3 de diciembre de 2018

OJ-117-2018

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefe de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. AL-DCLEAMB-049-2018, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20577, denominado “Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) para que condone las deudas e intereses contraídos por concepto de tierras o de caja agraria” cuyo texto fue publicado en el Alcance No. 285 a La Gaceta No. 225 de 28 de noviembre de 2017.

1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:

            El proyecto de ley sometido a nuestra consideración pretende autorizar a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante, INDER), para que condone las deudas generadas por la asignación de tierras y por el otorgamiento de créditos, según lo dispuesto por los artículos 49 a 81 y 134 a 140, respectivamente, de la Ley de Tierras y Colonización (No. 2825 de 14 de octubre de 1961).

            Las deudas generadas por asignación de tierras que podrán condonarse son las que se constituyeron después del 1° de enero de 2006, y las relativas a los créditos agrarios, las constituidas a partir del 1° de enero de 2009.

            Dependiendo del monto de la deuda, la condonación podrá ser de oficio, y total o parcial. En ese sentido, el artículo 5° del proyecto indica que cuando la deuda sea menor a diez millones de colones, el INDER condonará de oficio la totalidad de la deuda. Y en el artículo 6° se establece que cuando la deuda sea mayor a diez millones de colones, pero menor de veinte millones de colones, el interesado podrá solicitar la condonación del 50% del total adeudado.

            Acerca de la condonación de deudas por parte de instituciones públicas, nos hemos referido en otras ocasiones, indicando que, según lo dispuesto por el artículo 821 del Código Civil, se trata de una liberalidad que, en el ámbito público constituye una forma de auxilio o subsidio.

            Además, al estar en juego el equilibrio de los fondos públicos, todo régimen de subsidios debe estar sometido a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. (Al respecto véanse nuestras opiniones jurídicas Nos. OJ-147-2014 de 4 de noviembre de 2014, OJ-080-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-089-2016 de 5 de agosto de 2016, entre otras).

            Sobre la condonación que se pretende autorizar con esta iniciativa legal, interesa reiterar lo dispuesto en la OJ-080-2014, referida al proyecto de ley que dio origen a la Ley de Autorización al Instituto de Desarrollo Rural para que condone las deudas adquiridas antes del 31 de diciembre de 2005 con el Instituto de Desarrollo Agrario por el otorgamiento de tierras (No. 9409 de 18 de noviembre de 2016), cuyo contenido es muy similar al presente proyecto, salvo el espacio temporal de aplicación.

            Concretamente, sobre ese proyecto de ley se dispuso:

“En efecto, a pesar de que la exposición de motivos del proyecto advierte que se pretende condonar las deudas de los parceleros que además de morosos se encuentran en situación de pobreza y que solamente realizan agricultura no comercial de subsistencia, lo cierto es que el articulado del proyecto conllevaría a que se extingan las obligaciones de todos los parceleros adjudicados antes de 31 de diciembre de 2005.

De hecho, el proyecto de Ley no le otorgaría al Instituto de Desarrollo Rural ningún margen para determinar si efectivamente el deudor se encuentra en situación de pobreza o no, pues bastaría que su adjudicación se hubiese realizado antes del 31 de diciembre de 2005 para que se tuviese por extinta su deuda.

Así las cosas, en principio, el proyecto de Ley no cumpliría con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Tómese nota de que la remisión sería otorgada en términos tan amplios que cualquier deudor, cuya adjudicación date de antes de 2006, podría beneficiarse de ella, sin que se encuentre ni en situación de morosidad tampoco de pobreza.”

            Y es que también en el presente proyecto se aprecian ciertas omisiones en cuanto a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, pues, pese a que en la exposición de motivos se indica que se pretende beneficiar a los productores agrarios que por ciertas causas naturales (sequías, inundaciones, erosión, deslizamientos, huracanes, etc.) no han podido hacer frente a sus obligaciones con el sistema de crédito del INDER, en el texto propuesto no se plantea ninguna limitación razonable que le permita al Instituto otorgar la condonación a quienes realmente lo necesiten por haber sido afectados por las circunstancias especiales expuestas y a quienes realmente se encuentren en mora.

            Nótese que según el artículo 5° propuesto, se condonan, de oficio, todas las deudas inferiores a diez millones de colones sin establecer ninguna limitación ni la posibilidad de que el INDER realice algún tipo de valoración o selección de los beneficiarios.

            Y en el artículo 7°, para los casos en los que no opera la condonación de oficio, solo se exige la justificación contable o financiera de no poder cumplir con el pago de la deuda, a las personas jurídicas.

            Además, debe advertirse que el espacio de tiempo de la condonación es ilimitado, pues pueden verse beneficiados con esa medida quienes hayan constituido la deuda por asignación de tierras y por créditos agrícolas, a partir del 1° de enero de 2006 y a partir del 1° de enero de 2009, respectivamente, sin establecerse una fecha final. Tomando en cuenta que el transitorio II establece que los posibles beneficiarios cuentan con un año después de publicado el Reglamento de la Ley para solicitar la condonación, podría suceder que una deuda con muy poco tiempo de constituida sea condonada, y además, en aplicación del artículo 5°, podrían constituirse deudas nuevas que automáticamente queden condonadas desde un inicio si se trata de montos menores a diez millones de colones.

            La medida propuesta podría motivar a que los deudores dejen de pagar los montos adeudados pese a tener la capacidad de hacer frente a sus obligaciones, con el fin de que su deuda sea condonada.

            Por todo lo anterior, lejos de ser una medida excepcional, la condonación proyectada es amplia y general. Y la ausencia de ciertos parámetros razonables y proporcionales que limiten la aplicación de una medida como la propuesta puede generar afectaciones al equilibrio financiero del INDER, y con ello, limitar el ejercicio de sus funciones y restringir, a futuro, la cantidad de personas que podrían verse beneficiadas con los servicios que brinda la institución.

            Por último, es preciso resaltar lo ya indicado por esta Procuraduría en cuanto a que la constitucionalidad de normas que establecen la condonación obligatoria de deudas depende de que no se afecte la capacidad del ente para autoadministrarse y para cumplir los fines que la ley le ha impuesto, lo cual debe ser analizado en cada caso concreto, según el monto pasivo de cada institución, la proporción de ese monto dentro de su patrimonio y el monto que requiere el ente para satisfacer el fin público que tiene encomendado y desarrollarlo a futuro. (Al respecto véase la Opinión Jurídica No. OJ-115-2002 de 9 de agosto de 2002).

            3) Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 20577, denominado “Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) para que condone las deudas e intereses contraídos por concepto de tierras o de caja agraria”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar la pertinencia de las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente,

                                                                Elizabeth León Rodríguez                                   

                                                                Procuradora

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