10 de setiembre de 2019

OJ-109-2019

Señora

Erika Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. CPEM-118-2018 de 19 de octubre de 2018, en el cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20952, denominado “Ley constitutiva de las juntas cantonales para generación de empleo” publicado en el Alcance No. 176 a La Gaceta No. 180 de 1° de octubre de 2018.

            1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

            2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:

            El proyecto de ley consultado tiene como fin la creación de juntas cantonales adscritas a las municipalidades o intendencias territorialmente competentes, cuya finalidad es fomentar el desarrollo económico del cantón o intendencia a través de la generación de empleo. Para ello, dota a las juntas cantonales de personería jurídica instrumental propia en aras de contribuir a la planificación del desarrollo económico del cantón o intendencia, en procura del interés general de sus pobladores.

Tal y como hemos indicado en otras ocasiones sobre proyectos de ley que pretenden crear órganos administrativos nuevos, la técnica legislativa exige que se dé una ponderación adecuada en el momento de su elaboración, en cuanto a si lo propuesto responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas viables.

Además, es necesario que se determine si las funciones que se encomendarían al órgano administrativo que se pretende crear, son competencias nuevas que pueden ser asumidas por otros organismos ya existentes o incluso, si se trata de competencias que actualmente ya son ejercidas por algún órgano, y, por tanto, si la aprobación del proyecto produciría duplicidad de funciones (al respecto véanse las opiniones jurídicas de esta Procuraduría Nos. 111-2014 de 18 de setiembre de 2014, OJ-121-2014 de 1° de octubre de 2014 y OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015).

En ese sentido, debe tomarse en cuenta que el Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998), en el artículo 4° inciso h), contempla dentro de las atribuciones municipales el deber de promover el desarrollo local participativo e inclusivo, considerando las necesidades e intereses de los habitantes. De igual modo, el artículo 17 contempla como parte de las atribuciones de la alcaldía el deber de establecer dentro de su gestión una estrategia para impulsar el desarrollo del cantón. Tales artículos indican lo siguiente:

“Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

h) Promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la población.”

“Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

p) Impulsar una estrategia municipal para la gestión del desarrollo que promueva la igualdad y equidad de género tanto en el quehacer municipal como en el ámbito local, con la previsión de los recursos necesarios.”

Además, de conformidad con el artículo 13 inciso n), los Concejos Municipales pueden establecer las comisiones especiales y permanentes que estimen oportunas según las necesidades del cantón.

Por lo anterior, es posible afirmar que existen disposiciones normativas que contemplan la posibilidad de que los Municipios atiendan los fines propuestos en el proyecto de ley, mediante los mecanismos o estrategias que estimen acordes a las necesidades del cantón.

Debe señalarse que, con base en la autonomía municipal garantizada Constitucionalmente, el Código Municipal ha dotado a las Municipalidades de cierto margen de actuación para la consecución de los fines de desarrollo local que les son encomendados, de modo que las competencias específicas que se pretenden establecer con este proyecto de ley, se encuentran englobadas en las competencias generales reguladas en dicho cuerpo normativo.

Por tanto, debe valorarse si resulta necesaria la aprobación de una iniciativa como la propuesta, que, al crear un nuevo órgano con personalidad jurídica instrumental, implica ampliar la estructura de la organización interna de las Municipalidades, generando nuevas relaciones interorgánicas.

En todo caso, el proyecto de ley supondría un grave problema de aplicación en cuanto indica que las juntas cantonales de empleo también estarán adscritas a las “intendencias territorialmente competentes”, pues entendemos que la intención es que los Concejos Municipales de Distrito cuenten también con ese nuevo órgano. De conformidad con la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (No. 8173 de 7 de diciembre de 2001), esos Concejos son órganos desconcentrados de la Municipalidad correspondiente que poseen personalidad jurídica instrumental, y, por tanto, de aprobarse el proyecto, se estaría creando un órgano con personalidad jurídica instrumental dentro de otro órgano que ya de por sí cuenta con ese mismo grado de desconcentración dentro de la Municipalidad correspondiente.

Además, con el fin de lograr una mayor precisión terminológica, se sugiere revisar el texto propuesto considerando que la “personalidad jurídica” hace referencia a la existencia del ente, mientras que la “personería jurídica” alude al funcionario que ostenta el poder para actuar a nombre y cuenta del ente (al respecto véase la Opinión Jurídica de esta Procuraduría No. OJ-104-2003 de 1° de julio de 2003) pues pareciera que se confunden dichos conceptos.

            3) Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 20952, denominado “Ley constitutiva de las juntas cantonales para generación de empleo”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

            De Usted, atentamente,

                                                                            Elizabeth León Rodríguez

                                                                            Procuradora

SHM