguientes términos:

 

 

“Según los objetivos específicos de conservación de cada área, así como la zonificación que determine su plan de manejo, en el patrimonio natural del Estado de las reservas biológicas pueden admitirse los siguiente usos: …” (artículo 50; en idéntico sentido, para los parques nacionales (artículo 54), refugios nacionales de vida silvestre (artículo 58), reservas de protección de suelos y aguas (artículo 61), paisajes protegidas (artículo 65), reservas naturales municipales (artículo 76), reservas naturales mixtas (artículo 83), reservas marinas (artículo 89), áreas marinas de manejo (artículo 93).

 

 

Y véase que la redacción es muy clara en indicar que se trata de usos posibles dentro del Patrimonio Natural del Estado, por lo que no cabría la interpretación de que tales numerales fueron pensados para aplicarlos a los terrenos privados que se encuentran dentro de las áreas silvestres protegidas.

 

 

También podría darse una afectación negativa al Patrimonio Natural del Estado al establecerse como usos permitidos para las áreas marinas de manejo la construcción de marinas y atracaderos turísticos (artículo 93.c.5) por ajustarse a las estipulaciones del plan de manejo (artículo 95); toda vez que el artículo 43, inciso b), permite la construcción de edificaciones e infraestructura privada en la parte terrestre de esas áreas. Así, mediante la vía de crear áreas marinas de manejo se estaría obviando la restricción de que en los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre sólo se pueden llevar a cabo actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, según lo prevé el artículo 28 de la misma iniciativa de ley; y con ello podría generarse un proceso erosivo de las zonas boscosas costeras.

 

Lo mismo vale decir respecto de la posibilidad de desarrollar industrias tradicionales o culturales en paisajes protegidos, reservas marinas y áreas marinas de manejo (artículo 43, inciso j); o el caso de las reservas naturales mixtas, en donde se pueden utilizar terrenos pertenecientes al Estado (como la zona marítimo terrestre) en conjunto con otros de particulares (presumiblemente contiguos) y donde la administración corresponde a los propietarios, “bajo la superior vigilancia del Sinac”.

 

 

En relación con este tema, valga apuntar que el artículo 34 del proyecto de ley es omiso en cuanto omite como parte del Patrimonio Natural del Estado a los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre no incluidos dentro de áreas silvestres protegidas, y que también se encuentran excluidos de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977.

 

 

Otro aspecto que llama la atención de la iniciativa de ley en cuanto a usos permitidos es el de llevar a cabo dentro de las áreas silvestres protegidas (con excepción de las reservas biológicas) “proyectos de extracción de vapor de agua para energía geotérmica, previa justificación mediante estudios técnicos”, en tanto dicha posibilidad ya había sido planteada con antelación para los parques nacionales mediante el expediente legislativo No. 16.137 denominado “Ley reguladora de la producción de energía geotérmica en los parques nacionales”, el cual fue archivado por esa Comisión Especial de Ambiente al considerarlo, entre otras cosas, contrario al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a múltiple normativa internacional. En esa oportunidad se dijo:

 

“En el análisis de esta propuesta legislativa se consideró que el proyecto tiene serios roces de constitucionalidad y de legalidad. La misma Procuraduría General de la República en su opinión jurídica OJ 078-2008 de 9 de septiembre de 2008, mediante la cual emite respuesta a la consulta realizada, incluye aspectos de relevancia en este mismo sentido, que la Comisión toma muy en cuenta y que se cita a lo largo de este informe.

 

El derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional) se consagra también en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), suscrito en 1988 y aprobado mediante Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999: (…)

 

El deber estatal de proteger y preservar la integridad del ambiente comprende la riqueza forestal (Sala Constitucional, votos números 2233 y 6836, ambos de 1993) y el paisaje o belleza escénica, tutelada en el numeral 89 de nuestra Carta Magna, y objetivo primordial de la declaración de parques nacionales desde sus orígenes: (…)

 

La lesión a estos derechos puede ser consecuencia de acciones u omisiones estatales, como ocurriría en el caso que nos ocupa: (…)

 

Los estudios técnicos pretenden que después de realizar el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos, surgieran elementos que pudieran determinar en forma concluyente que los efectos de las actividades, obras o proyectos, o alguna de sus acciones y componentes sobre el ambiente o sus elementos constituyen un impacto negativo, sobre lo que se pretendía proteger en los Parques Nacionales de Costa Rica.

 

Es preciso aclarar que esta Comisión no ha perdido de vista que el legislador está sujeto al principio general de Derecho, que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en ese sentido éste debe cumplir con los requisitos que establece la Ley Orgánica del Ambiente, para perfeccionar los elementos que harían viable la adopción de la ley que pretende este proyecto.(…)

 

Las anteriores consideraciones hacen concluir que tanto el principio de razonabilidad constitucional, en concordancia con lo que dispone el artículo 50 de la Carta Magna, se violenta con esta iniciativa de ley. La afectación como la desafectación de un bien inmueble, a los fines previstos por la ley para las áreas silvestres protegidas, debe estar justificada en función de la tutela y protección del ambiente. La Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia, ha aplicado este principio en forma independiente del rango de la norma jurídica que afecta o desafecta la zona, con lo cual, aún si la desafectación la establece la ley respecto de un área silvestre protegida creada por decreto, dicha desafectación debe estar justificada en la forma señalada. (…)

 

La Procuraduría General de la República agrega, en su oficio de fecha 9 de septiembre del año en curso:

 

“que el proyecto es contrario a los artículos 50 y 89 constitucionales; numeral 11 del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica; los principios constitucionales que integran la materia ambiental; y el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad; al sustraer de estudio de impacto ambiental y su aprobación por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) la etapa previa a la de utilización del recurso”. (…)

 

 

Otro aspecto que hace imposible la aprobación del proyecto es la incompatibilidad del fin que persigue el proyecto: “Autorizar al ICE para el aprovechamiento de los recursos geotérmicos existentes en los parques nacionales, para la satisfacción de las necesidades energéticas de Costa Rica” y la finalidad ya determinada para los Parques Nacionales que podrían resumirse en: la protección de un área de extraordinario valor por sus bellezas naturales, la salvaguarda de esas bellezas en beneficio de las presentes y futuras generaciones, y la intangibilidad.(…)

 

Este proyecto de ley infringe, la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América”, Ley No. 3763, que en lo que interesa expresa:

 

“ARTICULO 3

Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.

 

Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especímenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo la vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas.

 

Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención.”

 

Es de subrayar el párrafo primero de este artículo 3 de la Convención que claramente indica que “los Gobiernos contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales”.

 

Lo anterior significa, conforme el artículo 7 de la Constitución Política relativa a la jerarquía normativa que otorga a los tratados internacionales rango superior a la ley, la sujeción absoluta a la obligación que compromete a Costa Rica a no explotar con fines comerciales las riquezas existentes en parques nacionales, cuya contravención deviene indudablemente en inconstitucional. (…)

 

La propuesta legislativa contraría también la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita por Costa Rica, "ad-referéndum", en París, Francia, el 23 de noviembre de 1972, Ley No. 5980, literalmente dice:

 

Artículo 2º.-A los efectos de la presente convención, se considerarán

 

"Patrimonio Natural":

Los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.

Las formaciones geológicas o fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyen el hábitat de especies animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.

Los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación de la belleza natural.

 

Artículo 3º.-Incumbirá a cada Estado Parte en la presente Convención identificar y delimitar los diversos bienes situados en su territorio y mencionados en los artículos 1º y 2º.

 

Artículo 4º.-Cada uno de los Estados Partes en la presente Convención reconoce que la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural natural situado en su territorio, le incumbe primordialmente. Procurará actuar con ese objeto por su propio esfuerzo y hasta el máximo de los recursos de que disponga, y llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos financieros, artístico, científico y técnico.” (El subrayado no es del original)

 

Finalmente se sometió a análisis el texto de la propuesta con el “Convenio sobre la diversidad Biológica y sus Anexos I y II, firmado el 13 de junio de 1992 en Río de Janeiro, Brasil”, Ley No. 7416, del 28 de julio de 1994, en cuyo numeral 10, las Partes se comprometen al manejo sostenible de las áreas silvestres y preservar su biodiversidad. Los Estados partes se comprometen a la conservación in situ, mediante un sistema de áreas protegidas, que serán seleccionadas por directrices elaboradas por el Estado.

 

Con base en el extenso análisis realizado que nos lleva a la conclusión de la falta de viabilidad del proyecto de ley en estudio, las Diputadas y Diputados rendimos  dictamen negativo sobre  este proyecto, recomendando su remisión al Archivo.” (Comisión Especial de Ambiente, Dictamen Negativo de mayoría de 30 de octubre del 2008, expediente No. 16137).

 

 

No menos importante deberá ser la valoración que hagan los señores Diputados de la posibilidad pretendida de establecer áreas silvestres protegidas especiales (artículos 132 y siguientes del proyecto de ley), por cuanto esta particular figura lo que implica en el fondo es una renuncia tácita a la potestad de autotutela de la Administración para proceder al desalojo de los ocupantes ilegales que se encuentren dentro de las áreas silvestres protegidas que así se declaren, para optar por un régimen de regularización de su situación antijurídica.

 

 

Además, la normativa propuesta resulta ambigua respecto de cuántos ocupantes ilegales en un área silvestre protegida serán necesarios para proceder a su declaratoria como especial y más aún sobre cuáles serán las características socioeconómicas y socioambientales que justifiquen dicha decisión.

 

 

No debe perderse de vista que las consecuencias de una declaratoria de ese tipo pueden llegar a ser muy dañinas para el ambiente, ya que pueden ir desde construcción de obras singulares como casas, cabinas, sodas o pulperías (artículo |34) hasta la conformación de verdaderos poblados (la instalación de escuelas, iglesias u otros centros de culto, cementerios o centros de salud así lo presume); lo que puede contradecir los fines conservacionistas de las áreas silvestres protegidas, aunque éstas no sean parques nacionales o reservas biológicas.

 

 

Extraña sobremanera, asimismo, de la redacción del proyecto de ley la eliminación de los humedales como categoría de manejo, y que hoy se encuentra consagrada así en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995:

 

“ARTICULO 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas

El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

 

(…)

f) Humedales. (…)”

 

Con el nuevo proyecto de ley los humedales serían concebidos como Patrimonio Natural del Estado fuera de las áreas silvestres protegidas (artículos 16 en relación con los artículos 25 y siguientes) y ya no podrían declararse al no existir una categoría de manejo que los recoja (las reservas de protección de suelos y aguas, por su definición, parecen referirse a las hoy conocidas como zonas protectoras, y no a los humedales).

 

 

En ese entendido, y de aprobarse el proyecto de ley como está redactado, estaríamos probablemente en presencia de una desprotección a su régimen, lo que violentaría la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, Ley N.º 7224, del 9 de abril de 1991:

 

“Artículo 4.- Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado.”

 

También es cuestionable en el proyecto la forma en que se van a recategorizar (artículo 31 párrafo final) las áreas silvestres protegidas cuya nomenclatura actual ya no coincidiría con las establecidas en el nuevo listado de la iniciativa de ley, ya que por esa vía varias de ellas podrían pasar a un régimen más permisivo en cuanto a usos autorizados, lo que definitivamente les perjudicaría en lo que respecta a la protección de los ecosistemas asociados a cada una de ellas.

 

En el artículo 48 de la propuesta legal no resulta apropiado que los proyectos, obras o actividades a desarrollar por los propietarios particulares dentro de áreas silvestres protegidas se les otorgue ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental un trámite de evaluación de impacto ambiental expedito, simplemente por el hecho de que en esas áreas ya se cuenta con la introducción de la variable de impacto ambiental en el respectivo plan de manejo. Permitir tal posibilidad sería como aprobar la realización de trámites expedientes de estudios de impacto ambiental a particulares de obras o proyectos en cantones donde ya existan planes reguladores, por haberse otorgado previamente la viabilidad ambiental a dichos planes. Los estudios de impacto ambiental deben elaborarse siempre de forma completa y su análisis por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental debe hacerse ajustado al procedimiento general establecido y cumpliendo los plazos establecidos al efecto.

 

En materia de ilícitos punibles, al reformarse el artículo 58 de la Ley Forestal se están eliminando, no sabemos si intencionalmente o por inadvertencia, los delitos de invasión a terrenos de dominio particular sometidos a régimen forestal y el de no respeto a las vedas forestales declaradas, lo que constituye una desregulación perjudicial al ambiente que podría traer consecuencias muy negativas al recurso boscoso existente en terrenos de propiedad privada.

 

Por supuesto que todas las observaciones hasta aquí desarrolladas podrían conllevar roces de constitucionalidad con el artículo 50 de nuestra Carta Magna que consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el 89 que ampara las bellezas naturales y el patrimonio histórico de la Nación, al establecer, en apariencia, un régimen menos proteccionista de las áreas silvestres protegidas; así como el artículo 7° por eventual violación de los tratados y convenios internacionales suscritos por nuestra país en materia de tutela a dichas áreas y los recursos naturales en general; por lo que se recomienda valorar con especial atención la inclusión de las normas aludidas en el proyecto de ley en consulta.

 

Hemos detectado igualmente otras inconsecuencias del proyecto con el bloque de legalidad vigente y que ameritan un estudio reposado por parte de los miembros de esa Comisión a fin de su sopesar su pertinencia, según pasamos de seguido a enunciar.

 

En primera instancia, el proyecto enmarca entre sus principios el de la indelegabilidad de la administración de las áreas silvestres protegidas, señalando que es una función esencial e indelegable del Estado. Sin embargo, el artículo 26 del proyecto autoriza al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para delegar en otras instituciones del Estado la administración de partes del patrimonio natural del Estado situado fuera de las áreas silvestres protegidas. No parece conveniente que otra entidad, aunque pertenezca al Estado, asuma las funciones encomendadas a ese Ministerio, sobre todo por la especialidad que rige la materia y lo sensible que resultan los recursos administrados.

 

 

Más dudas genera el capítulo VI del Título IV del proyecto donde se crea la figura del manejo compartido, como un proceso mediante el cual el Estado comparte con uno o varios actores interesados el manejo de un área silvestre protegida en su contexto integral, teniendo como marco de referencia únicamente la asignación de responsabilidades específicas para generar beneficios mutuos y bajo las condiciones establecidas en el respectivo plan de manejo (artículo 104). Aunque  el artículo 103 aclara que el manejo compartido no incluye la administración de las áreas silvestres protegidas, al definirse unos límites tan vagos se corre el peligro de prestarse a abusos, tal y como ha sucedido en experiencias de ese tipo en el pasado (véase al efecto el Oficio de la Contraloría General de la República N° DFOE-AM-38/2005 del 14 de diciembre de 2005 denominado “Informe sobre los resultados de un estudio especial efectuado en el Ministerio de Ambiente y Energía sobre el ‘comanejo’ del Parque Nacional Marino Ballena”).

 

 

En el artículo 33 del proyecto referente a la reducción de las áreas silvestres protegidas convendría añadir que la obligación de reducir por ley una de estas áreas, previa realización de estudios técnicos que justifiquen la medida, debe hacerse en todos los casos en que se pretenda segregar cualquier espacio comprendido  dentro de sus límites geográficos, aunque se le añada otra porción de territorio que aumente o deje idéntica su cabida original.

 

 

Sugerimos aprovechar la ocasión para definir de forma explícita la competencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en el otorgamiento de licencias de pesca en aguas continentales y dentro de las áreas silvestres protegidas, por existir una normativa confusa en ese campo que surge al comparar las competencias otorgadas al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura en la Ley No. 8436 de 1° de marzo del 2005 y las dadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992 (véase a propósito la opinión jurídica No. 030-2009 de 23 de marzo del 2009).

 

De similar modo, convendría dejar claro en el título VIII del proyecto a quién corresponde la administración de las porciones de territorio en que se sobrepone una reserva indígena con un área silvestre protegida, ya que el texto de la iniciativa legal únicamente habla de “mecanismos de coordinación”.

 

En la definición de parques nacionales que hace el artículo 53 del proyecto debe añadirse el componente histórico-cultural que presentan algunos de estos parques como el Monumento Nacional Guayabo o el Parque Nacional de Santa Rosa, en tanto el concepto tal y como está redactado se encasilla en “la protección y conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público”.

 

Dentro de la reforma que se hace al artículo 22 de la Ley de Biodiversidad se excluye de las competencias actuales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación la de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, sin que se mencione qué organismo o entidad pública asumirá tal función; vacío normativo que debe corregirse.

 

Por otro lado, no estamos de acuerdo con la adición que se hace en el artículo 154 del proyecto de un párrafo cuarto en el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias en cuanto a que “solamente podrán ser titulados con fundamento en este artículo aquellos terrenos que no sean parte del patrimonio natural del Estado”, en tanto dicho texto podría llevar a error al operador jurídico, particularmente a los señores jueces que integran los tribunales de justicia, de que sí es posible, entonces, que otros bienes declarados demaniales que no son Patrimonio Natural del Estado puedan ser objeto de inscripción particular, lo que no es cierto.

 

No se externan comentarios respecto de los artículos del proyecto sobre administración y disposición de fondos públicos, así como a contratación administrativa, al ser materia propia de la Contraloría General de la República, por lo que remitimos a los señores Diputados al Oficio No. DJ-0411 de 27 de julio del 2009 de la División Jurídica de esa entidad y que consta en el expediente legislativo.

 

           

CONCLUSIÓN        

 

Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 17.211 presenta problemas de constitucionalidad y técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, su sugiere solventar; salvo que los señores Diputados estimen necesario desecharlo por implicar la introducción de las modificaciones sugeridas dentro del texto del proyecto una violación a los derechos de iniciativa y enmienda en relación con el principio de conexidad (véase Voto de la Sala Constitucional No. 5298-2006 de las 8 horas 30 minutos del 21 de abril del 2006), que hacen imprescindible la presentación de un nuevo proyecto que las recoja.

 

 

De usted, atentamente,

 

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

 

VBC/hga