24 de mayo 2018

OJ-044-2018

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CG-058-2016 del 22 de julio de 2016, reasignado a mi oficina el día 16 de mayo de 2018, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Interpretación Auténtica de los Transitorios I, II, y III de la Ley N° 8955, Reforma de la Ley N° 3284, Código de Comercio, 30 de abril de 1964, y de la Ley N°7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en vehículos en la modalidad de taxi de 22 de diciembre de 1999”, el que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 19.910.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.                   OBJETO DEL PROYECTO CONSULTADO

Según la exposición de motivos del proyecto de ley, lo que pretende es establecer una “interpretación auténtica” de lo dispuesto en los transitorios I, II y III de la Ley 8955 del 16 de junio de 2011, que es a su vez una reforma al Código de Comercio y a la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi.

El señor diputado proponente, manifiesta que en sede administrativa se han venido interpretando dichos transitorios distorsionando la voluntad del legislador, por lo que pretende eliminar “la facultad del discrecional al Consejo de Transporte Público de negar la renovación de los permisos” especiales de taxi, pues lo que se pretendió con la reforma legal era crear un servicio “estable” en el tiempo, mediante la renovación de permisos cada tres años a solicitud del permisionario.

De ahí que pretenda que la reglamentación quede taxativamente en la ley para asegurar a los ex porteadores la permanencia en el tiempo de su actividad. 

II.                GÉNESIS DE LA LEY 8955 Y SUS TRANSITORIOS

Para entender el presente proyecto de ley, debe entenderse el contexto histórico bajo el que nació la Ley 8955, el cual ha sido analizado por esta Procuraduría en varios pronunciamientos.

Dicha ley fue tramitada bajo el expediente legislativo 17874, planteado por la diputada Viviana Martín y buscaba resolver el conflicto existente entre taxistas, autobuseros y porteadores por la operación de estos últimos.

Con el consenso de los representantes de los tres grupos (Cámara Nacional de Transporte en Autobús, Federación Nacional de Taxis y Cámara de Porteadores), conjuntamente con las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), se buscó regular la actividad de los porteadores y es así como se plantea en el proyecto eliminar la figura del porteo de personas del Código de Comercio y trasladar la regulación de la actividad, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, a la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, N° 7969 del 22 de diciembre de 1999.

            La tramitación de dicho proyecto de ley culminó con la aprobación de la Ley N° 8955 del 16 de junio del 2011, transformándose la actividad de porteo en el servicio especial estable de taxi (seetaxi).

Por otra parte, teniendo en consideración el interés público involucrado y atendiendo el consenso logrado por las partes interesadas, el legislador optó por declarar el transporte de personas como servicio público, independientemente de la modalidad de que se trate y del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo o de su fiscalización (artículo 2 de la ley 8955).

En cuanto a los transitorios aprobados en dicha ley, que ahora se pretenden “interpretar”, debemos señalar que pretenden regular la situación de quienes brindaban de manera activa la actividad del porteo al momento de entrar en vigencia la Ley N° 8955 y cumplieran, además, las condiciones y requisitos que dicha normativa transitoria exige.

A través de ellos se autorizó a brindar el servicio especial estable de taxi con el mismo automóvil que venía utilizándose en la actividad del porteo, por los primeros 3 años y, vencido dicho plazo, en el caso de que el Consejo de Transporte Público les renovara el permiso, debían hacerlo con un vehículo que no superara los 15 años de antigüedad.

Así, el Transitorio I reguló la situación de quienes brindaban la actividad del porteo en vehículos tipo automóvil; el Transitorio II faculta al Consejo de Transporte Público a valorar en qué condiciones se otorgarían dichos permisos; y, el transitorio III regula el caso específico de quienes brindaban la actividad de porteo con vehículos modalidad microbús.

            Partiendo de dicho contexto, procederemos a analizar la reforma planteada en el proyecto de ley ahora consultado.

III.             SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

El proyecto de ley consultado establece la siguiente redacción:

“ARTÍCULO 1.- Se interpretan auténticamente los transitorios primero, segundo y tercero de la Ley N.° 8955, Reforma de la Ley N.° 3284, Código de Comercio, de 30 de abril de 1964, y de la Ley N.° 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, de 22 de diciembre de 1999, en el siguiente sentido.

a) El Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes otorgará a título personal hasta 4,102 códigos o autorizaciones de vehículo de servicio especial estable de taxi, que constituyen el treinta por ciento (30%) de las 13,675 concesiones de taxi, a nivel nacional, independientemente de la ubicación o cantidad dentro del territorio nacional y de la existencia de bases de operación de taxi concesionado, a todos aquellos afiliados que cumplieron con los requisitos establecidos en los transitorios de la Ley N.° 8955, en las modalidades de sedán y microbús.

De la misma manera, el Consejo de Transporte Público procederá a renovar cada uno de los códigos acreditados por primera vez, cada tres años, con únicamente la solicitud del interesado y la actualización de los requisitos de póliza, certificación de infracciones a la ley de tránsito, tarjeta de circulación y revisión técnica vehicular de los vehículos, para ambas modalidades.

El Consejo de Transporte Público no cuenta con discrecionalidad para determinar renovaciones o condiciones adicionales, en razón de estar ante actos reglados por ley especial.

Rige a partir de su publicación.”

De la norma anterior y como primer aspecto de técnica legislativa debemos señalar que la norma propuesta no puede considerarse una “interpretación auténtica” de lo dispuesto en los transitorios de la Ley 8955, pues más bien constituye una reforma sustantiva a su texto.

Nótese en primer lugar, que las normas transitorias indicadas, otorgan amplias facultades al Consejo de Transporte Público, según criterios técnicos, para determinar en qué casos y en qué cantidades se otorgarán los permisos especiales estables de taxi. Esto queda en evidencia en el transitorio II de la Ley 8955 que señala:

“TRANSITORIO II.- 

Por tratarse el servicio especial estable de taxi de un servicio de carácter residual y limitado, en razón de que la prestación del servicio está dirigido a un grupo cerrado de personas, sin que existan estudios técnicos actualizados que permitan establecer o cuantificar la necesidad actual de este servicio especial, corresponderá al Consejo de Transporte Público, en razón de los principios de razonabilidad, proporcionabilidad, oportunidad y necesidad, lo siguiente: 

a) Establecer los requerimientos nacionales de transportación del servicio especial estable de taxi. 

b) El porcentaje de unidades que se autoricen para la prestación del servicio especial nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado. 

c) De esta valoración dependerá el número de permisos especiales que podrá otorgar el Consejo de Transporte Público, el cual será, para esta única vez, del treinta por ciento (30%) a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por el Consejo de Transporte Público. 

d) Para los efectos correspondientes, el Consejo de Transporte Público llevará un registro de control de todos los permisos autorizados. “ (La negrita no es del original)

            Se desprende de dicha norma que el legislador le otorgó al Consejo de Transporte Público la potestad de establecer los requerimientos de transportación, así como el número de permisos especiales que se otorgarían, lo cual difiere ampliamente de lo dispuesto en el presente proyecto de ley, que pretende eliminar la discrecionalidad del Consejo para determinar renovaciones o condiciones especiales.

            Asimismo, el presente proyecto de ley establece el número determinado de códigos o autorizaciones de vehículo de servicio especial estable de taxi que debe otorgar el Consejo de Transporte Público, lo cual no se encuentra regulado en los transitorios de la Ley 8955.

            Por tanto, es claro que la presente iniciativa lo que plantea en realidad es una reforma de lo dispuesto en las normas transitorias de la Ley 8955 y no una simple interpretación auténtica de dichas normas, como se plantea en la exposición de motivos y en el encabezado del artículo 1 del proyecto de ley.

            Como segundo aspecto de técnica legislativa debe considerarse que el “artículo 1” del proyecto de ley en realidad constituye un “artículo único” y el inciso a) del proyecto también es el único inciso que se establece en la norma, con lo cual debe corregirse la numeración establecida.

            Finalmente, conviene cuestionarse si resulta o no conveniente eliminar las potestades actualmente reconocidas al Consejo de Transporte Público para determinar cuáles permisos deben ser o no renovados y el número de permisos especiales que podrá otorgar, toda vez que para ello deben existir criterios técnicos que no se observa que hayan sido considerados en el trámite del presente proyecto de ley.

            Al respecto, debe recordarse que el Estado está en la obligación de garantizar el equilibrio económico y financiero del contrato a las personas concesionarias y permisionarias del servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, evitando una competencia que pueda ser ruinosa, producto de una concurrencia de operadores en una misma zona.

      Sobre la competencia desleal respecto a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas en la modalidad taxi, al Sala Constitucional ha señalado:

“(…) VI.- Sobre la Competencia Desleal. De este modo, para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe llevarse a cabo concurrentemente con situaciones que previamente el régimen jurídico reservó a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la modalidad taxi.  Y es que, entre los diversos principios en que se inspira la contratación administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con exclusividad o en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de terceras personas. De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación financiera del contrato y una tarifa justa que permita su operatividad.  Si existe concurrencia de operadores en una cantidad mayor a la demanda o de personas no autorizadas, se presenta una competencia que puede ser ruinosa para los concesionarios y el Estado responderá por ello si se tolera tal competencia. (…)”  (Sentencia No 2004-3580 de las 14:43 horas del 14 de abril del 2004)

      En consecuencia, de la organización del transporte en la modalidad taxi a través del órgano técnico especializado (Consejo de Transporte Público), surgen dos obligaciones inherentes del Estado; la primera de ellas, procurar el orden para ejercer la debida fiscalización del servicio público que se brinda al usuario y, la segunda, distribuir equitativamente las concesiones y permisos a nivel nacional –conforme oferta y demanda- en aras de garantizar el equilibrio económico y financiero del contrato a las personas concesionarias y permisionarias del servicio.

      Por tanto, aunque se trata de un tema de discrecionalidad legislativa, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar la pertinencia del presente proyecto de ley.

IV.             CONCLUSIÓN

      De lo anterior, debemos concluir que la presente iniciativa no constituye técnicamente una interpretación auténtica de lo dispuesto en las normas transitorias de la Ley 8955 del 16 de junio de 2011, sino más bien tiene el objetivo de reformar lo ahí dispuesto.

      En cuanto al fondo, la aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar las observaciones de técnica legislativa y de constitucionalidad aquí señaladas.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta