14 de agosto de 2019

OJ-87-2019

 

Sra. Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área a.i.

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

 

Sra. Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimadas señoras:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a sus oficios Nos. AL-DCLEAMB-147-2018 y AL-C20938-004-2019, en los cuales requieren la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20770, denominado "Ley para resolver el conflicto de tenencia de la tierra en función del desarrollo rural sostenible, territorio Península de Osa, Puntarenas, Costa Rica (Adición de un transitorio VI y un transitorio VII a la Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996)” publicado a La Gaceta No. 119 de 03 de julio de 2018.

 

            1) Carácter de este pronunciamiento:

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Además, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

            2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:

 

            Tal y como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley sometido a nuestra consideración pretende solucionar el problema de tenencia de la tierra en la Península de Osa, específicamente dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, adicionando dos transitorios a la Ley Forestal (No. 7575 de 13 de febrero de 1996).

 

            El transitorio VI propuesto autorizaría al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) a segregar y traspasar los terrenos que además de estar dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, están comprendidos en el Asentamiento Osa (inscrito a nombre de dicho Instituto bajo el número de finca 6-39334) a los particulares que cumplan con los requisitos que establece la Ley de Informaciones Posesorias. El transitorio VII permitiría la titulación, mediante el trámite de información posesoria, de los terrenos no inscritos que se encuentren dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, pero que estén fuera del Asentamiento Osa.

 

            En el caso del transitorio VII, se indica que los particulares que logren obtener un título de propiedad mediante el procedimiento allí fijado, firmarán un compromiso ambiental que quedará anotado en el asiento de inscripción de dicho título de propiedad en el Registro Nacional, comprometiéndose a no realizar cambio de uso de suelo de los terrenos de bosque que se encuentran en esos fundos. Para los dos supuestos regulados, se indica que tendrán prioridad los ocupantes de los terrenos que sean reconocidos en los censos realizados o reconocidos por el INDER.

 

            Además, se excluye de la posibilidad de titular, aquellos terrenos cubiertos por bosques nubosos, inscritos a nombre del INDER, que se ubiquen por encima de los quinientos metros sobre el nivel del mar, por la importancia que éstos presentan.

 

                       

            La Reserva Forestal Golfo Dulce fue constituida mediante el Decreto Ejecutivo No. 8494 de 28 de abril de 1978, por lo que, según el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias (No. 139 de 14 de julio de 1941) es posible que los ocupantes que logren demostrar una posesión decenal anterior a esa fecha puedan inscribir a su nombre el terreno ocupado.

 

            Para el caso de los ocupantes que logren demostrar una posesión decenal anterior a la declaratoria de la Reserva Forestal Golfo Dulce, que se ubiquen dentro de la finca inscrita en el Registro Público a nombre del INDER, bajo la matrícula 6-39334, según el artículo 1° inciso f) de la Ley de Informaciones Posesorias no podrían inscribir el terreno a su nombre bajo el marco de dicha Ley, pero sí podrían establecer un proceso judicial de usucapión o el procedimiento que prevé la Ley de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) (No. 9036 de 11 de mayo de 2012), en su artículo 85, inciso c, y que desarrolla su Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 41086 de 9 de abril de 2018).

 

            Según lo dispuesto, no resulta necesaria una reforma legal como la proyectada para que los ocupantes que hayan poseído sus terrenos diez años antes de la constitución de la Reserva Forestal Golfo Dulce, puedan titular esos terrenos. Pues ya existe un marco normativo para que, cumpliendo los requisitos dispuestos al efecto, puedan titularlos.

 

            Distinto es que el objetivo final del proyecto sea permitir que ocupantes que entraron a poseer después de constituida el área silvestre protegida, o que no hayan poseído por diez años de previo a su constitución, puedan inscribir terrenos a su nombre.

 

            El proyecto no hace ninguna distinción al respecto, por lo tanto, con su aprobación se permitiría, de manera generalizada, la titulación particular de terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sin desafectarlos del demanio público.

 

            El artículo 13 de la Ley Forestal define el patrimonio natural del Estado disponiendo que:

 

“Artículo 13.- Constitución y administración

El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.

Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.”

 

            Además, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 58 de la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres protegidas también forman parte de ese patrimonio.

 

            La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes:

 

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata…” (Sala Constitucional voto No. 16975 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008).

 

            Por lo anterior, no hay duda alguna de que los terrenos objeto del presente proyecto de ley son bienes integrantes del patrimonio natural del Estado. Y, por ello, debe tenerse en cuenta que según el artículo 14 de la Ley Forestal, el patrimonio natural del Estado es un bien de dominio público, su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esa ley.

 

            Dadas las características propias que tienen los bienes demaniales, la Sala Constitucional ha sido tajante al indicar que:

 

“…será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– … para someterlas al régimen de dominio privado…” (Voto No. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

 

            De tal manera, la titulación de terrenos de dominio público no puede llevarse a cabo sin que éstos sean desafectados de esa demanialidad, es decir, excluidos del régimen de dominio público:

 

“…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…” (Voto No. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos del 24 de noviembre del 2000).

           

            Y es que, aunque en el proyecto de ley se dispusiera expresamente que se pretende desafectar los bienes demaniales que forman parte de la Reserva Forestal Golfo Dulce y del Asentamiento Osa para que sean inscritos a nombre de particulares, esa desafectación no es irrestricta.

 

            En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha dispuesto que la desafectación tiene efectos a futuro, por lo que, la Ley que la declara no podría reconocer como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante cuando el inmueble era un bien demanial, es decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio público a efectos de cumplir con el requisito de posesión decenal exigido por la Ley de Informaciones Posesorias.

 

            En ese sentido, al presente proyecto de ley le resulta aplicable lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el expediente legislativo No. 16657 en el que se pretendía desafectar y permitir la titulación de la zona fronteriza con Panamá:

 

“De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:

«Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley».

(…)

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

«Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.»

También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

«...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

«El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...» (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).

 

            En segundo lugar, debe advertirse que la Sala Constitucional ha reconocido, en múltiples ocasiones, que la validez de la disminución de la cabida de un área silvestre protegida depende de si se ajusta o no a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En otras palabras, reducir el terreno de un área silvestre protegida no resulta inconstitucional si se cumple con dos requisitos esenciales: si la medida se adopta mediante una ley y si, de previo, se cuenta con estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.

 

            Concretamente, se ha dispuesto que:

 

“El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra conclusión se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla según la cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de cumplir con los requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad (sentencia número 2003-11397 del 8 de octubre de 2003). Después de todo, la Sala ha sostenido que «el requisito sustancial de contar con un estudio técnico que justifique la reducción del área, resulta imprescindible aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente» (sentencia 1999-2988). En efecto, la profusa jurisprudencia ha hecho prevalecer el principio y el derecho garantizado en el artículo 50 constitucional. Como ejemplo, interesa citar un extracto de la sentencia número 7294-98 del 13 de octubre de 1998: «…para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.» (Reiterada en la resolución 1999-2988 del 23 de abril de 1999).” (Voto No. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009. En igual sentido véanse los votos Nos. 11155-2007, 14772-2010 y 2375-2017).

 

            La Sala ha añadido un tercer requisito para la disminución de las áreas silvestres protegidas, indicando que:

 

“Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en los votos números 2012-13367 y 2009-1056… no cabe duda que todas aquellas normas en las cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (Voto No. 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014).

 

            Puntualmente sobre el estudio técnico que debe justificar la medida, se ha indicado que:

 

“En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.”  (Voto No. 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. En igual sentido véase el voto No. 10158-2013).

 

            El desarrollo jurisprudencial expuesto configura el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas, según el cual este tipo de espacios protegidos no pueden disminuirse o modificarse si no se cumplen los requisitos fijados al efecto.

           

            Además, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha dispuesto que los requisitos que establece el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente no son aplicables únicamente a la reducción de las áreas silvestres protegidas, sino que también son exigibles a la desafectación del dominio público de cualquier bien que forme parte del patrimonio natural del Estado o cualquier bien de interés ambiental. (Voto No. 2375-2017 de 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017).

 

            Con base en todo lo expuesto, tal y como se hizo en la OJ-085-2008 de 16 de setiembre de 2008 sobre un proyecto de ley muy similar al presente, debe indicarse que esta iniciativa presenta eventuales vicios de inconstitucionalidad. En primer término, la iniciativa desconoce el régimen de los bienes de dominio público permitiendo su titulación sin desafectarlos del demanio público en forma expresa y concreta, y reconociendo como posesión válida para usucapir la desplegada por ocupantes ilegales de la Reserva Forestal Golfo Dulce.

 

            En segundo lugar, no cumple los requisitos dispuestos en la jurisprudencia constitucional para la desafectación o disminución de las áreas silvestres protegidas, pues, no contempla ninguna medida de compensación, y, aunque en la exposición de motivos se citen ciertos documentos, lo cierto es que no consta la existencia de un estudio técnico específico que determine geográficamente qué parte del patrimonio natural del Estado será desafectada y que garantice que la medida propuesta no afectará la integridad del área silvestre protegida ni implicará una afectación al ambiente.

 

            3) Conclusión:

 

Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 20770, denominado "Ley para resolver el conflicto de tenencia de la tierra en función del desarrollo rural sostenible, territorio Península de Osa, Puntarenas, Costa Rica (Adición de un transitorio VI y un transitorio VII a la Ley Forestal N°7575 del 16 de abril de 1996)”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar los eventuales vicios de inconstitucionalidad señalados.

 

            De Usted, atentamente,

 

 

 

                                                                            Elizabeth León Rodríguez

                                                                            Procuradora