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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 201
 
  Dictamen : 201 del 25/09/2013   

25 de setiembre de 2013


C-201-2013


 


Señor


José Rafael Huertas Guillén


Alcalde Municipal


Municipalidad de Oreamuno


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número AM-0424-12-jrhg de fecha 15 de noviembre de 2012, mediante el cual, solicita criterio sobre las competencias que detenta el Servicio Civil respecto de las Municipalidades. Específicamente peticiona dilucidar lo siguiente:


 


“Si la Dirección  General de Servicio Civil tiene competencia para asesorar y emitir criterio en cuanto al quehacer administrativo en materia de gestión de Recursos Humanos de los Gobiernos Locales y en qué temas específicos puede brindar esta asesoría?  


 


 


I.                SOBRE LOS ANTECEDENTES


 


Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio se adjuntó el pronunciamiento jurídico de la institución consultante, la cual, referente al tema de interés, concluyó lo siguiente:


 


“…solo en estos aspectos que contemplan los artículos indicados 120,122 inciso c) y 125 del Código Municipal], puede brindar asesoría la Dirección General del Servicio Civil, si se le pide la colaboración, pero los gobiernos locales no están obligados a hacerlo, pueden tener sus propios parámetros y condiciones, inclusive mejorando los salarios para sus colaboradores, con relación a los dispuestos por el Servicio Civil”  


 


 


II.              SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL


 


Tomando en consideración que lo consultado gira en torno a la Dirección General del Servicio Civil, conviene, realizar un  breve análisis de la naturaleza jurídica que esta detenta.


Con tal finalidad conviene establecer que “…el Servicio Civil es una institución fundamental para garantizar la eficacia y eficiencia de los Estados modernos, cuyo requerimiento básico es la existencia de una Administración Pública profesional. Según Koldo Echebarría… el Servicio Civil es una de las instituciones centrales del Estado Democrático de Derecho y, como tal, debe garantizar ciertos mecanismos institucionales que hacen posible la existencia y continuidad de una administración profesional basada en los principios de mérito e igualdad…” [1]    


 


La figura en análisis encuentra sustento en los cardinales 191 de la Constitución Política y  primero del Estatuto del Servicio Civil, Ley 1581, los que por su orden disponen:


 


 


"Artículo 191. - Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."


 


“Artículo 1º.- Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.”


 


 


Siendo que, en lo referente a las funciones el ordinal 13 del Estatuto dicho, señala las que, entre otras, le competen, al indicar:


“… Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil:  


a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957.  


b) Seleccionar los candidatos elegibles para integrar el personal del Poder Ejecutivo.  


c) Establecer en la Administración del Personal del Estado los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia, tales como la calificación periódica de cada empleado por sus jefes, el expediente personal y prontuario de cada empleado y otros formularios de utilidad técnica.  


d) Promover la implantación de un sistema moderno de administración de personal.  


e) Promover programas de entrenamiento del personal del Poder Ejecutivo, incluyendo el desarrollo de la capacidad administrativa de supervisores, jefes y directores.  


f) Estudiar el problema de los salarios en el Poder Ejecutivo;  desarrollar y recomendar una ley de salarios basada en la clasificación, en colaboración con la Oficina de Presupuesto.  


g) Evacuar las consultas que se le formulen relacionadas con la administración del personal y la aplicación de esta ley.  


h) Levantar las informaciones a que se refieren los incisos a) y c)  del artículo siguiente.  


i) Dar el visto bueno a todos los reglamentos interiores de trabajo de las dependencias del Poder Ejecutivo antes de que sean sometidos a la aprobación de la Inspección General de Trabajo.  


j) Presentar en la primera quincena del mes de febrero de cada año un informe al Presidente de la República sobre las labores desarrolladas por la Dirección General en el ejercicio anterior y de sus proyectos para el siguiente. Este informe deberá ser publicado en el Diario Oficial.  


k) Cualesquiera otras que le correspondan en su carácter de Director del Servicio Civil.”


 Se sigue de todo lo expuesto que la Dirección General del Servicio Civil es una institución técnico especializada en materia de empleo público y administración de personal, cuya finalidad última consiste en que la Administración Pública este conformada por servidores idóneos que garanticen la eficiencia del servicio que se brinda. Debiendo, a la vez, proteger los derechos de estos últimos. 


 


 


 


Tocante a la naturaleza jurídica de la institución que nos ocupa, el ordinal sétimo bis del Estatuto del Servicio Civil, determina lo siguiente:


Dotase a la Dirección General de Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos de manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de conformidad con la Ley N.° 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, sus reformas, demás leyes conexas, y administre su patrimonio.”


Del numeral transcrito se desprende que, la Dirección supra citada, constituye una personificación presupuestaria y por ende, goza de factibilidad legal para disponer exclusivamente de su patrimonio. Lo anterior, claro está, con la finalidad de satisfacer el fin público que le ha sido endilgado por el ordenamiento jurídico. De allí que, no esté exento de controles propios del manejo de fondos públicos.


 


Respecto del tópico en desarrollo, este órgano técnico consultor, ha sostenido:   


“…es necesario precisar qué debe entenderse por personalidad jurídica instrumental.


La definición de la personalidad jurídica instrumental no ha sido ajena a la discusión constitucional. En un principio en el voto N° 6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional… declaró inconstitucional la capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria que se le otorgaba, por considerarlas potestades que iban más allá de la figura de la desconcentración…


Sin embargo en una posterior sentencia, la N° 3513-94 de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994 … señaló …que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido …” .


Al respecto sobre este voto la Procuraduría General de la República en Dictamen C-075 del 23 de abril de 1998 indicó:


“…No hay duda que, en conformidad con el voto Nº 3513-94, 'capacidad jurídica instrumental' es personalidad parcial, personificación no plena. Se trataría de la posibilidad de que un órgano actúe, en un ámbito restringido, como si fuera una persona pública distinta del Estado; lo que supone la posibilidad de que determinados recursos del Estado reciban un manejo financiero diverso al usual y, con ello, desconocer o excepcionar los principios de caja única y universalidad presupuestaria.” …


Esta Procuraduría sobre el tema en Opinión Jurídica 115 del 8 de agosto de 2005, cuando se le consultara sobre el proyecto de ley para la “Creación del Centro de Cultura, Educación y Tecnología La Aduana”, indicó que:


Normalmente los órganos con personalidad jurídica instrumental están adscritos a la Administración Central, aunque no en forma exclusiva, pues también encontramos algunos ejemplos en la Administración Descentralizada. Esta personalidad jurídica no es sustancial, sino solamente para el manejo de fondos de un tipo de actividad, lo que le permite conseguir con agilidad recursos materiales y humanos para dar cumplimiento a las competencias asignadas. Dicha figura tiene su fundamento en la atribución que le confiere la Constitución Política a la Asamblea Legislativa, de crear los organismos para el servicio nacional.”  (El resaltado no es del original)…   


 


 Ahora bien, según la norma legal que autorice la personalidad jurídica instrumental, así será la amplitud de las atribuciones otorgadas al órgano inferior, pues en algunos casos se concederá la capacidad de contratación, además de la autonomía financiera y presupuestaria (Consejo Nacional de Vialidad, Consejo Nacional de Concesiones, Consejo Técnico de Aviación Civil todos adscritos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes por citar algunos ejemplos), que son los llamados órganos-persona por ser órganos desconcentrados con facultades que parecieran ir más allá de una simple desconcentración, pero que por el tipo de labor que despliegan, la Administración Central ve la necesidad de dotarles de estas potestades para que cumplan con los objetivos por los cuales fueron creados, sin que ello implique un yerro constitucional como ya lo ha dicho la jurisprudencia. 


 


Pero también pueden otorgarse sólo atribuciones presupuestarias con el fin de que el órgano pueda hacer uso de los recursos asignados con total independencia y así cumplir a cabalidad las tareas encomendadas por ley, pudiendo decir que lo que lo diferencia del anterior es que su grado de personalidad no le permite ir más allá de una capacidad de “automanejo” del presupuesto asignado. En ambos casos los órganos desconcentrados no escapan por ello de los controles legales que para manejo de fondos establece la legislación costarricense…”  [2]


 


 


III.             SOBRE LA COMPETENCIA


 


Atendiendo a la interrogante planteada en este asunto -capacidad jurídica del Servicio Civil para asesorar a la Municipalidad-, deviene relevante analizar la figura jurídica denominada competencia y sus características.


 


Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:


 


“…A.-EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA


 


Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.


La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:


"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia."


(ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".


 


La resolución N° 6362-94 de 1º de noviembre de 1994 de la Sala Constitucional señala al respecto:


"... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello...".


El poder para actuar en un caso concreto y de una manera determinada puede ser, entonces, consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han asignado a un ente. Todo lo cual evidencia que no en todo supuesto la competencia debe ser atribuida por ley.


Puesto que el ordenamiento atribuye competencias para satisfacer el interés público, se considera que la competencia es un poder- deber.  Por ende, debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. La autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado.


El principio es que la competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:


"Art. 59.-


1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".


"Art. 124.-


Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".


El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.


De lo anterior se sigue que el ejercicio de la competencia es imperativo e indisponible, sin que sea lícito a su titular renunciar a su ejercicio. El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Empero, el ordenamiento autoriza realizar ciertos cambios en el orden de las competencias, entre ellos la delegación.


Delegación que, en principio, está prohibida a los órganos colegiados. En efecto, de conformidad con el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, está prohibida la delegación de las competencias propias de los órganos colegiados, salvo autorización de ley…” ([3])


 


De la transcripción realizada se desprende con meridiana claridad que la competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   


 


 


IV.          SOBRE LA COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL  SERVICIO CIVIL PARA ASESORAR Y EMITIR CRITERIO  EN MATERIA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS MUNICIPALIDADES.


 


El tópico sometido a criterio de este órgano técnico asesor busca dilucidar la función asesora que, respecto del ente territorial, desarrolla el Servicio Civil en materia de empleo público.


 


Para tal efecto, se impone señalar que los gobiernos locales han sido permeados jurídicamente de autonomía administrativa, política, tributaria y normativa, por lo que, cuentan con la faculta jurídica de regular su organización y política salarial mediante la reglamentación correspondiente.


 


Así se ha mantenido por la Procuraduría General de la República, al apuntar: 


     


“…Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional. 


Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:


"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999, el subrayado corresponde con el original)  [4]


Así las cosas y teniendo como base la autonomía que goza la Municipalidad, deviene relevante precisar cuál es la labor que el Código Municipal le encomienda a la Dirección General del Servicio Civil, en lo que refiere a la primera.


En este sentido, se impone remitirnos a lo dispuesto en los artículos 120, 122 inciso c), y 125 del Código Municipal, que por su orden y en lo conducente disponen:


Artículo 120.-


(…)


Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.


“Artículo 122. — Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones:


 a) (…)


b) (…)


c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.


Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.


“Artículo 125. — El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley…Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.”


Como claramente se sigue de los ordinales transcritos, la corporación municipal puede, si lo considera conveniente, peticionar criterio a la Dirección General del Servicio Civil, la cual, evidentemente, tendrá competencia para colaborar con la primera, tanto, en asesorías, cuanto en criterios, ya que, el Código Municipal se la otorga expresamente. Esto, claro está en los tópicos tutelados en las normas dichas.


En este sentido, nos hemos pronunciado al establecer lo siguiente:


De ahí que, el mencionado artículo 120, establece, expresamente, la posibilidad para que cada Municipalidad, cuando así lo considere pertinente, solicite la colaboración directa a la Dirección General del Servicio Civil en orden a la elaboración o actualización de su Manual Descriptivo de Puestos… Y ello, evidentemente, por ser esa Dirección General, desde antigua data, un órgano técnico especializado en lo que respecta a la materia de administración del recurso humano en la Administración Pública de su competencia; y como tal, su colaboración es importante…


En ese orden de ideas, esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. 260, de 27 de setiembre del 2001,  claramente, señaló:


Es así, como la anterior exigencia interpretativa obliga a entender que el artículo 120 del Código Municipal faculta, por un lado, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para elaborar y mantener actualizado el "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo cual, podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil. Mientras que a las Municipalidades se les reconoce esa misma atribución, pero con respecto a sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la ley y la propia Constitución Política.


La anterior interpretación, a nuestro entender, asegura a las Municipalidades su derecho a intervenir en aquellos asuntos que le atañen y afectan directamente en sus intereses, como lo es el ejercicio de sus competencias organizativas institucionales, y especialmente, de su potestad reglamentaria en materia del personal bajo su cargo, aspectos que, junto con otros, configuran su autonomía…”


 


 


V.             CONCLUSIONES:


 


A.- La Dirección General del Servicio Civil es una institución técnico especializada en materia de empleo público y administración de personal, su finalidad última consiste en que la Administración Pública este conformada por servidores idóneos que garanticen la eficiencia del servicio que se brinda. Debiendo, a la vez, proteger los derechos de estos últimos.  


 


Por imperio normativo, la Dirección supra citada, constituye una personificación presupuestaria y por ende, goza de factibilidad legal para disponer exclusivamente de su patrimonio, lo anterior, claro está, con la finalidad de satisfacer el fin público que le ha sido endilgado por el ordenamiento jurídico. De allí que, no esté exento de controles propios del manejo de fondos públicos.


 


B.- La competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   


C.- La corporación municipal puede, si lo considera conveniente, peticionar criterio a la Dirección General del Servicio Civil, la cual, evidentemente, tendrá competencia para colaborar con la primera, tanto, en asesorías, cuanto en criterios, ya que, el Código Municipal se la otorga expresamente. Esto, claro está en los tópicos tutelados en los artículos 120, 122 y 125 del cuerpo de normas citado.


De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,


Atentamente,                                                                      


 


 


 


Laura Araya Rojas


Procuradora


Área Derecho Público


LAR/cna


 


 


 


Ci: Dirección General del Servicio Civil


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Dirección General del Servicio Civil, Régimen de Servicio Civil en Costa Rica 1953-2013, pág. 5


[2] Procuraduría General de la República, Dictamen C-313-2008 del 10 de setiembre del 2008.


[3] Procuraduría General de la República, Dictamen C-147-2009 del 26 de mayo del 2009.


[4] Procuraduría General de la República, Dictamen C-71-2010 del 14 de abril del 2010.