12 de noviembre 2018

OJ-111-2018

Señora

Erika Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CPEM-017-18 del 20 de julio de 2018, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Reforma y Adiciones a la Ley N°9440, Creación del Cantón XVI Río Cuarto de la Provincia de Alajuela, de 20 de mayo de 2017 ”, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 20.787.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.                    OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Según la exposición de motivos del proyecto de ley, lo que se pretende es modificar la Ley 9440 que creó el nuevo cantón de Río Cuarto, con la intención de que la Municipalidad de Grecia siga administrando los intereses y servicios de dicho cantón, así como sus tributos y gestión presupuestaria, mientras las respectivas autoridades municipales asumen el cargo el 1 de mayo de 2020. Dado ello, también autoriza a la Municipalidad a transferir los recursos al nuevo cantón en el año 2020.

Asimismo, el proyecto pretende que un año antes de lo anterior, se realice una consulta popular, organizada por el TSE, para elegir la cabecera del cantón de Río Cuarto.

Finalmente, pretende otorgar competencia al IFAM, al MIDEPLAN y a la Contraloría General de la República, en el proceso de transición entre la administración del territorio por la Municipalidad de Grecia y las respectivas autoridades del cantón de Río Cuarto.

II.                ANTECEDENTE LEGISLATIVO

La Ley 9440 del 20 de mayo de 2017, convirtió al entonces distrito de Río Cuarto, en el cantón número XVI de la Provincia de Alajuela.

La justificación dada por el legislador durante el trámite legislativo de dicha ley, era que el distrito de Río Cuarto se encontraba lejos de la cabecera del cantón del Grecia y no tenía colindancia con ninguno de los demás distritos. Precisamente esa lejanía y aislamiento, provocaba que la Municipalidad de Grecia no estuviera en capacidad de atender las diversas necesidades de la comunidad, lo cual tradicionalmente se tradujo en problemas de acceso y calidad de los servicios públicos y en bajos índices de desarrollo humano.

Es por ello que la Ley 9440, crea a Río Cuarto como un nuevo cantón, además le otorgó la competencia a la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa para asesorar al Poder Ejecutivo en la creación de los distritos del nuevo cantón, lo cual debía hacerse en un plazo de seis meses, después de entrada en vigencia la ley.

A partir de la aprobación de dicha ley, el legislador plantea en esta oportunidad, la necesidad de adicionar varias normas a la Ley 9440, para hacer operativa la transición entre la Municipalidad de Grecia y las nuevas autoridades del cantón de Río Cuarto, una vez que se elijan, lo cual se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad.

A pesar de ello, procederemos a realizar un análisis del articulado.

III.             SOBRE EL ARTICULADO

Antes de entrar al análisis del articulado, debemos aclarar que nuestro pronunciamiento se realizará con base en el texto del proyecto de ley actualizado al 17 de octubre de 2018, según consta en el expediente legislativo. De igual forma, advertimos que únicamente nos referiremos a los temas estrictamente jurídicos, sin valorar la oportunidad y conveniencia de la aprobación del proyecto, pues tal aspecto escapa del ámbito competencial de este órgano asesor.

Artículo 1

El artículo 1 del proyecto de ley, pretende adicionar un párrafo final al artículo 2 de la Ley 9440 vigente, por lo que se leería de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 2.- Distritos del cantón y cabecera. La Comisión Nacional de División Territorial Administrativa asesorará al Poder Ejecutivo para la creación de los distritos del nuevo cantón. Dicha Comisión determinará los criterios técnicos que deberán aplicarse para estos efectos.

Una vez que se acredite el cumplimiento de esos requerimientos técnicos, el Poder Ejecutivo acordará, mediante decreto ejecutivo, la creación de los distritos del cantón, indicando, para tales efectos, su cabecera, los poblados que los forman y sus límites detallados.

Esos límites deberán seguir accidentes naturales del terreno, preferentemente, ríos, quebradas, caminos, divisorias de aguas, etc.

El territorio de cada distrito deberá tener una población mínima del diez por ciento (10%) de la población total del respectivo cantón, siempre que no sea menor de dos mil habitantes.

La cabecera del cantón será definida mediante consulta popular, que se realizará en los mismos comicios en los que se elijan las autoridades municipales del cantón. (Hasta aquí la norma vigente)

El Tribunal Supremo de Elecciones convocará a todos los electores inscritos en el cantón de Río Cuarto, de acuerdo al padrón con corte al mes anterior a la entrada en vigencia de la presente ley, a un plebiscito para decidir, de entre las cabeceras de sus distritos, cuál será la cabecera del cantón. Dicha consulta deberá realizarse dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley y será organizada y financiada por el Tribunal Supremo de Elecciones, para lo cual la Dirección de Presupuesto Nacional incluirá, en la partida presupuestaria que corresponda, los recursos que sean necesarios para tal fin, de conformidad con lo que indique el Tribunal. (Lo destacado en negrita corresponde a la reforma propuesta)

            Nótese que el proyecto de ley pretende establecer la obligación del Tribunal Supremo de Elecciones de realizar un plebiscito para decidir cuál será la cabecera del cantón, lo cual deberá hacer dentro de los tres meses de entrada en vigencia de la ley.

            No obstante lo anterior, la norma vigente en su último párrafo (subrayado arriba), establece que la escogencia de la cabecera del cantón deberá realizarse mediante “consulta popular”, el día de las elecciones municipales.

            Es evidente que el proyecto pretende modificar sustancialmente el último párrafo de la norma vigente, por lo que debe existir una derogatoria expresa para no incurrir en legislaciones contradictorias.

            Por tanto no sólo es necesario adicionar un último párrafo al artículo 2 de la Ley 9440, sino que además, debe derogarse en forma expresa el último párrafo vigente en la actualidad.

            De igual forma, la presente iniciativa debe consultarse de manera obligatoria al Tribunal Supremo de Elecciones, para determinar si está en capacidad técnica y financiera de convocar al plebiscito requerido en la propuesta de ley.

            Artículo 2

            Este artículo del proyecto de ley pretende adicionar un artículo 4 a la Ley 9440 vigente, para que se lea:

“Artículo 4- El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), serán los encargados de gestionar el proceso de transición entre la administración del territorio por parte de la Municipalidad de Grecia a las nuevas autoridades municipales. La Contraloría General de la República deberá brindar al nuevo cantón, en coordinación con Mideplan e IFAM, cada una en el ámbito de sus competencias, la asesoría necesaria para facilitar la transición presupuestaria correspondiente.“

La citada norma debe ser interpretada conforme a la autonomía municipal, reconocida en los numerales 169 y 170 constitucionales, por lo que debe entenderse que la gestión de la que habla el artículo realizada por MIDEPLAN, no puede sustituir la toma de decisiones por parte de las corporaciones municipales involucradas en el proceso, sea la Municipalidad de Grecia y la eventual Municipalidad de Río Cuarto.

Por tanto, se trata más bien de una labor de acompañamiento y asesoría la que puede regular el legislador en la norma comentada. Lo anterior, aplica también al IFAM y a la Contraloría, pues éstos no podrían sustituir a la Administración activa municipal en la toma de decisiones.

Artículo 3

El artículo tercero del proyecto de ley pretende incorporar una nueva norma en la Ley vigente, para que se lea:

“Artículo 5- Se autoriza a la Municipalidad de Río Cuarto a contratar a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Grecia destacados en ese territorio. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus

derechos laborales.”

La aprobación de dicha norma se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador y, además, respeta la autonomía municipal, pues se trata de una norma de autorización y no de una imposición a las autoridades municipales.

Sobre las normas transitorias

Los artículos 4, 5 y 6 del proyecto de ley, introducen normas transitorias en la Ley 9440 vigente, para que la Municipalidad de Grecia continúe administrando los intereses y servicios locales del territorio de Río Cuarto, hasta tanto asuman el cargo sus autoridades municipales el 1° de mayo de 2020. Asimismo, se autoriza a la Municipalidad de Grecia a transferir recursos económicos por concepto de tributos del territorio del nuevo cantón durante el año 2020, y a seguir administrando los contratos que se estén ejecutando en Río Cuarto hasta su finalización.

Dichas normas si bien convenientes, son de aprobación discrecional por parte el legislador, por lo que este órgano asesor no tiene ninguna observación de tipo jurídico sobre ellas.

No obstante lo anterior, para evitar vicios en el procedimiento legislativo, se recomienda la consulta obligatoria a la Municipalidad de Grecia.

IV.             CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, debemos concluir que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa señalados.

            Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta