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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 141
 
  Dictamen : 141 del 06/06/2012   

6 de junio, 2012

6  de junio,  2012


C-141-2012


 


Licenciado


Mario Zamora Cordero


Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública


 


Estimado señor:


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos o a su oficio 1053-2011-DM del 4 de julio del 2011, por medio del cual solicita emitir criterio sobre la aplicación del incentivo de anualidad a los servidores policiales incluidos en el Estatuto Policial. Específicamente, se solicita emitir pronunciamiento sobre el  siguiente aspecto:


“…solicitamos ante su autoridad el dictamen respectivo, sobre los alcances y aplicación de los numerales 90 inciso a) de la Ley General de Policía y 69 del Reglamento de Servicio de los cuerpos policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, en relación con lo estipulado en los artículos 5 u 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y lo resuelto por los Tribunales de Justicia, de modo que se aclare si se trata del mismo incentivo; o si por el contrario, se trata de dos incentivos diferentes que deben pagarse distintamente.”


 


Adjunto se remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de seguridad Pública, mediante oficio N°2011-4241-AJ-PJA del 4 de julio del 2011, en el que se expresa lo siguiente:


 


“…así las cosas, tanto la Procuraduría General de la República como este Ministerio, han sido del criterio que siendo que a los servidores policiales se les conceden los aumentos anuales establecidos en los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la administración Pública, este es coincidente con el reconocimiento de anualidades que contempla el inciso a) del artículo 90 de la Ley  General de Policía, toda vez que ambas normativas persiguen el mismo objetivo, sea otorgarle al funcionario un incentivo salarial consistente en un pago escalonado a partir del supuesto de que su calificación de servicios anual, sea de “buena” o mayor. Si bien el Estatuto Policial pretendió regular el pago de anualidades a los miembros de las Fuerzas de Policía, ello no significa la desaplicación de la norma establecida en ese mismo sentido por la Ley General de Salarios de la Administración Pública. Por lo tanto si a los servidores policiales se les ha venido cancelando los aumentos anuales derivados de esta última, considerándolo coincidente con el incentivo de la Ley General de Policía, es lo apropiado puesto que de lo contrario se hubiese generado un doble pago por el mismo concepto, amén de un enriquecimiento sin causa, en perjuicio de los intereses de la Administración… Expuesto lo anterior, es claro que un criterio de una autoridad jurisdiccional evidentemente se contrapone al criterio vertido por la Procuraduría General de la República, el cual ha adoptado la Administración y ha compartido ésta Asesoría Jurídica; amén de que el criterio del Juzgado corresponde a un caso aislado que por si sólo aún no connota el carácter de jurisprudencia.”


 


De previo a dar respuesta a la consulta formulada, debemos aclarar los alcances de este pronunciamiento, toda vez que de la información suministrada por el señor Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, se desprende que existe un caso concreto que motiva la consulta.


En este sentido, debemos indicar que la competencia asesora de esta Procuraduría General de la República otorgada por los artículos 3 inciso b, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica, nos impide pronunciarnos sobre casos concretos.   En razón de lo anterior, la duda planteada será resuelta en forma genérica, debiendo la Administración aplicar los conceptos utilizados en el caso concreto.


I.                  SOBRE EL SOBRESUELDO DE ANUALIDAD


La anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores.


 


La jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de justicia, señala que la anualidad es: “un plus salarial que percibe un servidor público, como reconocimiento de los años de servicio prestados para la Administración”. (Resolución N° 2000- 0039 de las nueve horas cuarenta minutos del cuatro de mayo del año dos mil.)


 


Este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa ha señalado que la anualidad es   “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)


Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público.  Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:


ARTICULO 4º.-


Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones;…


La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial. (Así reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, artículo 1º).


ARTICULO 5:” De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, *(hasta un total de treinta), de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los *(treinta) pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría .


Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.


*(La Sala Constitucional mediante resolución N° 15460-08 del 15 de octubre del 2008, declaró inconstitucional lo destacado entre paréntesis).


Artículo 12: “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…


d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público.   Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)


El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.


Bajo esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que:


“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990)


Se desprende que el presupuesto de hecho para que pueda operar el reconocimiento del sobresueldo de anualidad es que el trabajador se desempeñe en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio labora el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, tenga el carácter de entidad pública. Sobre los alcances de este beneficio, la Sala Segunda ha manifestado que:


“ Tampoco lleva razón la recurrente, al indicar que la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Número 6835 aludidas, sólo se aplican a los trabajadores sujetos al Régimen del Servicio Civil. Esta última ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogan toda disposición que se le oponga, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese Sector, la teoría "del Estado como patrono único". Se debe tomar en cuenta que, con el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley. …. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo…


En el caso que nos ocupa, no hay duda de que el actor al laborar en el sector público (se refiere a la Refinadora Costarricense de Petróleo) , estuvo cubierto obligatoriamente por la legislación ordinaria, de carácter general, antes citada. Para finalizar, conviene reiterar que, no existe autorización legal alguna, para negar los derechos adquiridos y otorgados por esa normativa, al actor. En todo caso, de existir una previsión con ese contenido, no cabe duda de que sería contraria al supremo y fundamental derecho a la igualdad, tanto en su vertiente genérica (artículo 33 de la Constitución Política), como en su aplicación específica, en la materia salarial (artículo 57 ídem). Por lo tanto se confirma el fallo recurrido.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 12-2007 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del doce de enero del dos mil siete, el subrayado no es del original)


Bajo esta misma línea de pensamiento, debe señalarse desde ya que el beneficio regulado por la Ley de Salarios de la Administración Pública no está referido exclusivamente a los funcionarios cubiertos por el régimen de servicio civil, sino que el beneficio se ha extendido a todos los trabajadores que laboren para el sector público, independientemente de que se encuentren bajo una relación estatutaria.  Al respecto, la Sala Segunda ha indicado que el beneficio de anualidades se aplica a los guardas rurales (hoy parte de la policía civilista) a pesar de no estar incluidos dentro del régimen de servicio civil:


“Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..."


y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58 de las 14:30 horas del 30 de abril de 1986 y 82, de las 10:10 horas del 5 de julio de 1989 (ésta incluye antecedentes jurisprudenciales importantes)."


(Resolución número 181-1991 de las 10:10 del 2 de octubre de 1991, citada por la resolución 59 de las 9:40 minutos del 23 de marzo de 1993, ambas de la Sala Segunda).


Como se desprende de lo expuesto, la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública, pretendió establecer una normativa general para aplicar a todo el sector público, independientemente del régimen de empleo en el que se desempeñara el trabajador.


Por último, es importante señalar que el beneficio de anualidad no es automático, sino que depende de que el servidor tenga una calificación.  En efecto, el artículo 5 de la Ley General de Salarios es claro en señalar que sólo procederá el pago de la anualidad, cuando el trabajador tenga una calificación de bueno o superior en el año anterior, ya que como lo indica el propio artículo el incentivo premia el mérito del servidor para efectuar las labores que le han sido encomendadas.  Dispone el artículo, en lo que interesa:


Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.


 


II.              SOBRE EL ESTATUTO POLICIAL Y LA APLICACIÓN DE LOS INCENTIVOS CREADOS POR LEY GENERAL DE POLICÍA


La Constitución Política en los artículos 12 y 140 inciso 16, establece que en Costa Rica existirán las fuerzas de policía que se requieran para la vigilancia y la conservación del orden público. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:


Artículo 12. - “Se proscribe el ejército como institución permanente. Para la vigilancia y la conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias. (...)"


Artículo 140.-“Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:


16) Disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país".


En concordancia con las anteriores normas, el artículo 6 de la Ley General de Policía enumera cuales son las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública nacional. Señala la norma, lo siguiente:


"Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: La guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada de control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley."  


En la misma línea, la Carta Política en el artículo 140 inciso 1 y el Estatuto de Servicio Civil en el artículo 3 inciso b), excluyen los miembros de las fuerzas de policía, de la aplicación del régimen de servicio civil.  Señalan las normas en comentario, lo siguiente:


Artículo 140.-


“Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:


1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil; “


Artículo 3º.-


“No se considerarán incluidos en este Estatuto:


b) Los miembros de la fuerza pública, o sea aquéllos que estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas Militares;”


Por su parte, la Ley General de Policía estableció un Estatuto Policial, el cual tiene como propósito regular “las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores". (artículo 50, el subrayado no es del original).


El artículo 51 del mismo cuerpo normativo, establece que los servidores  cubiertos por el Estatuto Policial son los miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a que se refiere este Estatuto”. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


ARTICULO 51.-


“SERVIDORES CUBIERTOS POR ESTE ESTATUTO. Sin ninguna discriminación, únicamente podrán ser miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a los que se refiere este Estatuto, las personas nombradas de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.           


Ahora bien en relación a tema en consulta, el artículo 90 de la Ley General de Policía establece una serie de beneficios para los policías.  Dispone la norma, en lo que nos interesa, lo siguiente:


ARTICULO 90.-“INCENTIVOS SALARIALES.


Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley:


Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente…”


Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 69 del Reglamento de Servicio de los cuerpos policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, reconoce el incentivo denominado anualidad, al señalar expresamente:


“Aumento anual escalonado del 1.5% sobre el salario base, a los funcionarios que obtengan una calificación anual del desempeño, máxima de bueno”.             


III.      SOBRE EL FONDO


La duda externada por el Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Jurídica está referida a la aplicación de los numerales 90 inciso a) de la Ley General de Policía y 69 del Reglamento de Servicio de los cuerpos de policía adscritos al Ministerio de Seguridad pública en relación con lo resuelto por el Juzgado de Trabajo, de manera que se aclare si se trata del mismo incentivo, o si por el contrario, se trata de dos incentivos diferentes que deben pagarse distintamente


En relación a este tema debemos reiterar el criterio señalado por este Órgano Asesor en el dictamen 019-2009 del 29 de febrero del 2009, el cual expresamente señala que:


“La primera precisión que debemos efectuar es si con la entrada en vigencia de la Ley General de Policía, opera una desaplicación de las normas de la Ley General de Salarios de la Administración Pública para los funcionarios cubiertos por el régimen especial de policía, a lo que debemos de contestar negativamente.


Recordemos que según lo indicamos líneas atrás, el presupuesto para la aplicación de la figura de la anualidad de conformidad con la Ley de Salarios de la Administración Pública, es que el funcionario se desempeñe para el sector público.  En el caso de los servidores de la policía de tránsito, es claro que la dependencia para la cual laboran, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, forma parte del sector público, por lo que como regla de principio, las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, también le resultan de aplicación a los servidores de ese cuerpo policial.


En este sentido, debe reiterarse que la interpretación efectuada por la Sala Segunda respecto a la aplicación del beneficio de la anualidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ha señalado que la no incorporación de los cuerpos de policía al estatuto de servicio civil, no puede considerarse como un motivo suficiente para tener por no aplicado el beneficio a esos trabajadores.  La siguiente resolución ejemplifica lo que indicamos, a pesar de que la misma fue emitida con anterioridad a la vigencia de la Ley General de Policía.


“II.-De acuerdo con lo expuesto, el hecho de que el personal de la Guardia de Asistencia Rural forme parte del sector público, -lo que es innegable-, es suficiente para aplicarle el beneficio de la antigüedad en los términos de la Ley 6835, de donde debe colegirse que el argumento de la falta de cobertura respecto a ellos del régimen de Servicio Civil, y todo lo demás que gira alrededor de este tema, se torna intrascendente, porque no es de ello de donde, conforme a la ley, se deriva la aplicación del plus.   Así las cosas, la tesis contraria lo que hace es introducir condiciones extrañas a la ley que, por lo consiguiente, deben desatenderse.   La existencia de una escala de salarios aplicable lo resuelve la misma Ley 6835 y lo tratan las dos leyes presupuestarias a que se hará referencia en el considerando posterior, las que perfectamente pueden complementarse para los efectos prácticos que interesan. (Sala Segunda, resolución número 12 de las 10:20 horas del 17 de enero de 1992)


Por otra parte, tampoco considera esta Procuraduría que las normas que contienen el beneficio –la Ley General de Policía y la Ley de Salarios de la Administración Pública- sean incompatibles entre sí, produciéndose una derogatoria de la Ley de Salarios de la Administración Pública por la promulgación de la Ley General de Policía.


Recordemos que l a derogatoria de las normas se encuentra contemplada en el artículo 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil. Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:


ARTÍCULO 129


(…)


“La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución”.  


ARTÍCULO 8º-“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado”.


Así, al promulgarse una nueva norma, las normas existentes podrían ser derogadas en forma expresa por la propia norma y en forma tácita cuando se da una incompatibilidad entre los presupuestos de la nueva ley y los presupuestos de la antigua ley .  


Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N° 130 del 26 de agosto de 1992, señaló lo siguiente:


“... Amén de tales consideraciones, ha de señalarse lo siguiente. La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor. Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso...”.


En el caso que nos ocupa, la Ley General de Policía es posterior a las reformas efectuadas en los artículos 4 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública , sin embargo, no existe una real incompatibilidad entre lo que establecen dichas normas y lo que dispone el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía, por lo que lejos de existir una incompatibilidad, debemos considerar que estamos en presencia de normas que deben ser interpretadas en forma armónica.


En efecto, el inciso a de la Ley General de Policía establece que los servidores adscritos al estatuto policial tendrán derecho a un incentivo de “Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente.”  


Por su parte, el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública contempla un aumento anual De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, …, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, ….. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”, mientras que el artículo 12 inciso d) de ese mismo cuerpo normativo, señala que “ A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector.”


Del contraste entre ambas normas, vemos que el único punto de diferencia entre la anualidad establecida en la Ley de Salarios de la Administración Pública y la establecida en la Ley General de Policía es que la última norma señala que la anualidad será escalonada, de acuerdo a la calificación que se obtenga.


Nótese que al igual que el caso del incentivo establecido en la Ley General de Policía, la anualidad considerada por la Ley de Salarios de la Administración Pública sujeta los aumentos anuales a que la calificación sea de bueno, muy bueno o excelente.


Cabe advertir que el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía no define el procedimiento por el cual debe calcularse el monto por concepto de anualidad, por lo que en nuestro criterio, es posible aplicar lo dispuesto en el 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mecanismo que de acuerdo con la jurisprudencia citada líneas atrás, es aplicable a los servidores que no estén bajo la escala de sueldos del servicio civil y constituye un mínimo que sólo podría ser disminuido por la emisión de una norma de rango legal.


En este sentido, la Sala Segunda, refiriéndose a los trabajadores de la Caja Costarricense de Seguro Social, ha indicado:


Los agravios del recurrente no son de recibo.   La Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166, del 9 de octubre de 1957 se dictó con el objetivo de uniformar la materia salarial en el Sector Público.   En su artículo 4° se estableció una escala de sueldos a la cual deben ajustarse las distintas categorías y es de aplicación para todo el Sector Público. La Caja Costarricense de Seguro Social, se encuentra dentro de esta categoría según se desprende del inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8131 del 18 de setiembre de 2001, publicada en La Gaceta         N° 198, del 16 de octubre de 2001 (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), vigente a partir de su publicación.   En el artículo 5° de la Ley de Salarios se estableció el derecho de los servidores públicos, de disfrutar de un aumento anual, hasta un total de treinta, de conformidad con la escala de sueldos fijada en el numeral anterior.   El artículo 12, inciso d) de esa Ley, garantiza el derecho de anualidades a todos los servidores públicos (interinos o en propiedad) y son, justamente, esos aumentos los que el accionante reclama que a él no le fueron concedidos, por la entidad demandada. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2004-11 de las nueve horas treinta minutos del veintiuno de enero del dos mil cuatro . El subrayado no es del   original.)


Bajo el mismo criterio, esta Procuraduría General de la República había afirmado que:


“Una aplicación inmediata y general de la Ley de Salarios debería producir dos efectos. El primero, reconocer la antigüedad con prescindencia del criterio de afinidad o relación directa con el puesto que se va a desempeñar en la UNED, lo cual permitiría una plena protección de los derechos de los funcionarios al servicio de la Universidad. El segundo, conduciría a considerar que el aumento anual debería realizarse con base en lo dispuesto en el artículo 4 de esta Ley, norma también general y con "vocación de regulación uniforme" (dictamen N.C-263- 95 de 20 de diciembre de 1995), así como que no correspondería reconocer aumentos por los años laborados en la empresa privada.” (Pronunciamiento C-085-97 del 30 de mayo de 1997, el resaltado no es del original)


Para el caso de los servidores del estatuto policial, vimos que el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía, no modifica los parámetros establecidos por la Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que en nuestro criterio, el parámetro que debe ser aplicado para determinar los correspondientes aumentos anuales, es el establecido por ese cuerpo normativo.


Tal y como lo advertimos en aquella oportunidad, tanto la Ley de Salarios de la Administración Pública como la Ley General de Policía regulan el mismo supuesto de hecho:  un aumento anual a aquellos servidores que tengan calificación de bueno o superior, por lo que en nuestro criterio, es totalmente incorrecto que se afirme que estamos ante dos incentivos diferentes. 


En este sentido, no comparte este Órgano Asesor lo indicado por el Tribunal de Trabajo en la resolución 50 de las dieciocho horas con cincuenta minutos del veinticinco de febrero de dos mil diez, pues la resolución no indica porqué no estamos ante el mismo instituto.  Nótese que la resolución señalada se limita a transcribir las normas indicadas, para luego concluir que no estamos ante el mismo incentivo, sin explicar el porque se arriba a esta conclusión.


Por ello, en nuestro criterio, lo procedente es integrar las normas.  Así, la Ley General de Policía no señala el procedimiento para calcular el monto por concepto de anualidad, lo cual permite aplicar lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, toda vez que, el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía y los artículos 4 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública son normas que deben ser interpretadas en forma armónica.


Siendo así, en ambas normas se está regulando el mismo incentivo salarial de manera que no puede ser reconocido u otorgado con base en la Ley de Salarios de la Administración Pública y por otro lado con base en la Ley General de Policía, ya que se incurría en un doble pago, como bien lo ha señalado la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor en el dictamen C- 243-99 del 15 de diciembre de 1999 (ver en igual sentido el dictamen C-170-2002 del 27 de junio del 2002, y la Opinión Jurídica OJ-022-2000 del 10 de marzo del 2000)


"… hay que acotar por importante, que, lo que tiene que hacer la Administración de Recursos Humanos es no reconocer aquellos incentivos del citado numeral 74, que se contraponen con los que ya está percibiendo el funcionario al ocupar el cargo bajo el régimen de Servicio Civil. Por ejemplo, si los aumentos anuales ya se le ha estado otorgando, pues, no procedería reconocérsele los establecidos en el inciso a) de ese ordinal cuando dice: "...Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente." De lo contrario, habría un doble pago por el mismo concepto y en ese sentido, se estaría incurriendo en un enriquecimiento sin justa causa.


Por otra parte, en nuestro criterio, no sería posible extender los efectos de las resoluciones 50 de las dieciocho horas con cincuenta minutos del veinticinco de febrero de dos mil diez del Tribunal de Trabajo y 1636-2009 de las nueve horas dieciocho minutos del once de mayo del dos mil nueve del Juzgado de Trabajo, toda vez que se trata de resoluciones que resuelven un mismo caso concreto, sin que pueda considerarse que estamos ante jurisprudencia. 


Recordemos que las sentencias emitidas por un órgano jurisdiccional, con excepción de las emitidas por la Sala Constitucional, tienen una eficacia limitada al problema o conflicto que resuelven, sin que puedan ser aplicadas de forma general a los casos futuros.


 


“El fallo o sentencia se dicta para el caso concreto y tiene efecto solamente frente a las partes del mismo.  El juez está incapacitado –aún si no hay norma expresa que contenga la prohibición- para dictar reglas generales, con pretensión de cubrir casos futuros.  En nuestro sistema tal prohibición está implícita en el artículo 153 de la CP, que confiere la jurisdicción general al Poder Judicial y expresamente lo faculta para ´resolver definitivamente´ las ´causas´que se le presenten, con clara alusión al alcance concreto y limitado de sus sentencias. Una causa es un caso concreto y no una norma, es decir: un juego de hechos que genera un conflicto entre dos o más individuos, y no un precepto sobre la forma de definir y resolver ese conflicto, precepto necesariamente anterior a éste mismo.”  (Ortiz Ortiz, Eduardo.  Tesis de Derecho Administrativo.  Editorial Stradtmann, Tomo I, San José, 2002. pag. 296)


 


            A partir de lo expuesto, en principio las resoluciones 50 de las dieciocho horas con cincuenta minutos del veinticinco de febrero de dos mil diez del Tribunal de Trabajo y 1636-2009 de las nueve horas dieciocho minutos del once de mayo del dos mil nueve del Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial no pueden aplicarse fuera de los casos que resuelven, toda vez que sus efectos están limitados a los trabajadores que se constituyeron en partes dentro del proceso judicial en el que se dictaron las sentencias de primera y segunda instancia.


 


            Ahora bien, la posibilidad de que un determinado precedente judicial pueda ser aplicado a la generalidad de casos podría darse si dicho precedente constituye jurisprudencia sobre el tema en cuestión, al tenor de lo establecido por los artículos 9 del Código Civil y 7 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales señalan que la jurisprudencia permitirá interpretar, informar e integrar el ordenamiento jurídico.


 


            La jurisprudencia es definida como el “conjunto de reglas de conducta no escritas y extraídas, por generalización, de los fallos existentes sobre una materia determinada… La jurisprudencia, por ello tiene alcance general, como la ley, y está formada por el conjunto de principios generales, con vida y permanencia propia frente al fallo, contenidos en las decisiones de los tribunales”  (Ortiz Ortiz, Eduardo, Op. Cit, pag. 296)             La nota característica entonces de la jurisprudencia[1] es la reiteración de fallos que permiten extraer las normas generales para la solución de casos. 


 


A partir de las características apuntadas a la jurisprudencia, es claro que las resoluciones 50-2010  y 551-2006 no puede considerarse como jurisprudencia.


 


En primer lugar, debemos señalar que ninguna de las sentencias es dictada por el máximo tribunal de instancia, en ese caso, la Sala Segunda, por lo que el criterio externado aún puede ser revidado por ese Tribunal de Casación. 


 


Por otra parte, sólo existe un caso en donde se dio la solución que se pretende extender, por lo que no puede considerarse que exista un criterio reiterado en la solución del asunto concreto.


 


En tercer lugar, tampoco es posible extraer de la resolución en comentario, normas generales para la aplicación a los casos concretos.    En efecto, tal y como se señaló la sentencia no explica claramente por qué el incentivo de anualidad establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública no es igual al contemplado en la Ley General de Policía, por lo que sería imposible extraer de esta resolución un criterio general para aplicar a los casos concretos. 


 


A partir de las razones apuntadas, es claro que las resoluciones 50-2010 y 1636-2009, no constituyen un precedente jurisprudencial que resulte de obligado cumplimiento. 


IV.       CONCLUSIONES


Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:


1.      Tanto la Ley de Salarios de la Administración Pública como la Ley General de Policía regulan el mismo supuesto de hecho:  un aumento anual a aquellos servidores que tengan calificación de bueno, muy bueno o excelente, por lo que estamos ante el mismo incentivo salarial.


 


2.      Este Órgano Asesor no comparte lo indicado por el Tribunal de Trabajo en la resolución 50 de las dieciocho horas con cincuenta minutos del veinticinco de febrero de dos mil diez, pues la resolución no indica porqué la anualidad contenida en la Ley de Salarios de la Administración Pública es diferente a la anualidad contenida en la Ley General de Policía.


 


3.      En nuestro criterio, criterio lo procedente es integrar las normas.  Así, la Ley General de Policía no señala el procedimiento para calcular el monto por concepto de anualidad, lo cual permite aplicar lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, toda vez que, el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía y los artículos 4 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública son normas que deben ser interpretadas en forma armónica.


 


4.      Siendo así, en ambas normas se está regulando el mismo incentivo salarial de manera que no puede ser reconocido u otorgado con base en la Ley de Salarios de la Administración Pública y por otro lado con base en la Ley General de Policía, ya que se incurría en un doble pago, como bien lo ha señalado la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor en el dictamen C- 243-99 del 15 de diciembre de 1999 (ver en igual sentido el dictamen C-170-2002 del 27 de junio del 2002, y la Opinión Jurídica OJ-022-2000 del 10 de marzo del 2000)


 


5.      No es posible extender los efectos de las resoluciones 50 de las dieciocho horas con cincuenta minutos del veinticinco de febrero de dos mil diez del Tribunal de Trabajo y 1636-2009 de las nueve horas dieciocho minutos del once de mayo del dos mil nueve del Juzgado de Trabajo, toda vez que se trata de resoluciones que resuelven un mismo caso concreto, sin que pueda considerarse que estamos ante jurisprudencia. 


 


Cordialmente,


 


 


 


 


Grettel Rodríguez Fernández                                      Berta Marín González


Procuradora Adjunta                                                    Abogada de Procuraduría


 


 


GRF/BMG/jlh


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1]  Sobre las notas características de la jurisprudencia, es posible ver los pronunciamientos C-070-2000 del 10 de abril del 2000, C-074-2000 del 10 de abril del 2000, C-020-2001 del 29 de enero del 2001, OJ-146-2005 del 26 de setiembre del 2005 y C-375-2006 del 21 de setiembre del 2006, entre otros.