24 de julio de 2018

OJ-069-2018

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio N° CH-154-2016 de 24 de octubre de 2016, mediante el cual se plantea lo siguiente:

“La Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Heredia, en la sesión extraordinaria № 8 celebrada el día miércoles 12 de octubre de 2016, aprobó una moción que dispuso consultar su criterio sobre el proyecto de ley: “Autorización al Estado para que se segregue y done un terreno de su propiedad a la Asociación Pro Vivienda Jerusalén Tierra de Dios y a la Asociación Pro Vivienda del Barrio San Vicente Calle Avelina y Derogatoria de la Ley № 8486 publicada el 22 de diciembre de 2005”, expediente № 20.092, el cual le remito de forma adjunta.”

En términos generales, la iniciativa planteada versa acerca de la propuesta de derogar la Ley № 8486 del 22 de noviembre de 2005, la cual autoriza al Estado para segregar un terreno y donarlo a la Asociación Pro Vivienda del Segundo Milenio del Barrio Los Ángeles de Heredia, en razón de que la citada Asociación se encuentra extinguida jurídicamente, y en su lugar se segregue y done el terreno a favor de la Asociación Pro Vivienda Jerusalén Tierra de Dios y la Asociación Pro Vivienda del Barrio San Vicente Calle Avelina, con el objetivo de construir viviendas de bien social para 91 familias.

De previo a rendir el criterio solicitado, es necesario aclarar que éste no constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se relaciona con la función que le atribuye la Constitución Política a la Asamblea Legislativa, esto es, la competencia exclusiva de dictar las leyes, y no con sus funciones de administración activa.  Así las cosas, se rinde la respectiva opinión jurídica, siempre con el ánimo de colaborar en el ejercicio de las altas funciones que cumple el Parlamento.

I.                   Sobre el Proyecto de Ley sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.

De modo general, la propuesta versa acerca de la posibilidad de que el Estado segregue y done un terreno de su propiedad a las Asociaciones supracitadas, con el objetivo de construir viviendas de bien social para 91 familias que lo requieren, a cuyos efectos serán seleccionadas conforme los parámetros establecidos por las Asociaciones de comentario.

La exposición de motivos desarrolla su justificación, que puede considerarse tendente a materializar el derecho fundamental a una vivienda digna –contenido en el artículo 65 constitucional– según el cual el Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador.

Sobre tal derecho, este órgano superior técnico consultivo ha indicado lo siguiente:

“Sobre la importancia de que el Estado promueva la obtención de vivienda para las personas que no poseen los recursos para ello, la Sala Constitucional ha señalado:

“II.- Sobre el fondo. El modelo constitucional denominado Estado Social de Derecho tiene como uno de sus fines garantizar un sistema económico que permita a todos sus habitantes el acceso a una vida digna. Pero la obligación de establecer los medios, mecanismos o instrumentos idóneos para la obtención de las condiciones que garantizan una vida digna no puede homologarse con la obligación de suministrarlos directamente. Concretamente sobre la vivienda, el artículo 65 de la Constitución Política establece este derecho, que está contenido dentro una norma programática que establece una directriz al Estado para la construcción de viviendas populares y en armonía con el artículo 50 referido a que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país. Se puede concluir que lo que se está consagrando es el derecho a la vivienda para todos los habitantes de la República, pero no entendido en el sentido en que el Estado debe proveer de ésta a todos los habitantes sino en el sentido por un lado de que existiendo las instituciones estatales para tal fin todas las personas que reúnan los requisitos tienen el derecho de acceder a estas instituciones, sin que signifique que se le dará una solución a todo el que accese, sino que ello dependerá, entre otros aspectos, del presupuesto institucional, de la habilitación legal y de que el solicitante satisfaga a cabalidad todos los requisitos exigidos y segundo en la obligación de establecer los mecanismos e instrumentos necesarios para que los habitantes de la República, con su propia acción y participación en los sistema de producción y generación de capital, se garanticen el acceso a una vivienda digna.

En conclusión, aunque la Constitución Política establece la obligación del Estado de promover la construcción de viviendas populares y la justa distribución de la riqueza, esto dista sustancialmente de la obligación de comprar terrenos y adjudicarlos a las personas que carecen de una casa de habitación y de solucionar directamente el problema de vivienda. (véase al respecto los votos números 00-921 y 00-1452).

III.- (…) Al respecto, es menester señalar que el derecho fundamental a la vivienda no implica el de reclamar, por los mecanismos de garantía de estos derechos, que se suministre una solución habitacional individual e inmediata, ya que la responsabilidad y decisión de destinar una determinada cantidad de recursos públicos a ese fin y de distribuirlos de la manera más equitativa y eficiente posible es, primero que nada, política. Eso sí, dentro del contexto de los programas políticamente establecidos de provisión de vivienda a las personas de escasos recursos, ellas pueden reclamar, lo que no es este caso, que su implementación se rija por parámetros de igualdad y que exista consecuencia entre el objetivo fijado de satisfacer este derecho fundamental y los medios dispuestos para alcanzarlo.” (Voto n.° 2009-02758 de las 16:08 horas del 20 de febrero del 2009).”(Opinión Jurídica OJ-002-2015 de 27 de enero de 2015)(El destacado es nuestro).

Así, a la luz del derecho fundamental a una vivienda digna, se aspira a que toda persona pueda llegar a contar con un espacio adecuado, cómodo y seguro en el cual pueda vivir y desarrollarse, de manera que el Estado por medio de diversas instituciones colabora con el derecho a la vivienda para aquellos que no la posean, sujeto a habilitación legal y al cumplimiento de requisitos por parte de los solicitantes. 

En igual sentido, este órgano asesor consultivo ha indicado que el ejercicio de este derecho no puede concebirse como una exigencia inmediata ni automática, sino desde luego sujeto a una serie de condiciones, básicamente en orden a una racionalización de la ayuda que el Estado esté en capacidad real y económica de brindar:

“La jurisprudencia constitucional citada, ha sido clara en señalar que la consagración constitucional de un derecho fundamental a la vivienda, no da pie a que se pueda exigir al Estado una solución habitacional individual e inmediata. La Sala de lo Constitucional, ha admitido que la posibilidad de exigir una solución habitacional, depende de las políticas establecidas en la legislación, y demás normativa de desarrollo.

En este mismo sentido, los precedentes constitucionales han indicado que la legislación que desarrolle el derecho a la vivienda, debe aplicarse de acuerdo con criterios de igualdad, y siempre tendiendo a cumplir el objetivo fijado de satisfacer las necesidades de vivienda de la población necesitada. Siempre, sin embargo, subsiste la facultad del Estado de racionalizar la ayuda pública, con vista en lo escaso de los recursos disponibles (…)” (Dictamen C-339-2008 de 22 de setiembre de 2008) (El destacado es nuestro).

De esta manera, se respeta el acceso a vivienda digna de conformidad con los parámetros legales planteados y la necesidad de las familias, según el Principio de Legalidad e Igualdad que sustentan nuestro ordenamiento jurídico.

Ahora bien, cabe analizar la posibilidad de donación de un terreno propiedad del Estado, tema sobre el cual nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado lo siguiente:

“La Procuraduría General de la República ha reconocido el carácter demanial que ostentan las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores. Sobre el particular, pueden verse, entre otros, los pronunciamientos C-068-87, del 25 de marzo de 1987, C-073-87, del 2 de abril de 1987, C-045-93, del 30 de marzo de 1993; C-009-94, del 17 de enero de 1994, C-259-95, del 15 de diciembre de 1995; O.J.-053-96 del 12 de agosto de 1996; y C-208-99 del 22 de octubre de 1999.

“(...) tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que denomina: "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado". Dictamen C-077-99 del 21 de abril de 1999)” (Dictamen C-233-2012 de 02 de octubre de 2012) (El destacado es nuestro).

Los bienes de dominio privado del Estado, han sido definidos por este órgano superior de la siguiente manera:

“En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de bienes.

El artículo 261 del Código Civil establece: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.  Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.” (Dictamen C-162-2004 de 27 de mayo de 2004)(El destacado es nuestro).

Por lo que podemos entender, el Proyecto de Ley sometido a nuestro análisis versa sobre un bien de dominio privado del Estado, propiedad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, respecto del cual es necesario acotar que efectivamente para traspasar un inmueble que pertenece al Estado se requiere de una Ley que autorice la ejecución de tal acto, siendo ese punto directa competencia y responsabilidad del legislador.

En virtud de lo anterior, se aconseja que se valoren cuidadosamente los mecanismos de garantía en orden a asegurar que el inmueble se utilice realmente para los fines propuestos.

Asimismo, consideramos que debe el legislador revisar si esa propiedad efectivamente no se requiere para ninguna otra necesidad propia del Estado, de manera que su donación no le genera inconveniente alguno.

Por otra parte, no se observa algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la iniciativa que deba ser advertido, de ahí que la propuesta se enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa.

II.                Conclusión 

 En los términos planteados, no se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad, ni de problemas de técnica jurídica. La aprobación final del proyecto analizado queda librada a la competencia exclusiva de los legisladores.

            De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann                      Liyanyi Granados Granados

Procuradora                                                 Abogada de Procuraduría