C-086-2014

19 de marzo de 2014

 

Licenciada

Silvia Bolaños Barrantes

Viceministra

Consejo de Seguridad Vial

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio DE-2012-3912 del 20 de noviembre del 2012, en el cual solicita criterio sobre la interpretación correcta del pago del incentivo policial establecido en el inciso c) del artículo 90 de la Ley General de Policía. Se requiere nuestro criterio en relación con el siguiente aspecto:

“Segundo: En concreto, la consulta versa sobre cuál debe ser la interpretación correcta respecto al pago del incentivo policial establecido en el inciso c) del artículo 90 de la Ley General de Policía N° 7410, que nos permitimos repasar enseguida:

Artículo 90.- Incentivos Salariales.

Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el reglamento de esta Ley:

(…)

c) Un aumento de un cinco por ciento del salario base, al cumplir cada lustro de servicio en cualquiera de los cuerpos de policía amparados por esta Ley

Concretamente, ha surgido la interrogante, respecto a si ese aumento es idéntico cada vez que se cumpla el lapso de los cinco años; o si bien se va acumulando al periodo anterior.”

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Consejo de Seguridad Vial, emitido por oficio AL-1797-2012 del 17 de agosto del 2012, en el cual se concluye lo siguiente:

“…consideramos que la finalidad de este incentivo en concreto, es motivar al servidor policial con un aumento cada cinco años del 5% del salario base, pero sin ir más allá de tal previsión, pues la interpretación acumulativa supondría en definitiva en otorgar adicionalmente otra remuneración.

Una posición de esa naturaleza, implicaría, por ejemplo, que cada aumento salarial que se acuerde para el sector público, no sea solo del porcentaje que acuerde el Poder Ejecutivo, sino que debe sumársele al otorgado previamente, con lo que la ejecución sería otra.

Tal la interpretación consideramos que debe ser la que se aplique, para dar cumplimiento al artículo 90 inciso c) de la Ley General de Policía, con un pago fijo cada cinco años de servicio del 5% sobre el salario base, a los funcionarios policiales.”

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

I.  SOBRE LAS FUERZAS DE POLICIA Y EL ESTATUTO DE POLICIA

El Régimen de Servicio Civil es un sistema jurídico-administrativo, que busca garantizar la eficiencia de la Administración Pública.

Encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política en los artículos 191 y 192. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

Artículo 191.-“Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.

Artículo 192.-“Con las excepciones   que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.

Sobre este punto la jurisprudencia de la Sala Constitucional, ha señalado:

“(…) Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro de sector público como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente.  Dicho régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (…)  Las relaciones laborales existentes entre el Estado y sus servidores deben concebirse como un todo, regulado por principios, disposiciones y políticas generales, sin distinción, salvo las excepciones expresamente contempladas por la ley, respecto de los centros funcionales de los que dependan aquellos servidores”.

De lo anterior derivamos que entre el Estado y sus servidores públicos existe una relación especial de empleo público, que encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política, llamada comúnmente “relación estatuaria”, que se rige por el Derecho Público. (Resolución N° 1696-92. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas treinta minutos horas del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos)

En concordancia con las normas anteriores, los artículos 1 y 2  del Estatuto de Servicio Civil, señalan que “el Estatuto y sus reglamentos  regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores”

De lo anteriormente señalado es claro que los funcionarios de los distintos Ministerios y sus órganos desconcentrados estarán sujetos al régimen de Servicio Civil. 

Si bien en principio se podría pensar que todos los servidores públicos deben estar cubiertos por el Estatuto del Servicio Civil, del artículo 192 constitucional se desprende la posibilidad de que ciertos funcionarios sean excluidos del Régimen de Servicio Civil, sea a través de una norma legal o de la propia Constitución Política, como ocurre en el caso de los miembros de las fuerzas de policía.

Sobre este punto la Constitución Política en el artículo 140 inciso 1 y el Estatuto de Servicio Civil en el artículo 3 inciso b) expresan que los funcionarios de la fuerzas de policía se encuentran  excluidos del Régimen del Servicio Civil. Señalan las normas citadas lo siguiente:

Artículo 140.- “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil; “

Artículo 3º.-“No se considerarán incluidos en este Estatuto:

b) Los miembros de la fuerza pública, o sea aquéllos que estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas Militares;”

De conformidad con lo expuesto, este Órgano Asesor concluye que es la Constitución Política la que excluye a los miembros de las fuerzas de policía del Régimen del Servicio Civil, asignando al Presidente y Ministro del ramo,  la potestad de nombrar y remover libremente a los miembros de los cuerpos policiales.

En concordancia con las anteriores normas, el artículo 6 de la Ley de Policía enumera cuales son las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública nacional. Señala la norma, lo siguiente:

"Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: La guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada de control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley." (el resaltado no es del original)

Por su parte, en la Ley Nº 7410 de 26 de mayo de 1994 “Ley General de Policía se promulgó el Estatuto Policial, el cual tiene como propósito de conformidad con el artículo 50 regular “las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores". (el subrayado no es del original)

El artículo 51 del mismo cuerpo normativo, establece que los servidores  cubiertos por el Estatuto policial son los miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a que se refiere este Estatuto”. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 51.- SERVIDORES CUBIERTOS POR ESTE ESTATUTO. Sin ninguna discriminación, únicamente podrán ser miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a los que se refiere este Estatuto, las personas nombradas de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.

Respecto a la definición de fuerzas de policía la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, ha señalado:

(…) “puede afirmarse que son aquellas destinadas a la vigilancia y conservación de la seguridad pública. Sus miembros son funcionarios públicos simples depositarios de la autoridad, subordinados al poder civil (artículo 12 de la Constitución Política y 2º y siguientes de la Ley General de Policía).

Dichas fuerzas, por la naturaleza de las funciones que cumplen deben estar armadas, poseer preparación y adiestramiento especial, regirse por la disciplina que le es propia a estos cuerpos en razón de la naturaleza de sus funciones. Llevan consigo el poder de policía que consiste en aquellas reglas de carácter coercitivo orientadas a la protección del orden público (seguridad de las personas, bienes, e integridad física y moral de todos los habitantes del país). (Dictamen C-129-97, 14 de julio de 1997)

Bajo esta misma línea de pensamiento, la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública en  el  artículo 3 en relación con las fuerzas de policía, señala  que:

Artículo 3."La Fuerza Pública, constituida conforme a la Constitución Política por todas las fuerzas de policía del país y las eventuales fuerzas militares que se organicen en los casos de excepción que la misma establece, están subordinadas al Poder Civil.

Son organizaciones civiles, disciplinadas y sometidas a la superior jerarquía del Presidente de la República y del Ministro de Seguridad Pública".

 

Ahora bien, de conformidad con lo señalado, es claro para esta Procuraduría que los policías de tránsito que son de conformidad con el artículo 32 de la Ley General de Policía, aquellos que tienen a su cargo la vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas, forman parte de las llamadas fuerzas policiales las cuales están cubiertas por la Ley General de Policía, de manera que se les aplican los incentivos salariales contenidos en dicho cuerpo normativo. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

 

“Artículo 32.-COMPETENCIA.   La Policía de Tránsito se encargará de la vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de conformidad con los principios que determinen la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos”.

 

Sobre este punto, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha señalado, lo siguiente:

 

“Ahora bien, abocándonos al tema que nos interesa, diremos que el Policía de Tránsito (órgano-individuo), por imperio de la Ley se encuentra cubierto por el Estatuto Policial. Por lo tanto, la sola existencia de un cargo con esta especialidad dentro de la Administración Pública, de suyo, le impone un sometimiento automático a los derechos y obligaciones estatutarias. En este sentido, recuérdese que:

"Desde el momento mismo en el que el se concede al funcionario la titularidad en un grado de la jerarquía administrativa, queda sometido por completo a las obligaciones que la ley y los reglamentos administrativos le imponen y, en sentido contrario, puede hacer valer todos los derechos que esas mismas normas jurídicas le reconocen. No puede escapar de esas obligaciones ni renunciar a esos derechos hasta que la Administración acepte su renuncia.

Al no tener su relación carácter contractual, no puede negociar ningún tipo de adaptación individual a sus derechos u obligaciones, toda vez que el estatuto, al ser norma jurídica, no puede ser modificado por la mera voluntad de las partes. Además, todo intento de modificación individual sería automáticamente considerado como una violación del principio de igualdad que debe presidir las relaciones entre los funcionarios que pertenecen a un mismo cuerpo."

Siendo así, indistintamente de la fuente presupuestaria que lo remunera, por el hecho mismo de ser Policía de Tránsito, ese funcionario está sometido a un régimen jurídico-administrativo único y universal para el colectivo que tiene similares funciones, deberes y rangos. Entonces, aún cuando el COSEVI contrata Policías de Tránsito para laborar en la Dirección de la Policía de Tránsito, esa condición de servidores públicos con un régimen estatutario especial, les imposibilita ser excluidos del ámbito de aplicación del cuerpo normativo que, con un criterio técnico, define la relación de trabajo de los miembros de las fuerzas de policía del país, con el objeto de garantizar no solo la eficiencia del servicio prestado, sino además, la tutela los derechos de esa clase de trabajadores en la Administración

 

II. SOBRE EL FONDO.

Una vez aclarados los conceptos citados en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a la interrogante planteada por el Consejo de Seguridad Vial.

En concreto, la consulta versa sobre cuál debe ser la interpretación correcta respecto al pago del incentivo policial establecido en el inciso c) del artículo 90 de la Ley General de Policía N° 7410, (…). Concretamente, ha surgido la interrogante, respecto a si ese aumento es idéntico cada vez que se cumpla el lapso de los cinco años; o si bien se va acumulando al periodo anterior.”

El artículo 90 de la Ley General de Policía establece una serie de incentivos salariales para los servidores protegidos por el estatuto policial. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 90°— Incentivos salariales

“Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley:

a) Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente.

b) Un aumento hasta de un treinta y cinco por ciento del salario base, como máximo, según avancen en la instrucción general del sistema educativo costarricense o en la especializada, recibida en la Escuela Nacional de Policía o en otras instituciones autorizadas, de conformidad con la reglamentación correspondiente.

c) Un aumento de un cinco por ciento del salario base, al cumplir cada lustro de servicio en cualquiera de los cuerpos de policía amparados por esta Ley.

d) Un sobresueldo fijo y permanente de un veinticinco por ciento del salario base, por concepto de disponibilidad de servicio sin sujeción a horario, según las necesidades y la libre disposición requeridas por el superior jerárquico.

e) El beneficio concedido en el artículo 58 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, No. 6982 del 19 de diciembre de 1984.

f) Los demás beneficios e incentivos, previamente reconocidos por ley.”

De la anterior norma es claro que existen una serie de incentivos salariales aplicables a los miembros de las fuerzas de policía, siendo de relevancia para el objeto bajo consulta, el incentivo consagrado en el inciso c) del numeral 90, el cual señala que se reconoce un aumento de un 5% del salario base al servidor cada vez que cumpla 5 años de servicio en cualquier cuerpo de policía.

Dicho incentivo salarial también se encuentra regulado en el Reglamento que Regula los Incentivos Salariales de los Funcionarios de la Unidad Especial de Intervención, cubiertos por el Régimen del Estatuto Policial, el cual en su artículo 4 expresamente señala que:

Artículo 4º—“Se otorgará un 5% sobre el salario base al cumplirse cada lustro en cualquiera de los cuerpos de policía, amparados por la Ley General de Policía.

El aumento regirá a partir del primer día del mes siguiente a aquel en que se cumplan los cinco años.”

Al señalar el inciso c) del numeral 90 de la Ley General de Policía que el beneficio se reconocerá cada vez que el servidor cumpla 5 años, se desprende de la norma que el beneficio reconocido es el incentivo salarial conocido como quinquenio, el cual tiene como finalidad el reconocer la permanencia del servidor en una determinada institución.

 

En relación a los quinquenios este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa, lo siguiente:

“Los quinquenios constituyen un beneficio otorgado a los trabajadores del ICT  y que tienen por finalidad estimular su permanencia en una determinada institución.  Sobre el tema de los quinquenios, este Órgano Asesor ha señalado que:

“La figura del "quinquenio" se conceptúa como: "Lapso de cinco años. Ascensos o remuneraciones que se conceden al cumplir cinco años de antigüedad en una empresa o en una categoría." (Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Manuel Ossorio. Tomo II, Editorial Ruy Díaz, Buenos Aires, 1986, página 633.).

En nuestro País, el quinquenio es una forma de retribución adicional al salario base que, a manera de sobresueldo o "plus" responde -como el aumento anual- al tiempo de servicio en determinada institución pública, con la especial característica de que se concede por cada cinco años de prestación personal para esa Institución.

Interesa entonces determinar el origen y sustento jurídico de dicho sobresueldo.

Evidentemente la Ley de Salarios de la Administración Pública no regula el sobresueldo quinquenal. Tampoco es en todas las instituciones del Estado que se otorga ese beneficio adicional por el tiempo de servicio. Del estudio realizado encontramos que el quinquenio es un incentivo que otorgan algunas instituciones públicas, excepto lógicamente las del llamado Sector Público Centralizado que necesariamente se rigen por el sistema de salarios previsto en la referida Ley de Salarios, a sus servidores, por cada cinco años de servicio. Entre las referidas instituciones se encuentran las siguientes: a.- El Instituto Costarricense de Turismo; b.- El Instituto de Desarrollo Agrario; c.- El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal; ch.-La Asamblea Legislativa y d.-La Junta de Protección Social de San José.

En todas las instituciones en que se reconoce el pago de quinquenios existen diversos instrumentos jurídicos tales como sentencias arbitrales, reglamentos internos de trabajo, convenciones colectivas de trabajo, estatutos de personal, entre otros, que regulan no sólo las relaciones de servicio, sino también que establecen su propio sistema salarial, disponiendo estos regímenes la creación o reconocimiento, como un sobresueldo adicional, del quinquenio por cada cinco años de servicio en la institución. …

Como podemos ver, en ausencia de una normativa general que así lo estableciera, fue necesario que en cada institución donde se dispuso el reconocimiento del pago de quinquenios por antiguedad, se tuviera que acudir a un determinado instrumento normativo para otorgar y regular en forma particular ese beneficio. Es decir, que tratándose del beneficio quinquenal, no existe un régimen jurídico común en el Sector Público que contenga ese reconocimiento, como sí ocurre en el caso de los aumentos anuales, conforme con lo establecido (y ya analizado anteriormente) en la Ley de Salarios de la Administración Pública. “   (Dictamen C-169-93 del 24 de diciembre de 1993)

Como se desprende de la cita transcrita, no existe una normativa general que regule los beneficios otorgados por la permanencia de cinco años laborando para la misma institución, como sí lo ocurre para los efectos del reconocimiento de la anualidad en las instituciones del sector público. 

La anualidad es el beneficio o plus salarial otorgado a los empleados estatales por la acumulación del tiempo servicio para las instituciones del Estado, y que, como su nombre lo indica, se reconoce por cada periodo anual que se acumula al servicio del Estado.  Este beneficio se encuentra recogido en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, cuyos artículos 5 y 12 señalan, en lo que interesa, lo siguiente: 

“Artículo 5.   De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría…”

  “Artículo 12.  Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5° se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

…d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público..”

El reconocimiento de la anualidad o paso anual, a diferencia de lo que ocurre con los quinquenios, sí encuentra un marco general de regulación para toda la Administración Pública, incluyendo la descentralizada, como lo ha reconocido expresamente la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.  Al respecto, ha señalado dicho Tribunal lo siguiente:

“Tampoco lleva razón la recurrente, en su afirmación de que Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Número 6835 aludidas sólo se aplican a los trabajadores sujetos al Régimen del Servicio Civil.  Esta última ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogaba toda disposición que se le oponga, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encuentren o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese sector, la teoría del Estado como patrono único.   Se debe tomar en cuenta que, con el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley. “ (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número  2001-0241  de las diez horas diez minutos del dos de mayo del año dos mil uno, lo subrayado no es del original)  (2)

Partiendo de lo expuesto, es posible concluir que ambos beneficios, el aumento anual y el quinquenio, constituyen sobresueldos o pluses salariales otorgados en reconocimiento del tiempo que permanece un trabajador al servicio de una determinada institución.  No obstante, en virtud de la diferente regulación que existe para cada uno de ellos, los efectos resultan diferentes según la institución de que se trate y la regulación que cada una de ellas tenga para el plus salarial bajo estudio.”  (Dictamen C-358-2006 8 de setiembre de 2006)

De lo anteriormente expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que el inciso c) del artículo 90 de la Ley General de Policía señala claramente que el incentivo salarial corresponde a un aumento  de un 5% del salario base el cual se reconoce cada vez que el servidor cumple cinco años de servicio, de manera que la norma no señala ni se desprende de la misma, que dicho beneficio sea acumulativo durante los cinco años.

En razón de lo expuesto y en virtud de que las normas deben interpretarse  respetando el sentido propio de la norma,  es criterio de esta Procuraduría General que el aumento del 5% debe realizarse al salario base vigente o actual al momento en que el servidor cumple los cinco años de servicio dentro a alguna de las fuerzas de policía y no en forma acumulativa, ya que si se aplica la acumulación se estaría desvirtuando la norma y sus efectos, y se estaría otorgando al servidor más allá del 5% establecido en la ley.

III.             CONCLUSION

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

El incentivo salarial del aumento de 5% establecido en el artículo 90 inciso c) de la Ley General de Policía, debe realizarse al salario base vigente o actual al momento en que el servidor cumple los cinco años de servicio dentro a alguna de las fuerzas de policía y no en forma acumulativa, ya que si se aplica la acumulación se estaría desvirtuando la norma y sus efectos, y se estaría otorgando al servidor más allá del 5% establecido en la ley.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                              Berta Marín González

Procuradora Adjunta                                         Abogada de Procuraduría

 

 

 

GRF/bmg/scm