21 de abril del 2015

OJ-35-2015

 

Señores Diputados

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimados señores:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos al oficio N° CJ-491-2014, suscrito por la señora Nery Agüero Montero, entonces Jefa de esta Comisión, en el cual se requiere el criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley que adiciona el numeral 4 bis a la ley 8777 del 07 de octubre de 2009 publicada en La Gaceta 219 del 11 de noviembre de 2009 denominada Ley de Creación de los Tribunales Administrativos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y del Servicio Civil”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 19.020.

 

            De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, justificado por el alto volumen de trabajo que maneja este Despacho.

 

            Como es de su conocimiento, el documento que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública.

 

            Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días otorgado para evacuar la consulta no resulta vinculante para esta Procuraduría, en razón de no corresponder a ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

1.                  RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY

 

Mediante el presente proyecto de ley se pretende establecer en forma expresa la remuneración de los miembros del Tribunal Administrativo de la Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, debido a que ese aspecto no fue contemplado en la ley N° 8777 “Creación de los Tribunales Administrativos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y del Servicio Civil”.  Para tal fin se propone equiparar el salario de los integrantes de ese Órgano al de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, y en cuanto al resto del personal, se procura también ajustar su retribución con  relación al de los cargos equivalentes en el Poder Judicial.

 

En concreto, el proyecto dispone:

 

“ARTÍCULO 1.- Adiciónase el numeral 4 bis a la Ley N.º 8777, de 7 de octubre de 2009, cuyo texto dirá:

“La retribución de los integrantes de este Tribunal deberá equipararse y pagarse igual al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse y pagarse, según el caso, a la de los cargas (sic) equivalentes del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares...”.

ARTÍCULO 2.- Rige a partir de su publicación sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.” (la negrita y las mayúsculas son del original).

 

2.                  ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

 

Este Órgano Consultivo ha indicado en forma reiterada que los Tribunales Administrativos responden a la voluntad del legislador de desconcentrar la competencia del jerarca de la Administración para resolver y agotar la vía administrativa, y otorgarla a un órgano inferior colegiado con independencia de funciones.  En esa línea, en el dictamen N° C-108-2005 del 11 de marzo del 2005 se explicó:

 

“De conformidad con la doctrina de Derecho Administrativo, el término "jurisdicción administrativa" hace referencia a la función de la Administración de resolver controversias con los administrados, normalmente, por la vía del recurso administrativo. El concepto de jurisdicción está empleado a partir del criterio material de las funciones públicas. Frecuentemente, en aras de mantener la autotutela administrativa, el legislador decide desconcentrar una de las potestades de decisión propias de la Administración activa, otorgando el poder de resolver con agotamiento de vía administrativa, no al jerarca de la Administración, sino a un órgano inferior de carácter colegiado. Competencia de decisión que envuelve no sólo el determinar si lo actuado por la Administración se conforma o no con el ordenamiento jurídico sino, en su caso, otorgar indemnizaciones a quienes hayan resultado lesionados por actos ilegales.

La creación del tribunal administrativo se presenta, entonces, como una substracción de la facultad de agotar la vía administrativa, propia del superior jerárquico para otorgársela a un órgano que debe contar, por principio, con absoluta independencia funcional. En este orden de ideas, podría decirse que -por regla de principio- un tribunal administrativo es un órgano de desconcentración máxima. Ello aún cuando la norma no lo indique en forma expresa. Simplemente, en función del agotamiento de la vía administrativa, existe un traslado de la competencia a favor de ese órgano "jurisdiccional".

Estos órganos desconcentrados están dotados de independencia funcional, lo que les permite  ejercer su competencia libre de interferencias del jerarca, pero también de cualquier otro órgano. Ergo, en el ejercicio de la competencia desconcentrada el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de ninguna otra autoridad. El poder de decisión es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por lo que resultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por el jerarca o a alguna forma de presión. El Tribunal es el sólo responsable por las resoluciones que dicte.

De acuerdo con lo anterior, un tribunal administrativo tiene como función conocer y resolver en última instancia las impugnaciones que se presenten contra determinados actos administrativos. Todo en el entendido que se está en la esfera administrativa y que lo resuelto puede ser objeto de discusión en los tribunales judiciales.

Ahora bien, lo que se pretende con la creación de este tipo de tribunales, en sede de la Administración Pública, es garantizar la autotutela administrativa y, por consiguiente, sus resoluciones sólo agotan la vía administrativa. (…)”    

 

Para efectos de esta consulta interesa determinar la procedencia o no de realizar la equiparación de los integrantes del Tribunal Administrativo de la Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y su personal de apoyo de conformidad con la escala de salarios establecida  por el  Poder Judicial.

 

En la exposición de motivos del proyecto se justifica la necesidad de realizar la equiparación en razón de que las funciones otorgadas a ese Tribunal por la ley N° 8777 anteriormente “eran ejercidas por jueces y personal administrativo del Tribunal Superior de Trabajo Sección Segunda, nombrados y remunerados según el esquema salarial del Poder Judicial y mediante esta ley se hizo un traslado de expedientes a este nuevo órgano; por otro lado se consideró que existen sendos tribunales administrativos que reciben una remuneración equiparada con la del Poder Judicial, de manera que no existen razonamientos jurídicos como para realizar distinción”, por lo que se señala que en aplicación del principio de igualdad es necesario efectuar la equiparación apuntada.

 

De conformidad con lo anteriormente expuesto es conveniente observar que si bien es cierto el legislador ha dispuesto con anterioridad la equiparación de la remuneración de los miembros de algunos Tribunales Administrativos de acuerdo  con la escala de salarios del Poder Judicial, ello no ha sido la regla.  Con la finalidad de demostrar lo apuntado, se realiza un análisis de la retribución establecida para los otros Tribunales Administrativos existentes:

 

-      Tribunal Administrativo de Transporte

 

Creado por la ley N° 7969 “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi”.  En su artículo 17 dispone:

 

“(…)

La retribución de los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.”

 

-      Tribunal Fiscal Administrativo

 

Creado por la ley N° 4755 “Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Código Tributario)”.  En su artículo 161 dispone:

 

“(…)

La retribución de los integrantes del Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.”

 

-      Tribunal Aduanero Nacional

 

Creado por la ley N° 7557 “Ley General de Aduanas”.  En su artículo 207 dispone:

 

“(…)

Las causales y los procedimientos de remoción y prohibición y la retribución económica de los miembros del Tribunal serán iguales a los fijados para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo.”

 

-      Tribunal Registral Administrativo

 

Creado por la ley N° 8039 “Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual”.  En su artículo 20 dispone:

 

“(…)

La retribución a los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de los órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.

A los suplentes se les remunerarán sus servicios solo cuando ejerzan efectivamente la suplencia respectiva, por cualquier causa que la genere.”

 

-      Tribunal de Servicio Civil

 

Creado por la ley N° 1581 “Estatuto de Servicio Civil”.  En su artículo 10 dispone:

 

“(…)

Los miembros del Tribunal de Servicio Civil durarán en sus cargos seis años, se renovará uno de ellos cada dos años, podrán ser reelectos y devengarán dietas.”

 

-      Tribunal de la Carrera Docente

 

Creado por la ley N° 4565 “Adic. Título II -De la Carrera Docente- al Estatuto de Servicio Civil”.  En su artículo 79 dispone:

 

“(…)

Los miembros del Tribunal podrán devengar dietas de acuerdo con lo que disponga el Reglamento de esta ley. (…)”

 

 

-      Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos

 

Creado por la ley N° 7800 “Crea Instituto del Deporte y Recreación (ICODER) y su Régimen Jurídico”.  En su artículo 70 dispone:

 

“(…)

Vía reglamento que dicte el Poder Ejecutivo a propuesta del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, se regulará todo lo referente a la organización y el funcionamiento del tribunal. Sus miembros serán remunerados mediante el sistema de dietas y sus decisiones se adoptarán

por mayoría absoluta.

(…)”

 

-      Tribunal Ambiental Administrativo

 

Creado por la ley N° 7554 “Ley Orgánica del Ambiente”.  No se establece la retribución de sus miembros.

 

-      Tribunal Administrativo Migratorio

 

Creado por la ley N° 8764 “Ley General de Migración y Extranjería”.  No se establece la retribución de sus miembros.

 

De lo expuesto se desprende que en aquellas ocasiones en que los legisladores han regulado en forma expresa la remuneración de los miembros de los Tribunales Administrativos, se han decantado por realizar una equiparación conforme a la establecida en  la escala de salarios del Poder Judicial o bien mediante el sistema de dietas.

 

Cabe aclarar que en aquellos casos en que existan vacíos normativos respecto al mecanismo de retribución procedente, lo que corresponde es aplicar los lineamientos formulados y dictados por la Autoridad Presupuestaria, como en el dictamen N° C-056-2011 del 4 de marzo del 2011 se señaló:

 

“Claro está, por demás, si el legislador no previó expresamente nada especial o excepcional con respecto al régimen salarial de los servidores miembros de aquel Tribunal Administrativo, es lógico suponer que para ellos aplican las normas y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria en  materia de salarios y empleo, emitidos por el Poder Ejecutivo y formulados por la Autoridad Presupuestaria para el racional y buen uso de los fondos públicos, conforme lo establece la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº8131 de 18 de setiembre de 2001, pues como dependencia del Poder Ejecutivo, como parte de la Administración Central del Estado, indudablemente están dentro de su ámbito de competencia (arts. 1 inciso a) y 21). Tal y como se previó para el caso de los miembros del Tribunal  Administrativo del Servicio Civil, creado en iguales términos por la Ley Nº 8777, según artículo 8º del decreto ejecutivo Nº 36151.” (la negrita y el subrayado no son del original).

 

En otros términos, el criterio utilizado a nivel legislativo  sobre esta temática no ha sido uniforme ya que en nuestro ordenamiento jurídico no existe una norma que disponga en términos generales cual debe ser la retribución que cabe aplicar a los miembros de los Tribunales Administrativos, razón por la cual su determinación ha quedado sujeta al prudente arbitrio del legislador.

 

Siguiendo con ese orden de ideas, al no existir un mecanismo de retribución único o que pueda reputarse como “pertinente”, este Órgano Asesor estima que si se opta por fijar a nivel legal la retribución de esos Tribunales, inexorablemente se deben contemplar los principios de razonabilidad y proporcionalidad en cada caso concreto, con el fin de evitar, por ejemplo, que se disponga a cargo del erario público una remuneración elevada para una labor que realmente no conlleva un alto volumen de trabajo y de complejidad, o en sentido contrario, un salario bajo para un trabajo complejo y voluminoso.

 

Ahora bien, deben los señores diputados tener presente que la equiparación del salario de los miembros de los Tribunales Administrativos (los cuales por su naturaleza forman parte del Poder Ejecutivo) con el de los funcionarios de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, implica tácitamente que se confiera al Poder Judicial la competencia de fijar la remuneración de un órgano perteneciente a otro Poder de la República, situación que podría significar la violación del artículo 9 de la Constitución Política (el cual -en lo que es de interés- señala que “Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias”), en relación con los numerales 33 y 57 de ese mismo cuerpo normativo, como así lo consideró la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto N° 550-91 de las 18:50 horas del 15 de marzo de 1991:

 

“XVI.-

La Sala considera inconstitucionales esas disposiciones, no sólo por tratarse de normas atípicas del Presupuesto, con los mismos efectos dichos en el Considerando XIV supra, sino también por ordenar la equiparación de remuneraciones y otros de los diputados, con los de los miembros de los demás poderes públicos, con violación del principio de igualdad que garantiza, en general, el artículo 33 y específicamente en materia de salarios y condiciones de trabajo, el 57 de la Constitución, al imponer un tratamiento igual a situaciones o funcionarios que se encuentran objetivamente en circunstancias de desigualdad. No son los mismos requisitos, limitaciones, prohibiciones o condiciones de ejercicio del cargo de los diputados con los de los miembros de los demás poderes u órganos constitucionales. Además, en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, asi como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados.” (la negrita y el subrayado no son del original).

 

Sin perjuicio de lo advertido, este Órgano Consultivo ha indicado que en la eventualidad de que el  legislador disponga una remuneración de los miembros de un Tribunal Administrativo “igual o equivalente” al régimen salarial del Poder Judicial deben reconocerse todos los rubros asignados -independientemente de cuales sean- a los Jueces Superiores, pues si no, “el salario de ambos ya no sería igual o equivalente, como lo ordena la ley” (dictamen N° C-295-2003 del 30 de setiembre del 2003.  En similar sentido, dictamen N° C-347-2004 del 25 de noviembre del 2004), situación que deberá ser igualmente contemplada al conocer este proyecto.  Lo anterior, claro está, en el entendido de que al tratarse de leyes que no han sido declaradas inconstitucionales deben ser cumplidas a cabalidad.  

 

Finalmente, y congruente con lo indicado en los informes emitidos por el Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Presupuesto Nacional y la Secretaría de la Autoridad Presupuestaria en los oficios -respectivamente- N° DM-643-2014, DGPN-0110-2014, y STAP-0540-2014, consideramos  que en el caso de normarse la equiparación propuesta, ello implicaría una alza salarial significativa, lo cual tendría una incidencia directa en el presupuesto nacional.

 

 

CONCLUSIONES

 

El proyecto de ley presenta problemas de constitucionalidad, por lo que se sugiere valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento.  Su  aprobación o no es de resorte exclusivo de los señores diputados.

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes                                          Lic. Edgar Valverde Segura

Procuradora Adjunta                                                             Abogado de Procuraduría

 

 

EMVS/MMB/jlh