24 de enero de 2018

OJ-015-2018

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a la consulta que se nos plantea en relación con el proyecto de ley que persigue la reforma del artículo 505 del Código de Educación, según nos fuera solicitado mediante oficio número CG-272-2017 de 02 de febrero de 2017 (adjunta el texto dictaminado), así como el oficio N° CG-212-2016 de 16 de noviembre de 2016 (aporta la exposición de motivos y el texto base). En las gestiones de mérito, se señala lo siguiente:

 “Con instrucciones de la Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Diputada Silvia Sánchez Venegas, se solicita el criterio de esa institución con respecto al texto dictaminado del expediente № 20.105 “Ley de Reforma del Artículo 505 del Código de Educación, Ley 181 de 18 de agosto de 1944 y sus reformas”, el cual se anexa.”

Siendo que ambas consultas versan acerca de la reforma al citado artículo, y que ya existe un texto dictaminado, el análisis se realizará precisamente con base en este último, que resulta el más reciente.

La iniciativa versa acerca de la posibilidad de aumentar el período de nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional. Asimismo, que la sustitución de esos integrantes sea gradual, con el objetivo de que los nuevos miembros se vayan integrando de manera paulatina, y no todos simultáneamente.

De previo a rendir el criterio solicitado, es necesario aclarar que éste no constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se relaciona con la función que le atribuye la Constitución Política a la Asamblea Legislativa, esto es, la competencia exclusiva de dictar las leyes, y no con sus funciones de administración activa.  Así las cosas, se rinde la respectiva opinión jurídica, siempre con el ánimo de colaborar en el ejercicio de las altas funciones que cumple el Parlamento.

I.                Sobre el Proyecto de Ley sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.

De modo general, la propuesta versa acerca de la reforma del artículo 505 del Código de Educación, la cual tendría el objetivo de brindar una solución al tema de la continuidad en el mandato de los integrantes de la Junta Directiva de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional. Ello con el fin de aprovechar la experiencia acumulada por los miembros durante el ejercicio de sus cargos y lograr la continuidad de políticas de gestión que hayan sido puestas en marcha.

La exposición de motivos se encuentra adecuadamente justificada y se defiende bien el interés público subyacente en la propuesta, dada la significancia en materia de seguridad social que implica para sus miembros pertenecer a la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional.

De manera previa al análisis concreto del proyecto, hemos considerado de interés hacer una referencia a la naturaleza jurídica de la citada Sociedad, lo cual brindará luces respecto al estudio del proyecto.

Este órgano asesor, acerca de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, ha indicado lo siguiente:

 “II-. LA SOCIEDAD DE SEGUROS DE VIDA DEL MAGISTERIO: UNA ORGANIZACIÓN MUTUALISTA

El artículo 496 del Código de Educación califica la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional como " un organismo social", al que le atribuye las ventajas establecidas originalmente para esas organizaciones por el Código de Trabajo, en su artículo 266 (actualmente 336). Interesa resaltar que la ley no califica a esta entidad como pública. La naturaleza pública, en esas condiciones, debe derivar del examen del conjunto de disposiciones en orden a la Sociedad. Recordemos que sólo la ley puede establecer "las reglas fundamentales de organización y funcionamiento" de las entidades públicas (E, SAYAGUES LASO: Tratado de Derecho Administrativo, II, Martin Bianchi Altuna, Montevideo, 1959, p. 234). Por lo que si se tratase de un ente público, las notas características de esos entes deberían manifestarse en el texto legal.

A-. UNA ORGANIZACION SOCIAL DE LOS EDUCADORES

La Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio es una "organización social" de los educadores (artículo 496 del Código de Educación). Este calificativo corresponde bien a su naturaleza mutualista. La Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio es creada por la ley para satisfacer intereses particulares de contenido social de un grupo que se consideraba protagónico: el Magisterio Nacional. Como protección a los educadores y su familia, se instituye la posibilidad de los seguros de vida, con el objeto de que ante el fallecimiento del educador su familia no quede totalmente desamparada:

"Art. 497: La calidad de asociado establece la obligación de pagar las cuotas y aportar los documentos necesarios para la formación del expediente, y el derecho de que en caso de fallecimiento, se liquide el importe de su póliza en favor del beneficiario o beneficiarios nombrados por el asociado, o de sus herederos legítimos, en caso de no haber designación expresa de beneficiarios, con un seguro cuyo monto determinará la Junta Directiva de acuerdo con los recursos de la Sociedad...".

No puede olvidarse que a la época de creación de la Sociedad por Ley N. 7 de 24 de diciembre de 1920 no existían los Seguros Sociales, por una parte, ni tampoco se había desarrollado la actividad aseguradora, por otra parte. La creación de la Sociedad responde, entonces, a una finalidad social en orden a un gremio que gozaba de una posición social predominante y en una sociedad que carecía de mecanismos de protección social. Luego, la sustitución de esa Ley y sus reformas por el Código de Educación, Ley N. 7 de 26 de febrero de 1944) reiteró esa finalidad, la que explica el calificativo de "organismo social" y determina la naturaleza de la actividad que debe desplegar la Sociedad.

Interesa recalcar que la Sociedad es creada no para ejercer funciones de naturaleza pública, sino para cumplir una función mutualista y corporativa en el gremio de los educadores. Los fines que se tutelan no son fines públicos o generales, sino fines de naturaleza eminentemente privada aunque referidos a una colectividad determinada. Se trata de establecer un sistema mutualista de seguros de vida para un sector determinado de la sociedad, de manera que en caso de que el asociado fenezca los beneficiarios o sus herederos legítimos cuenten con un seguro cuyo monto determina la Junta Directiva y financiado con el aporte de los diferentes asociados.

La calidad de asociado la define la Ley: pueden serlo quienes se encuentren en cualquiera de los supuestos del artículo 496 del Código de Educación. Empero, la asociación es obligatoria (artículo 497, in fine, de la Ley) en tratándose de los funcionarios docentes y administrativos del sistema educativo nacional y los funcionarios, docentes y administrativos, pensionados según lo que establezca la Ley de Pensiones del Magisterio. En los otros supuestos, la adscripción es voluntaria, para lo cual el interesado debe presentar una solicitud para asociarse que debe ser estudiada por la Junta Directiva (así se deriva del artículo 496, in fine, del Código de Educación.

Puede decirse que esa creación legal y la adscripción obligatoria para la obtención de un beneficio particular son las notas de imperio que encontramos en la Sociedad de Seguros del Magisterio.

Aspectos organizativos que, eventualmente, permitirían considerar que se está ante una organización pública. El punto es si ejerce función administrativa.

B-. LA SOCIEDAD NO EJERCE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

El legislador crea la Sociedad para administrar el seguro de vida creado por la ley. No obstante, fuera de la atribución a la Junta Directiva de competencia para fijar el monto de la cuota que corresponde a cada asociado (artículo 499 del Código de Educación), no se establece ninguna otra disposición de supremacía especial de la Sociedad respecto de los asociados. Del examen normativo no se evidencia la atribución de competencias y prerrogativas de naturaleza pública, lo que impide considerar que entre la Sociedad y los asociados se establecen relaciones publicísticas. En efecto, ninguno de los otros artículos que regulan la Sociedad le otorga una potestad pública. Recordemos que, en principio, la actividad aseguradora es una actividad comercial que, a lo sumo, dependiendo de la regulación e importancia que le dé el Estado, podría considerarse un servicio público de naturaleza comercial si así lo dispusiera el legislador. Pero esa presencia del servicio público comercial no determina la realización de una función administrativa, de un lado, ni la aplicación necesaria del Derecho Público, por otro lado (artículo 3º de la Ley General de la Administración Pública). Por lo que no puede considerarse que por el hecho de la creación por ley, el régimen de actividad de la Sociedad tenga que ser necesariamente de naturaleza pública.

Incluso la remisión al Código de Trabajo permitiría concluir que se está ante una persona privada que realiza actividad de fin social.

La remisión a estas disposiciones del Código de Trabajo significa que toda la actividad de la Sociedad debe dirigirse a la concreción de sus intereses económico-sociales. No obstante la importancia del sector que se agrupa en la Sociedad, es lo cierto que los intereses que debe tutelar son de esa naturaleza privada, aunque de contenido social y no fines públicos. Desde luego que no todo lo que pueda considerarse como "interés general" o de interés colectivo es interés público.

La ausencia de actividad relevante para el Derecho Administrativo explicaría lo que la Sociedad llama "control del Estado mínimo" y accionar absolutamente autónomo. La tutela del Estado tiene como objeto mantener la unidad de dirección y acción de los diversos entes públicos. Esa tutela autoriza la dirección del Estado sobre la política del ente, así como diversos mecanismos de control estatal. Estos aspectos están casi ausentes en lo que se refiere a la Sociedad de Seguros del Magisterio.

(…)

En cuanto al control sobre las personas, tenemos que respecto de la organización, la Ley sólo prevé que habrá una Junta Directiva. Es decir, la Sociedad cuenta legalmente con un único órgano. Esta Junta Directiva está integrada por 8 personas que representan los intereses gremiales. Así las Directivas Centrales de la Asociación Nacional de Educadores (ANDE), la Asociación de Educadores Pensionados, la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza y la Asociación de Profesores y Funcionarios de la Universidad de Costa Rica nombran, respectivamente 3, 2, 1, 1 representantes. El Ministerio de Educación nombra directamente un representante de los educadores reincorporados o de quienes no están afiliados a ninguna asociación. La intervención pública se reduce a seleccionar ese representante y al "nombramiento" de los otros directivos mediante Decreto Ejecutivo. Nombramiento que corresponde, en realidad, a una homologación de lo actuado por las Asociaciones gremiales.

Es necesario señalar que ese nombramiento por vía de Decreto no da participación alguna al Poder Ejecutivo en la gestión de la Sociedad.

Lo que explica que en la consulta se afirme que el accionar de la Sociedad se ha caracterizado por su "carácter autónomo y privado, pues el control del Estado es mínimo y se centra en la juramentación de los personeros de la Junta Directiva por parte del Ministro de Educación y el nombramiento de los mismos por Decreto Ejecutivo, sin que exista al momento un aporte de recursos económicos ni injerencia en su accionar de parte del aparato estatal".

Y es que, en efecto, la ley no contiene otras disposiciones en orden al control estatal respecto de la actividad que desarrolla, que nos permitan concluir en la existencia de un régimen de sujeciones de carácter público.

Desde esa perspectiva, es evidente que la gestión de las políticas administrativas, de funcionamiento, de inversión y ejecución financiera deben ser definidas por la Sociedad. Por demás, esa autonomía de gestión no resulta disminuida por el hecho de que, en su accionar, la Sociedad deba respetar las disposiciones correspondientes de la Ley de Seguros y de la Ley de Monopolios de Seguros. El respeto al ordenamiento, en especial a las leyes prohibitivas, se aplica tanto a los sujetos de Derecho Público como a los de Derecho Privado, por lo que este aspecto no puede ser óbice para determinar que se está ante un régimen publicístico.

Lo anterior es importante no sólo en orden a la naturaleza de la Sociedad, sino también en cuanto que nos permite recordar el debido respeto de todo sujeto, público y privado, a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley de Monopolios de Seguros. En tanto esta norma no sea modificada expresamente, sólo las entidades allí indicadas pueden realizar actividad de aseguramiento. Puesto que la Ley no autoriza que esta actividad sea prestada en forma indirecta por las sociedades que menciona, el aseguramiento debe ser prestado en forma directa por ellas.

No se admite la gestión por una nueva empresa ni la suscripción de contratos que tiendan a permitir un nuevo prestador del servicio. Esa situación iría en contra del monopolio estatal y, por ende, se estaría ante una actividad no permitida por el ordenamiento en vigor, según lo dispuesto en el artículo 4º de la citada Ley de Monopolios. De modo que si bien en su gestión la Sociedad puede realizar diversos convenios con empresas extranjeras en materia de asesoría o de prestación de servicios en el exterior, le está prohibido por el ordenamiento realizar cualquier convenio o alianza que expresa o implícitamente conlleve a una intervención de otra entidad, nacional o extranjera, pública o privada, en el mercado de seguros.

Dada la ausencia de ejercicio de funciones administrativas, cabe concluir que si bien es posible aceptar, como lo sostuvo la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución N. 69 de las 15:30 hrs. del 13 de julio de 1984, que la Sociedad es una "institución pública", esta entidad no puede técnicamente ser considerada "Administración Pública.”(Opinión Jurídica OJ-015-96 de 17 de abril de 1996)(El destacado no corresponde al original)(En igual sentido, ver la Opinión Jurídica OJ-034-1999 de 22 de marzo de 1999).

De la anterior opinión jurídica se extrae que la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional fue creada con el objetivo de brindar protección a los educadores pertenecientes al Magisterio y a sus familias.

Dicha Sociedad, como se observa, tutela fines de contenido social pero no son fines públicos, por ende, tampoco ejerce función administrativa ni forma parte de la Administración Pública.

A la luz de lo anterior, teniendo en cuenta el contenido del proyecto, a grosso modo puede estimarse valioso que la propuesta establezca que la permanencia en los cargos sea un poco más duradera, a efecto de lograr aprovechar la experiencia acumulada de los miembros en el ejercicio del puesto y lograr la ejecución de ciertas políticas de gestión en virtud de esa continuidad, así como la equidad de género contenida en los nombramientos.

Asimismo, la renovación gradual de la conformación de la junta directiva supone una transición adecuada, que ciertamente vendría a paliar el período de adaptación que se hace más difícil cuando la totalidad de los miembros cambia simultáneamente.

Por lo anterior, puede estimarse que el contenido del proyecto se halla suficientemente justificado en la exposición de motivos que le acompaña.

Sin perjuicio de ello, estimamos que debe ser suficientemente discutido y valorado el tema de los nombramientos por períodos bastante largos, a la luz de la experiencia que se ha tenido a lo interno de la organización, dado que –ante una eventual reelección– el ejercicio del cargo se estaría prolongando por ocho años, lo cual eventualmente puede, en alguna forma, igualmente dificultar el avance de nuevas ideas y políticas de gestión a lo interno de la organización.

Por lo demás, no se observa algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la iniciativa que deba ser advertido, de tal suerte que la propuesta queda librada a la decisión exclusiva del legislador.

II.   Conclusión  

 En relación con el texto consultado, no se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad ni problemas de técnica jurídica que deban ser advertidos. La aprobación final del proyecto analizado resulta competencia exclusiva de los legisladores.

            De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann                      Liyanyi Granados Granados

Procuradora                                                   Abogada de Procuraduría