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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 108
 
  Dictamen : 108 del 10/04/2019   

10 de abril 2019


C-108-2019


 


 


Licenciada


Hellen Hernández Pérez


Auditora Interna


Instituto Nacional de Estadística y Censos


 


Estimada señora:


 


Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio INEC-CD-AI-120-2018 del 18 de diciembre de 2018, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre las siguientes interrogantes que transcribimos textualmente:


 


“1-¿Se puede derivar del contenido del artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública, una diferencia en cuanto al deber de publicidad que debe darse a las normas generales de efectos internos en relación con los de efectos externos?


2-Al establecer la norma 240 citada que los actos generales deben publicarse, ¿se refiere al Diario Oficial La Gaceta o bien podría utilizarse la publicidad que brindan las páginas web institucionales?


3-De establecerse que la publicidad, para la eficacia de la norma, debe hacerse en el Diario Oficial La Gaceta. ¿Es factible que en ese Diario Oficial se publique solo un extracto de la norma general y remitir al administrado a revisar el texto íntegro en la página web institucional?”


 


 


Dicha consulta se plantea en virtud de lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir de manera directa ante este órgano asesor.


 


I.               SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE PUBLICAR LOS ACTOS DE ALCANCE GENERAL


 


El artículo 129 de la Constitución establece la publicación de las normas como un requisito de eficacia, al disponer en lo que interesa:


“ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.  


(…)”


 


Según lo dispuesto en dicha norma, esta Procuraduría ha reconocido el requisito de publicación como una obligación de origen constitucional a partir de la cual las normas jurídicas adquieren eficacia. La ausencia de publicación afecta su capacidad para producir efectos pues la norma no publicada no es susceptible de obligar o vincular a sus destinatarios.


 


La publicación determina la entrada en vigencia de la norma, sea porque ésta rige a partir de aquella, a partir del día que ella designe o bien diez días después de esa publicación, conforme lo dispuesto en el numeral 129 de la Constitución y 7 del Código Civil.


 


Ese deber se impone no sólo respecto de las leyes, sino también respecto a las demás normas jurídicas, incluidas las normas reglamentarias del Poder Ejecutivo y de los entes autónomos, pues la publicación oficial y formal permite a los ciudadanos el conocimiento de la existencia y contenido de las mismas.


 


En el caso de los reglamentos, estos se consideran actos administrativos de alcance general pues están dirigidos a una pluralidad de destinatarios, por lo que deviene obligatoria su publicación a partir también de lo dispuesto en el artículo 240 de la Ley General de la Administración, que establece:


“Artículo 240.-


1. Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos.


2. Cuando un acto general afecte particularmente a persona cuyo lugar para notificaciones esté señalado en el expediente o sea conocido por la Administración, el acto deberá serle también notificado”.


Dicha publicación tiene como objeto dar autenticidad al texto de la norma, pues se presume que el texto es el reproducido en el Diario Oficial.


 


Ahora bien, en este caso se consulta sobre si existe diferencia entre la publicidad que debe darse a las normas generales de efectos internos y la publicidad de las normas generales de efectos externos. Específicamente, se consulta el caso de los decretos o reglamentos que regulan las conductas de los administrados (como por ejemplo la fijación de precios de productos o servicios de la institución) y aquellas normas dirigidas a los funcionarios de la institución (como por ejemplo reglamentos de archivo, reglamentos autónomos, entre otros).


 


Sobre el particular, resulta de importancia lo dispuesto en los numerales 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública que establecen:


“Artículo 120.-


1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican en externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto identificado.


2. El acto concreto estará sometido en todo caso al general y el interno al externo, con la salvedad contemplada en los artículo 126 y 127.


“Artículo 121.-


1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos.


2. Los decretos de alcance normativo se llamarán también reglamentos o decretos reglamentarios.


3. Los acuerdos que decidan un recurso o reclamo administrativo se llamarán resoluciones”


Como se observa de lo anterior, por regla general los actos de alcance general se expresan tomando la forma de decretos, los cuales como acto externo regulan relaciones entre la Administración Pública y los administrados y como acto general, se dirige a un sujeto no identificado (ver al respecto dictamen C-15-1999 de 18 de enero de 1999).


 


Aun cuando existan reglamentos autónomos y de servicio dirigidos a lo interno de una institución, tal como lo señala la consultante, ello no enerva su naturaleza de actos de alcance general, pues están destinados a cierta pluralidad de sujetos, por lo que la eficacia de los mismos también depende de su publicación.


            Al respecto, conviene citar la opinión jurídica OJ-78-2003 de 23 de mayo de 2003, en la cual nos referimos a un caso similar al consultado indicando en lo que interesa:


“B.- LA EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS DEPENDE DE SU PUBLICACIÓN


       Se consulta si el Estatuto de Personal de los empleados del ICE, promulgado por la Junta Directiva del Ente, debe ser publicado en La Gaceta, para que sea eficaz y mientras no se publique es ilegal.


       (…)


En la medida en que el Estatuto de Personal emitido por la Junta Directiva del ICE debe ser tenido como una norma jurídica administrativa, de carácter reglamentario, se sigue como lógica consecuencia que la publicación es requisito indispensable para su eficacia. Puesto que la Administración no puede aplicar válidamente una norma ineficaz, el ICE no puede aplicar los reglamentos o sus reformas que no han sido debidamente publicados. En el dictamen N. C69-96 de 18 de noviembre de 1996 señalamos sobre estos puntos:


".... la publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad jurídica. La publicación en el Diario Oficial es el medio constitucional de plasmar el deber de publicidad. Publicidad que determina la fuerza obligatoria de la ley".


    Los reglamentos pueden ser conceptualizados como un tipo de acto administrativo. Se trata de actos generales, en la medida en que están dirigidos a una pluralidad de destinatarios, todos aquellos respecto de los cuales acaezca el supuesto de hecho previsto en el reglamento. Esa naturaleza de "acto administrativo general" refuerza la necesidad de publicación. El artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública recoge el principio general en orden a la comunicación de los actos administrativos generales. La comunicación de los actos generales debe hacerse por medio de publicación.”


 


 


            De lo anterior se desprende que no existe diferencia en cuanto a la obligación constitucional de publicar los actos de alcance general, independientemente de su naturaleza, pues a través de dicha publicación se determina su eficacia y la existencia de la norma jurídica.


 


II.            LA PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL NO PUEDE SUSTITUIRSE POR LA PUBLICACIÓN EN LA PÁGINA INSTITUCIONAL Y DEBE SER ÍNTEGRA


 


Dejando establecido que la publicación es un requisito esencial para la eficacia de las normas jurídicas, sin importar su naturaleza, debemos referirnos a la posibilidad planteada por la consultante en cuanto a que dicha publicidad se realice en la página web institucional y no en el Diario Oficial.


          Al respecto, debemos señalar que la Administración se encuentra sometida al principio de legalidad y, por lo tanto, no podría sustituir la publicación oficial en La Gaceta por la publicación en la página web institucional.


Debe considerarse que los reglamentos del INEC son actos de alcance general, por lo que necesariamente tendrían que ser publicados oficialmente, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 129 constitucional y 240 de la Ley General de la Administración Pública. Dado que la Ley expresamente señala que la publicación se hará en el diario oficial La Gaceta, no cabe duda de que la publicación en la página web sólo puede ser subsidiaria.


Asimismo, hay que tener en cuenta que la propia Constitución habla no solo de publicidad sino también de publicar las normas jurídicas y, por ello, no es válido cualquier medio de difusión, sino que sólo la publicación formal en el diario oficial, pues es ésta la que satisface en mejor forma el principio de seguridad jurídica, por lo que cumple más eficazmente el requisito de dar autenticidad y conocimiento indiscutible de lo actuado.


En el dictamen N° OJ-69-96 de 18 de noviembre de 1996 señalamos sobre este punto lo siguiente:


“.... la publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad jurídica. La publicación en el Diario Oficial es el medio constitucional de plasmar el deber de publicidad. Publicidad que determina la fuerza obligatoria de la ley”.


            En este sentido, la publicación oficial garantiza el principio de seguridad jurídica y permite que los ciudadanos conozcan fehacientemente cuál es el texto de la norma que los vincula. Es por ello, que dicha publicación también debe ser íntegra y exacta y no basta con un extracto de la norma cuya eficacia se pretende con la publicación.


            No significa lo anterior que todo acto deba publicarse en el Diario Oficial, pero al consultarse sobre actos reglamentarios de alcance general (sea internos o externos), debemos concluir que éstos deben necesariamente publicarse oficialmente e íntegramente para garantizar su autenticidad.


 


III.          CONCLUSIÓN


A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:


a)     Según lo disponen los numerales 129 de la Constitución y 240 de la Ley General de la Administración Pública, los actos de alcance general deben publicarse en el Diario Oficial La Gaceta;


b)    La publicación oficial garantiza el principio de seguridad jurídica y permite que los ciudadanos conozcan fehacientemente cuál es el texto de la norma que los vincula. Por ello, dicha publicación también debe ser íntegra y exacta y no basta con un extracto de la norma cuya eficacia se pretende con la publicación;


c)     Consecuentemente, los reglamentos emitidos por el INEC sin importar sus efectos internos o externos, requieren ser publicados oficialmente y de manera íntegra por su naturaleza de actos de alcance general;


d)    La Administración se encuentra sometida al principio de legalidad y, por lo tanto, no podría sustituir la publicación oficial en La Gaceta por la publicación en la página web institucional;


e)     Ergo, la publicación en la página web sólo puede ser subsidiaria tratándose de los reglamentos de la institución.


 


Atentamente,


 


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta