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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 086
 
  Dictamen : 086 del 17/04/2015   

17 de abril de 2015


C-086-2015


 


Licenciado


Henry Valerín Sandino


Auditor Interno


Servicio Fitosanitario del Estado


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AI SFE 035-2013, mediante el cual plantea las siguientes interrogantes:


 


1.                 ¿Mantiene vigencia ( en forma parcial o total ) la aplicación del artículo 13 de la Ley “Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos” (8702), teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la citada ley? De acuerdo con el criterio a la presente interrogante, se requiere conocer cuál de los siguientes escenarios debe entenderse y aplicarse:


1.1             De mantenerse vigente la aplicación del artículo N° 13 de la Ley de “Trámite de Solicitudes de Registro de Agroquímicos” ( N° 8702), los ingresos que se perciben producto del artículo 15 ( durante el período económico y presupuestario respectivo) ¿sólo pueden ser destinados a cubrir los rubros que describe el citado artículo 13?


1.2             De no mantener vigencia la aplicación del artículo N° 13 de la Ley “Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos” (N°8702), ¿pueden destinarse los ingresos que se perciben producto del artículo 15 (durante el período económico y presupuestario respectivo) al cumplimiento de los fines y objetivos generales asignados por el legislador al SFE, según los diferentes aspectos contenidos en la Ley de Protección Fitosanitaria ( N° 7664 )?


2.                 Considerando los términos del Dictamen C-020-2012, que señala: Con la promulgación de la ley N° 8702, el legislador dispuso un destino específico para los recursos provenientes de un eventual superávit del Servicio Fitosanitario del Estado, el cual no es otro, que el fortalecer el Registro de Insumos Agrícolas. Tomando en cuenta que la norma trata sobre recursos provenientes de un “superávit” sin indicar ningún calificativo, es dable indicar que el superávit que se debe trasladar al Registro de Insumos Agrícolas durante los tres años de vigencia de la ley, es el superávit libre efectivamente disponible, de suerte tal que una vez transcurrido el término de vigencia de la ley, los ingresos del Servicio Fitosanitario del Estado, deberán destinarse al cumplimiento de los fines asignados por el legislador a dicho órgano, así como a cubrir los diferentes destinos que por otras leyes se han dispuesto., ¿Se pueden destinar los recursos generados producto de la aplicación del artículo 15 de la Ley “Trámite de las solicitudes de Registro de Agroquímicos” N° 8702 (los cuales forman parte del superávit libre acumulado), al cumplimiento de los fines y objetivos generales asignados por el legislador al SFE, según los diferentes aspectos contenidos en la Ley de Protección Fitosanitaria (N° 7664).


 


Se adjunta a la presente consulta el criterio externado por la Unidad de Asuntos Jurídicos del SFE, mediante el cual considera que mediante el dictamen C-020-2012 quedan respondidas las interrogantes del señor Auditor Interno.


 


A efectos de dar respuesta a la consulta presentada, resulta menester transcribir el dictamen C-020-2012, ya que como bien lo manifiesta la Unidad de Asuntos Jurídicos del Servicio Fitosanitario del Estado, ahí se evacuan las dudas presentadas por el señor Auditor Interno. Sobre el particular, y en lo que interesa la Procuraduría manifestó en el dictamen de referencia:


 


I.       SOBRE EL FONDO


Considerando que las tributos contenidos en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción, N° 2035 y sus reformas, ley N° 8700,  en el artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (N° 8488) y  en el artículo 3 inciso h) de la Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, parten del concepto de superávit libre, resulta menester tener claro dicho concepto.


En numerosas ocasiones, este órgano asesor ha tratado el tema del “superávit libre” de las entidades a efectos de diferentes tributos que lo gravan. Así, en el dictamen C-292-2009 del 19 de octubre del 2009, esta Procuraduría indicó: 


“(…) En algunas legislaciones se toma en cuenta sólo los ingresos corrientes sobre los gastos corrientes. Sin embargo, pareciera que en nuestro ordenamiento se consideran los ingresos corrientes y gastos corrientes como los ingresos y gastos de capital. Ello en el tanto en que no se distingue entre unos y otros. Así, por ejemplo, si tomamos las definiciones  contenidas en los   decretos emitidos para facilitar la aplicación de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria, tenemos que se define el superávit de la siguiente forma:


“Artículo 1º—Definiciones. Para efectos de la aplicación de las Directrices Generales de Política Presupuestaria, se considerarán las siguientes definiciones: (…).


30) Superávit o déficit: Diferencia entre los ingresos y egresos efectivos al finalizar el período presupuestario. Se denomina superávit específico cuando por disposiciones especiales o legales tiene que destinarse a un fin específico y superávit libre cuando no tiene esa condición”.


En el Decreto Ejecutivo N° 32452 de 29 de junio de 2005, “ Lineamientos que regulan la aplicación del artículo 6 de la Ley N ° 8131, considerando la clase de Ingresos del Sector Público denominada Financiamiento” se considera el superávit como un ingreso de financiamiento. De acuerdo con el artículo 5 el superávit es una fuente extraordinaria de recursos de diferente naturaleza producto del financiamiento interno y externo, los recursos de emisión monetaria, así como los recursos de vigencias anteriores dentro de los cuales se ubican los superávit libre y superávit específico. Además, respecto del superávit libre se dispone:


“Artículo 7º—Los recursos de financiamiento que provienen de vigencias anteriores -superávit libre- son parte del patrimonio de los órganos y las entidades y pueden utilizarlo en períodos subsiguientes para financiar gastos que se refieran a la actividad ordinaria de éstas, con los cuales se atienda el interés de la colectividad, el servicio público y los fines institucionales, siempre que no tengan el carácter permanente o generen una obligación que requiera financiarse a través del tiempo, como la creación de plazas para cargos fijos, o cualquier otro compromiso de la misma naturaleza.  Los conceptos de Materia prima y Producto terminado para la producción y comercialización de combustibles respectivamente, podrán financiarse con recursos provenientes del superávit libre sólo en casos excepcionales fuera del alcance de la programación de la institución”.


El superávit libre es una fuente de financiamiento que puede ser utilizado en períodos subsiguientes para financiar gastos relativos a la actividad ordinaria de los organismos públicos, en el tanto los gastos no sean permanentes o no se genere una obligación duradera. El numeral enumera gastos que no se pueden financiar  con superávit libre. Así,   actividades Protocolarias y Sociales, transporte y viáticos en el exterior, gastos de representación personales e institucionales, servicios de gestión y apoyo, publicidad y propaganda, excepto para promocionar al país como destino-país, entre otros.


De modo que el superávit libre es el que la entidad puede utilizar sin restricción en cuanto al tipo de gasto que puede financiar, dentro de los fines institucionales y lo dispuesto en el artículo transcrito. El superávit específico, sea el que tiene un fin específico, no es objeto de imposición. De modo que aun cuando sea utilizado en períodos subsiguientes, los recursos correspondientes no podrían ser considerados para establecer el superávit del período de utilización ni podrían ser gravados de ninguna forma. Esos recursos deben ser utilizados para el destino fijado por la norma legal, sin que puedan ser tomados en cuenta para los efectos del tributo.


Por ende, el superávit libre corresponde al excedente de ingresos reales sobre los gastos reales en un período determinado. Sin embargo, debe hacerse la acotación de que por tratarse del superávit libre, la norma se refiere a aquellos recursos que la entidad se encuentra en la posibilidad legal de utilizar sin relación con un gasto específico establecido en el presupuesto, precisamente porque al ser un superávit no han sido presupuestados para un gasto determinado. Esto por supuesto  implica que para efectos del tributo que nos ocupa, de la definición de superávit libre deben excluirse aquellos recursos que se encuentran “atados” a un especial y concreto gasto, verbigracia la construcción de una obra pública o la implementación de un proyecto de cooperación internacional.” (En el mismo sentido véase dictámenes C-168-2007 de 28 de mayo del 2007, C-201-2007 del 20 de junio del 2007, C-277-2007 del 21 de agosto del 2007, C-342-2007 del 26 de setiembre del 2007, C-391-2007 del 6 de noviembre del 2007, C-006-2008 del 14 de enero del 2008, C-105-2008 del 8 de abril del 2008, C-185-2008 del 2 de junio del 2008, C-330-2008 del 17 de setiembre del 2008, entro otros).


Como corolario de lo expuesto, queda claro entonces que el superávit libre corresponde al excedente de ingresos reales sobre gastos reales de un período determinado, que la entidad puede utilizar sin restricción en cuanto al tipo de gasto que puede financiar dentro de los fines institucionales, siempre que no se trate de gastos permanentes o que generen una obligación duradera.


Por su parte, el superávit específico es aquel excedente que por disposición normativa tiene un fin específico, de suerte tal que aun cuando puede ser utilizado en períodos subsiguientes, los recursos no pueden ser considerados para establecer el superávit del período correspondiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma.


Ahora bien, en lo que se refiere al Servicio Fitosanitario del Estado, el artículo 63 de la Ley de Protección Fitosanitaria, Ley N° 7664 del 8 de abril de 1997, dispone los recursos (ingresos) con que contará este órgano; señala dicho numeral:


ARTICULO 63.-Recursos. El Servicio Fitosanitario del Estado contará con los siguientes recursos:


a) Las partidas que se le asignen anualmente en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.


b) Los ingresos percibidos por concepto de multas o venta de productos decomisados de conformidad con la presente ley.


c) Los legados y las donaciones de personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales o internacionales, privadas o públicas, y los aportes del Estado o sus instituciones.


d) Ingresos por concepto de registro y certificación de productos orgánicos.


e) Ingresos por concepto de servicios para la importación o exportación de productos.


Por su parte, los ingresos con que cuenta el Servicio Fitosanitario se destinan por disposición del artículo 64 de la ley N° 7664, al cumplimiento de los fines asignados  a este órgano, en particular, fortalecer, desarrollar, actualizar y mejorar los servicios que presta, disponiendo el artículo 65 de este cuerpo legal que lo ingresado debe destinarse a la operación normal del Servicio Fitosanitario del Estado, así como a cualquier otra egreso que este Servicio tenga que cumplir por disposición normativa, como lo es el 10% que dispone el artículo 31 del Decreto Ejecutivo N° 30111-MAG.


Lo anterior no impide que el legislador grave los recursos superavitarios libres de este órgano, ya que es posible que como consecuencia del manejo presupuestario que se realice en un determinado periodo, los ingresos del Servicio Fitosanitario del Estado sean superiores a los egresos de dicho periodo, produciéndose un superávit libre que podría ser gravado por las normas que así lo dispongan.   


Ahora bien, como se señala en la consulta, el artículo 13 de la Ley N° 8702 del 14 de enero del 2009, Ley de Trámites de Solicitudes de Registro de Agroquímicos, dispone que el Servicio Fitosanitario del Estado debe destinar los recursos de su presupuesto (que se dispongan para esto) y su superávit,  a fortalecer el Registro de Insumos Agrícolas. Indica este numeral:


ARTÍCULO 13.-   El Servicio Fitosanitario del Estado destinará, inmediatamente que esta Ley entre en vigencia, los recursos de su presupuesto y superávit para fortalecer el Registro de Insumos Agrícolas y procurará que su uso y aplicación no tenga un impacto negativo sobre las actividades agrícolas, la salud y el ambiente.


La tasa establecida en el transitorio I de la Ley de protección fitosanitaria,  N 7664, de 8 de abril de 1997, se incrementa a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, de cero coma cinco por ciento (0,5%) a un uno coma cinco por ciento (1,5%).


La totalidad de recursos recaudados por este incremento se destinará,  exclusivamente, para implementar y equipar laboratorios, cuya finalidad sea la fiscalización de calidad de los plaguicidas de uso agrícola registrados en el país, así como programas de capacitación en el uso correcto y buenas prácticas agrícolas y la creación de puestos; además, la capacitación adecuada para la ejecución de dichos programas.


Con la promulgación de la ley N° 8702, el legislador dispuso un destino específico para los recursos provenientes de un eventual superávit del Servicio Fitosanitario del Estado, el cual no es otro, que el fortalecer el Registro de Insumos Agrícolas. Tomando en cuenta que la norma trata sobre recursos provenientes de un “superávit” sin indicar ningún calificativo, es dable admitir que el superávit que se debe trasladar al Registro de Insumos Agrícolas durante los tres años de vigencia de la ley, es el superávit libre efectivamente disponible, de suerte tal que una vez transcurrido el término de vigencia de la ley, los ingresos del Servicio Fitosanitario del Estado, deberán destinarse al cumplimiento de los fines asignados por el legislador al dicho órgano, así como a cubrir los diferentes destinos que por otras leyes se han dispuesto.


(…)


De acuerdo al marco jurídico relacionado el eventual superávit libre o total que pueda tener el Servicio Fitosanitario del Estado, ha sido afectado en diferentes momentos por el legislador para cubrir distintas necesitadas financieras de otras entidades, sin embargo podemos señalar que los recursos presupuestarios y el superávit libre efectivamente disponible del Servicio Fitosanitario del Estado, deben destinarse a fortalecer el Registro de Insumos Agrícolas en los tres años siguientes a la vigencia de la Ley N° 8702 del 14 de enero del 2009. Y decimos superávit libre efectivamente disponible, por cuanto se mantienen vigentes los otros aportes establecidos en las leyes relacionadas.


(…)”


 


Si bien el dictamen C-020-2012 es claro y preciso, resulta importante reiterar algunos aspectos que le permitirán al señor Auditor Interno del Servicio Fitosanitario del Estado aclarar sus dudas.


 


En cuanto a la pregunta de si el artículo 13 de la Ley N° 8702 se encuentra vigente, valga indicar, que de conformidad con el artículo 15 de la ley de cita, la propuesta contenida en el artículo 13 de la Ley de direccionar los recursos del presupuesto del Servicio Fitosanitario del Estado y el superávit para fortalecer el Registro de Insumos Agrícolas, tenía una vigencia de 3 años contados a partir de la publicación de la Ley, y siendo que ésta se publicó el 28 de enero del 2009, el artículo 13 estuvo vigente hasta el 28 de enero del 2012 por lo que los recursos presupuestarios del Servicio Fitosanitario del Estado, tal y como se indicó en el dictamen supra transcrito deben destinarse al cumplimiento de los fines asignados por el legislador a dicho órgano, así como a cubrir los diferentes destinos que por otras leyes se han dispuesto. 


 


Por otra parte, mediante el párrafo segundo del artículo 13 de la Ley N° 8702, se incrementó la tasa establecida en el Transitorio I de la Ley N° 7664 del 8 de abril de 1997 en un 0.5% para implementar y equipar laboratorios cuya finalidad sea la fiscalización de calidad de plaguicidas de uso agrícola, así como programas de capacitación en el uso correcto y buenas prácticas agrícolas, y creación de puestos y capacitación para la ejecución de dichos programas;  sin embargo por disposición del artículo 15 de la Ley N° 8702 el legislador le dio vigencia indefinida a la modificación del Transitorio I.


 


Ahora bien, tal y como se indicó en el dictamen C-020-2012, en el momento en que no se utilicen los recursos derivados de la modificación del Transitorio I de la Ley N° 7664 en los fines a que refiere el párrafo 2° del artículo 13, los mismos pasaran a formar parte del presupuesto  del Servicio Fitosanitario del Estado, toda vez que el legislador no dispuso otra cosa.


 


Con toda consideración, suscribe atentamente;


 


 


 


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura


Procurador Tributario


 


 


 


Código N° 4717-2013


JLMS/Kjm