08 de octubre del 2014

C-323-2014

 

Ingeniero

Víctor Julio Carvajal Garro

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Rural

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio número PE-1589-2013, de fecha 11 de octubre del 2013, reasignado a mí despacho el 11 de setiembre del 2014, en el cual nos consulta sobre el nombramiento de Directores. Específicamente se solicita nuestro criterio en torno a lo siguiente:

 

“1. ¿Cuál es el procedimiento de nombramiento de los Directores Nacionales de la Institución a la Luz de lo establecido en el artículo 33 de la Convención Colectiva y el artículo 192 de la Constitución Política?

 

2. Existe alguna diferencia entre el procedimiento de nombramiento para los Directores Nacionales y para los Regionales”

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Importante acotar que, conjuntamente, con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número TN-AL-061-2013 de fecha 22 de julio del 2013, el cual, en relación con el tema que nos ocupa, concluyó:  

 

“…el Presidente Ejecutivo del INDER es el que debe nombrar a los Directores Nacionales o Regionales en aplicación de su potestad discrecional, manteniendo eso sí los límites a los actos discrecionales y bajo la determinación de la idoneidad del candidato y bajo el respeto de los requisitos legales para ocupar el puesto.”                          

 

II.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL INDER

 

Se cuestiona, en este asunto, el procedimiento para nombrar los Directores Nacionales y Regionales del Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER), por lo que, deviene relevante analizar la naturaleza jurídica del consultante, en aras de evacuar lo formulado de la mejor manera.

 

Con tal finalidad, debemos remitirnos al cardinal 14 de la Ley número 9036, denominada Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural, que dispone:   

 

“Transfórmase el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), como una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa. Su domicilio legal será la ciudad de San José, sin perjuicio de que puedan establecerse dependencias o delegaciones territoriales en otros lugares del país.”

  

Como claramente se sigue de la norma transcrita, el INDER forma parte de las denominadas personas jurídicas públicas, cuenta con factibilidad legal de disponer del patrimonio que le es propio y ostenta autonomía grado uno. Todo lo anterior, con la finalidad de “…Establecer un marco institucional para el desarrollo rural sostenible del país…” –canon primero de la Ley 9036-

 

En razón de su naturaleza jurídica detenta raigambre constitucional, encontrando sustento en el artículo 188 de la Carta Magna,  el cual, a la letra reza:  

“ARTÍCULO 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión.”

Debiendo señalar, además, que la autonomía otorgada al INDER es inherente a todas instituciones que comparten su condición jurídica, permitiéndole desempeñar, por sí mismo, las funciones que le fueron endilgadas por el bloque de juridicidad y utilizar los recursos, en idéntico sentido.

 

En esta línea, se pronunciado la jurisprudencia patria al señalar:  

 

“…En cuanto a los alcances de la autonomía administrativa, debemos señalar que se trata de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición, y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente.  Ese grado de autonomía permite a quien la ostenta utilizar los recursos humanos, materiales, financieros y de cualquier otro tipo de la forma que estime más conveniente para cumplir los fines que se le han asignado.  Esta Procuraduría, al referirse al tema ha indicado lo siguiente:

 

“… la autonomía administrativa permite al ente una autoadministración dentro del marco fijado por el legislador, por lo que se ejerce conforme a la Ley.  La garantía implica que el legislador debe reconocer y atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N° 495-92 de 19:30 hrs. de 25 de febrero de 1992). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad.  Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y los recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los  recursos económicos necesarios para funcionar.  Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración. Estos poderes son de principio en relación con un ente descentralizado.  No son exclusivos de un ente autónomo. Pero no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía.-  Esta autonomía administrativa del Ente cubre aspectos técnicos, administrativos, actos particulares de contratación. Importa recordar que el hecho de que estos ámbitos estén cubiertos por la autonomía administrativa, no significa en modo alguno que dichos ámbitos no puedan ser objeto de regulación por ley”. (Dictamen C- 002-2011 del 11 de enero de 2011).[1]

 

Aunado a lo anterior, cabe destacar que, la creación de la entidad en estudio, responde al proceso denominado descentralización, mediante el cual, el Estado –ente público mayor-, transfiere una competencia determinada para que el ente público menor la ejerza de forma exclusiva y excluyente. 

 

Así, la doctrina ha concebido la figura jurídica en análisis, señalando que:

 

“Definiremos la descentralización administrativa como la transferencia intersubjetiva y definitiva de la titularidad y el ejercicio de competencias específicas y exclusivas” [2]  

 

Por su parte, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

 

“La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la administración pública descentralizada con el objeto de cumplir determinados fines públicos. La creación de una persona jurídica pública titular de competencias descentralizadas señala, además, que el ente goza de una autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. [3]

 

III.- SOBRE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS

 

Partiendo que lo consultado, gira en torno al nombramiento de Directores del INDER y que este último se rige, entre otros, por Convención Colectiva, resulta pertinente realizar un breve estudio del instrumento jurídico citado, para determinar sus alcances.  

Tenemos entonces que, las Convenciones Colectivas, encuentran sustento en nuestra Constitución Política, puntalmente, en el ordinal 62, el cual, a la letra reza:

“Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”

Por su parte, el Código de Trabajo, haciendo eco en la disposición constitucional, desarrolla el instituto jurídico, supra citado, en los artículos 54 y siguientes, deviniendo de importancia para la presente criterio, transcribir este y el numerado 55, los cuales disponen:     

“ARTICULO 54.- Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.

La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte.

En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país. “

“ARTICULO 55.-Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

a)      Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con    lo dispuesto por el artículo 51;

 

b)      Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado, y

c)      Las que concierten en lo futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva.”

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que, la figura en estudio posee la fuerza de ley profesional y en consecuencia, tiene la innegable virtud de obligar, a quienes la suscribieron, a cumplir a cabalidad lo por esta dispuesto.

En este sentido, se ha pronunciado esta Procuraduría al determinar:

“…Como punto de partida es importante señalar que la posibilidad de realizar convenciones colectivas se encuentra establecida en el numeral 62 de la Constitución Política, norma en la cual se indica que las mismas  tienen fuerza de ley entre las partes. Al respecto en el voto de la Sala Constitucional número 1355, de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996, se explicó:

 

 “Por disponerlo así expresamente el artículo 62 de la Constitución Política, las convenciones colectivas de trabajo que se celebren conforme a la ley, tienen fuerza de ley entre las partes contratantes. Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal.

 

Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y sólo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia.

 

Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público”...

 

De lo transcrito queda claro que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, quedan limitadas por las normas de orden público y no deben  afectar disposiciones de carácter imperativo ni contradecir las normas y principios de rango constitucional.

 

A partir de lo anterior la Sala Constitucional ha venido creando una línea jurisprudencial en la que se ha delimitado el ámbito de aplicación de las convenciones colectivas en el sector público, señalando que existen funcionarios  a los cuales, en virtud de sus cargos, les resulta improcedente la aplicación de una convención colectiva dada la capacidad que tienen para influir sobre el devenir de la institución y el poder que ostentan para comprometerla, ya que sus decisiones en cuanto a la aplicación de la convención producirían efectos sobre ellos mismos, lo cual los coloca en una situación de incompatibilidad…” [4]

 

De la cita realizada, se sigue, no solo, la obligatoriedad de los acuerdos en desarrollo, sino además, cuando corresponde su aplicación, empero, se impone indicar que, la viabilidad jurídica de dejar  aquel sin efecto, la ostentan, únicamente, los Tribunales de Justicia,  no así la Administración Pública.

 

En esta línea, se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al sostener:

 

“..Así mismo, debemos señalar que en caso de exista dudas sobre la legalidad de una convención colectiva, no puede la administración pública dejar de aplicar la norma colectiva, sino que debe un Tribunal de Justicia determinar la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional y dictar su inaplicabilidad.

 Sobre este punto, este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa, lo siguiente:

 

“En efecto, esta Procuraduría ha señalado en reiterados pronunciamientos que sólo es posible desaplicar una convención colectiva cuando un Tribunal de Justicia determine la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional, dictando su inaplicabilidad; o cuando la cláusula convencional sea denunciada de conformidad con la normativa establecida al efecto por el Código de Trabajo y el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público.  Al respecto, hemos señalado:

 

“Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.”   (Dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005.  En sentido similar, es posible ver los dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002,  Dictamen C-182-2006, Dictamen C-332-2006 del 23 de agosto del 2006, C-172-2007 del 31 de marzo del 2007 y C-332-2007 del 13 de octubre del 2007, entre otros).” (Opinión Jurídica OJ-038-2009 del 30 de abril del 2009)” [5]

 

 

IV.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA NOMBAR LOS DIRECTORES REGIONALES Y NACIONALES DEL INDER

 

La disyuntiva formulada, busca dilucidar el procedimiento pertinente para nombrar Directores Regionales y Nacionales en el INDER.

 

Con tal finalidad, se impone, como punto de partida, remitirnos al numeral 25 inciso j) de la Ley 9036, el cual, apunta:

 

“Funciones del presidente ejecutivo

 

Son funciones del presidente ejecutivo:

 

(…)

j) Nombrar y remover a los funcionarios y empleados de la institución, concederles licencias e imponerles sanciones, de conformidad con la normativa vigente…”

  

De la norma citada, se desprende sin mayor dificultad que el sujeto competente para nombrar los servidores del INDER, es su Presidente Ejecutivo. Lo anterior, con excepción del Auditor, Sub Auditor y el Gerente, cuya designación recae en la Junta Directiva -artículo 24 de la Ley 9036-.

 

Así, tenemos que, al no encontrarse dentro de las excepciones citadas, deviene palmario que, el nombramiento, tanto, de los Directores Nacionales, cuanto los regionales, son resorte exclusivo del Presiente dicho. Lo anterior, dada la competencia normativa que le otorga el ordenamiento jurídico para tal efecto.

 

Ahora bien, respecto del procedimiento objeto de consulta, conviene señalar que, tanto, el Reglamento Autónomo de Servicios, cuanto, el Manual de Puestos del INDER, establecen el que debe seguirse para la elección de los funcionarios de este último. Empero, excluyen de aquel a los Directores, al indicar el numeral 13 del primero, lo que sigue:

 

“Concursos: Se aplicará lo dispuesto por el artículo 33 del Convenio Colectivo. 

 

"33.1.  El INDER(*) sacará a concurso interno las plazas vacantes (con excepción de las de Director), de acuerdo a lo dispuesto en el Manual de Puestos en vigencia. En caso de no concursar por lo menos dos trabajadores del INDER(*), deberá declararse desierto el concurso interno procediendo el concurso externo. De persistir la situación de inopia, el Instituto podrá nombrar funcionarios afines a la formación, responsabilidad o funciones que el puesto demanda. 

 

33.2.  El Departamento de Recursos Humanos del INDER(*) dará a conocer el resultado final del proceso de selección mediante circular.”

 

Siendo, además, que ninguna de las disposiciones supra citadas determina el que debe seguirse para el tema objeto de consulta. En idéntico sentido, la Convención colectiva, se limita a excluir los Directores del sistema normal de elección, sin trazar camino alguno al respecto.

 

Así, deviene palmario que, el INDER carece de normativa interna que regule el método de elección para los Directores, en general, y por ende, debemos remitirnos a lo dispuesto en el Estatuto del Servicio Civil.

 

Tal circunstancia obedece, a lo determinado en el numeral segundo del Manual de Procedimientos para el Reclutamiento y Selección de Personal, el que indica:

 

“ARTICULO 2. A falta de disposición expresa en este Manual y en el Reglamento Autónomo de Servicios del Instituto, vigente, se aplicará lo establecido en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, en lo que a la materia específica se refiera.”

 

Consecuentemente, resulta obligatoria la remisión al Estatuto dicho, el que, en los cardinales 3 y 4, establece la naturaleza jurídica de los Directores, al señalar, en lo que interesa:

“Artículo 3º.- No se considerarán incluidos en este Estatuto:  

(…)

c) Los funcionarios y empleados que sirvan cargos de confianza personal del Presidente o de los Ministros.  

(Así reformado por el artículo 6º de la Ley Nº 1918 de 5 de agosto de 1955).

Artículo 4º.- Se considerará que sirven cargos de confianza:

(…)

g) Los cargos de directores y directores generales de los Ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los Ministros o Viceministros. Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico…”

 

De la normativa citada, se sigue que, los Directores, son funcionarios de confianza y, en consecuencia tanto, los Nacionales, cuanto, los Regionales del INDER, gozan de tal naturaleza, pudiendo el Presidente Ejecutivo nombrarlos discrecionalmente. Lo anterior, claro está, respetando requisitos técnicos y demás exigidos para ocupar el puesto dicho. Ya que, sin perjuicio de la facultad que detenta  el segundo para elegirlos y removerlos libremente,  no cabe duda que, los primeros, deben cumplir con el requisito técnico de idoneidad.

 

En esta línea se ha decantado, la jurisprudencia administrativa 

 

“…Dada su condición de funcionarios de confianza, su nombramiento y remoción no se sujeta a las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil.  En ese sentido, estos puestos están sujetos a un régimen de empleo especial, que los exime de someterse a la comprobación de idoneidad determinada estatutariamente, salvo en el caso de los directores y directores generales de los Ministerios que deben comprobar su idoneidad técnica … Los principios que rigen la función pública, entre ellos el de eficacia y eficiencia, obligan a que todo nombramiento recaiga en una persona que esté capacitada para desempeñar el puesto de que se trate, aun cuando dicha idoneidad no se determine de acuerdo con el Estatuto.  Además, se deben contemplar las exigencias derivadas de otras leyes o normas en orden al desempeño profesional…” [6]

 

V.- CONCLUSIONES:

 

A.- El INDER forma parte de las denominadas personas jurídicas públicas, cuenta con factibilidad legal de disponer del patrimonio que le es propio y ostenta autonomía grado uno. Todo lo anterior, con la finalidad de “…Establecer un marco institucional para el desarrollo rural sostenible del país…” –canon primero de la Ley 9036-

B.- La Convención Colectiva posee la fuerza de ley profesional y en consecuencia, tiene la innegable virtud de obligar, a quienes la suscribieron, a cumplir a cabalidad lo por esta dispuesto. Debiendo, señalar que, la viabilidad jurídica de dejar sin efecto el instrumento citado, la ostentan únicamente los Tribunales de Justicia,  no así la Administración Pública.

 

C.- El INDER carece de normativa interna que regule el método de elección  para los Directores y por ende, debemos remitirnos a lo dispuesto en el Estatuto del Servicio Civil.

 

D.- Los Directores, son funcionarios de confianza y, en consecuencia tanto, los Nacionales, cuanto, los Regionales del INDER, gozan de tal naturaleza, pudiendo el Presidente Ejecutivo nombrarlos discrecionalmente. Lo anterior, claro está, respetando requisitos técnicos y demás exigidos para ocupar el puesto dicho. Ya que, sin perjuicio de la facultad que detenta  el segundo para elegirlos y removerlos libremente,  no cabe duda que, los primeros, deben cumplir con el requisito técnico de idoneidad.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

                                                                                 

 

 

 

                                                                                Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh