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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 067 del 28/09/2012
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Texto Opinión Jurídica 067
 
  Opinión Jurídica : 067 - J   del 28/09/2012   

28 de setiembre de 2012


OJ-067-2012


 


Señora


Hannia M. Durán


Jefa de Área


Comisión Permanente Especial de Ambiente


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. AMB-165-2012 de 16 de agosto de 2012, donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto: “Interpretación auténtica de los artículos 19, inciso b) y 34 de la Ley Forestal, No. 7575 del 5 de febrero de 1996”, expediente legislativo No. 18445.


 


Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.


 


Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).


 


El proyecto legislativo que se nos consulta, de acuerdo con su exposición de motivos, pretende interpretar auténticamente los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal vigente, de manera específica el término “proyectos de conveniencia nacional”, por considerar que su definición es ambigua, y que ha dado lugar en la práctica a la autorización de actividades que no cumplen con el espíritu de la ley y que implican graves impactos ambientales. Se señala que “este concepto se ha convertido en un mecanismo para autorizar el cambio de uso del suelo en terrenos de bosque y en áreas de protección del recurso hídrico, para prácticamente cualquier actividad socioeconómica, aún aquellos que no implican la prestación de servicios públicos, sino únicamente obras de interés privado”.


 


La propuesta es interpretar auténticamente el concepto de “proyectos de conveniencia nacional” dispuesto en dichos artículos para referirlo a “infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad”.


 


Nos parece que el proyecto de interpretación auténtica parte de un error fundamental y que radica en la identificación indebida de los artículos a interpretar. De acuerdo con la propuesta, los artículos serían el 19, inciso b), y el 34 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996, que señalan:


 


“Artículo 19.- Actividades autorizadas


En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines: (…)


b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. (…)”


“Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas


Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.


Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.”


Efectivamente, en ambos numerales se hace alusión a proyectos de conveniencia nacional; sin embargo, en el artículo 3°, inciso m, de la misma Ley Forestal se explica qué debe entenderse por los mismos:


 


“Artículo 3.- Definiciones


Para los efectos de esta ley, se considera: (…)


m) Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales.


El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados." (…)”


Esta definición de actividades de conveniencia nacional fue introducida por el legislador a través de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 114. En el texto original de la Ley Forestal no existía una norma en tal sentido.


 


De ahí que para poder determinar cuándo un proyecto es de conveniencia nacional o no, necesariamente debe recurrirse al artículo 3°, inciso m), de la propia Ley Forestal, y así establecer el ajuste a sus parámetros.


 


Si se considera que la definición establecida en este numeral es ambigua y debe ser interpretada auténticamente, es este inciso m) el que debe ser interpretado por esa vía, y no los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal.


 


Por lo que, en principio, no resulta válida la cita que se hace en la exposición de motivos de actas de discusión del expediente que diera lugar a la Ley Forestal, para justificar la interpretación auténtica, ya que la definición que cuenta para interpretar el concepto de actividades de conveniencia nacional, fue introducida en una ley posterior (Ley de Biodiversidad). Pudo haber sucedido, por ejemplo, que el legislador para la adición de 1998 hubiese querido dar un sentido distinto al concepto que el discutido para la Ley Forestal, siendo, entonces, que las motivaciones legislativas de esta última ya no le serían aplicables al texto introducido por la Ley de Biodiversidad para explicarlo.


 


Y es que el precisar de modo indubitable la intención legislativa original al momento de hacer una interpretación auténtica reviste gran importancia por el efecto retroactivo que tiene esta última. Al respecto hemos indicado:


 


“Es importante recordar, en este análisis, en qué consiste la técnica de la interpretación auténtica y cuáles son sus consecuencias. Como es bien sabido, a la Asamblea Legislativa le corresponde exclusivamente la interpretación de las leyes (inciso 1 del numeral 121 constitucional), salvo en materia electoral, que se realiza por la vía de la disposición legal con carácter general y obligatorio (véase Casación n.° 31, I semestre, Villalobos Dobles contra el Estado), cuando la ley interpretada es ambigua, oscura o da lugar a dos o más interpretaciones, que hacen imposible su aplicación. Así las cosas, la interpretación auténtica “…es la que emana del propio legislador, mediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto que se realiza mediante una ley que se incorpora a la anterior para formar parte de ella”. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969). En vista de lo anterior, los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia de que se dé la condición necesaria para utilizar esta técnica, ya que de no ser así, se le estaría eventualmente dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, lo que quebrantaría el numeral 34 constitucional. Es por esta razón, que el Parlamento, antes de utilizar esta técnica legislativa, debe cerciorarse de que estamos en presencia de un caso de ambigüedad, oscuridad o que da lugar a dos o más interpretaciones.” (OJ-092-2007 de 14 de setiembre de 2007).


 


  En sentido similar ha resuelto la Sala Constitucional:


 


“Advierte la Sala, de inmediato, que se trata de una interpretación auténtica de la ley que hace la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo que se señala en el inciso 1) del artículo 121 de la Constitución Política. La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su verdadero sentido. Lo que se pretende por medio de la ley interpretativa es descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al contenido de la norma interpretada. (…)La ley que interpreta auténticamen­te una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda dicho.” (Voto No 7261-1994 de 8 horas 30 minutos de 9 de diciembre de 1994).


 


            De la misma forma, debe quedar claramente evidenciada la ambigüedad u oscuridad de la norma que se pretende interpretar auténticamente, ya que la modificación, adición o eliminación del contenido de normas legales por esta vía desnaturaliza su carácter de interpretación, aunque no necesariamente deviene en inconstitucional, si se elimina su carácter retroactivo:


 


“Efectivamente, en el voto N.° 7552-1998 de las 10:12 del 23 de octubre de 1998, se estableció que ciertamente la Ley N.° 3416 no es una Ley meramente interpretativa, en el sentido de que precise o aclare el sentido original del artículo 968 del Código de Comercio. Por el contrario, el Tribunal tuvo por entendido que lejos de aguzar el sentido de la norma, la Ley N.° 3416 ha modificado y reformado el artículo 968 del Código de Comercio, de tal forma que excluyó a las hipotecas comunes o por cédulas, aun cuando garanticen un crédito comercial, del régimen de prescripción mercantil. La Ley N.° 3416 ha establecido que la acción para exigir su cumplimiento debe regirse por la prescripción decenal y no por el plazo cuatrienal que el régimen mercantil prevé como común a los actos y contratos mercantiles. A pesar de lo anterior, este Tribunal Constitucional, siguiendo el criterio de la sentencia N.° 320-1992 de las 15 horas del 11 de febrero de 1992, estableció que no obstante que se hubiese constatado el yerro del Legislador, no resultaba de mérito declarar radicalmente la inconstitucionalidad de la Ley N.° 3416.De acuerdo con la sentencia N.° 7552-1998 debía entenderse que el vicio de inconstitucionalidad ha desaparecido al otorgar que la Ley 3416 no es una interpretación auténtica sino una reforma, por lo que sus efectos solamente son a futuro y nunca retroactivos.” Sala Constitucional, Voto No. 1654-2011 de las 15 horas 8 minutos de 9 de febrero de 2011).


 


            En el caso que nos ocupa, nos queda la duda de si efectivamente el concepto descrito en el inciso m) del artículo 3° de la Ley Forestal es ambiguo, en el sentido de que permite varias interpretaciones, o si más bien, se trata de una definición amplia que podría abarcar múltiples supuestos fácticos y que así lo haya querido el legislador en su momento.


 


            De ser éste el caso, y salvo que de la lectura del expediente legislativo que dio vida a la Ley de Biodiversidad se desprenda de modo indubitable, como lo afirma el diputado proponente, que el concepto de actividades de conveniencia nacional debe ser entendido como “infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad”, lo recomendable no es una interpretación auténtica, sino una reforma legal del inciso m) del artículo 3° para restringir el concepto en los términos indicados.


 


            De seguirse considerando viable la interpretación auténtica, se sugiere eliminar de la propuesta la frase “Rige a partir de su publicación”, por ser contraria a la naturaleza retroactiva de esa figura jurídica, conforme ya explicamos.


 


 


CONCLUSIÓN:


 


            Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 18.445 presenta problemas de fondo y técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, su sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.


 


            De usted, atentamente,


 


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


      Procurador Agrario


VBC/hga