30 de octubre 2019

     OJ-127-2019

Señora

Carmen Chan Mora

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

A solicitud y con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio OFI-DCCh-596-2019 del 16 de octubre de 2019, mediante el cual presenta una serie de interrogantes relacionadas con la opinión jurídica OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019, emitida por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, las cuales procederemos a citar textualmente según se vayan analizando.

“1.-¿Cree usted en calidad Procurador General que las valoraciones esgrimidas por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez del Expediente N°21478 Ley para el Aprovechamiento Sostenible de la Pesca de Camarón en Costa Rica deben hacerse sobre la legalidad del contenido y no sobre la constitucionalidad relacionada con el fondo del proyecto, ya que es la Sala Constitucional el órgano jurisdiccional competente para dilucidar estos aspectos sobre la adecuación del proyecto de ley a la Constitución Política?.

Asimismo, el adelantar criterio sobre “posibles vicios de constitucionalidad”, pareciera que con esta respuesta la Procuraduría no considera la posibilidad que tiene el legislador mediante el uso de herramientas procesales que dispone el Reglamento de la Asamblea Legislativa para hacer la consulta legislativa en su momento procesal oportuno sobre aquellos aspectos de forma o de fondo del proyecto.”

Sobre el particular, debemos indicar que de conformidad con nuestra Ley Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública.

            Para esos efectos la Asamblea Legislativa únicamente podría ser considerada como Administración Pública, cuando consulta un tema relacionado al ejercicio de su función administrativa, no así, cuando actúa en ejercicio de su función legislativa, lo cual también aplica también cuando el criterio es requerido por un diputado o diputada particular.

A pesar de lo anterior, esta Procuraduría en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, ha venido evacuando consultas sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general, con la advertencia de que tales pronunciamientos carecen de efecto vinculante (ver opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005).

Esta apertura de la Procuraduría, a pesar de requerir un esfuerzo adicional con los limitados recursos humanos disponibles y que no es una función típicamente descrita en nuestra Ley Orgánica, la hemos asumido y justificado en los propios requerimientos reiterados de las señoras y señores diputados, entendiendo que han encontrado en nuestra institución un respaldo en la tramitación de asuntos importantes, como complemento al siempre respetable criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

No obstante ello, el ámbito de nuestra función consultiva no es irrestricto y tampoco permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora (opiniones jurídicas OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005 y OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010).

Lo anterior implica que nuestros criterios dirigidos a la Asamblea Legislativa o a un diputado o diputada en particular, se tratan de simples opiniones jurídicas no vinculantes emitidas con el afán de colaboración, pero no tienen la intención de suplantar las competencias de otros órganos u entes públicos, mucho menos cuando ellos tienen rango constitucional.

Es así como en ejercicio de nuestra función asesora no vinculante, podemos advertir sobre aspectos de legalidad, de constitucionalidad e incluso de técnica legislativa en la tramitación de algún proyecto de ley o en algún tema de control político, pero ello no tiene la intención de suplantar competencias vigentes ni irrespetar el ámbito de discrecionalidad del legislador al momento de tomar sus decisiones. Así fue advertido incluso en el criterio OJ-123-2019, donde se concluyó que la aprobación o no del proyecto es una decisión legislativa.

Por otro lado, debemos señalar que esos requerimientos de criterio por parte de la Asamblea Legislativa o de algún diputado o diputada, son delegados por el señor Procurador General de la República en algún Procurador o Procuradora según su grado de especialidad, pero el resultado final siempre cuenta con el aval o aprobación del jerarca, pues es el paso natural para oficializar el criterio solicitado.

Es así como debemos indicarle a la señora diputada consultante, que la opinión jurídica esbozada mediante número OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019, es un criterio oficial de la Procuraduría, pues cuenta con el aval o aprobación del señor Procurador General de la República, tal como ocurre con todos nuestros criterios y dictámenes.

Ahora bien, tal como señalamos, esa opinión jurídica carece de carácter vinculante y fue emitida con un afán de colaboración con el señor diputado consultante en aquella oportunidad, por lo que el análisis ahí realizado no vincula a la Asamblea Legislativa ni a la Comisión que tramita el proyecto de ley.

Asimismo, reiteramos que es usual como parte de nuestra función de asesoría, que nos refiramos a todos los aspectos jurídicos necesarios para evacuar la consulta, aun aquellos de constitucionalidad, aunque ello no supone “adelantar criterio”, pues es claro que a la luz de lo dispuesto en los numerales 10 y 48 de la Constitución, es la Sala Constitucional la intérprete suprema de la Constitución.

Por lo tanto, será dicha Sala la que, en definitiva, deba pronunciarse de manera vinculante erga omnes, sobre la constitucionalidad de un determinado proyecto de ley (control a priori) o de una ley ya aprobada (control a posteriori).

De igual forma, debemos señalar que esta Procuraduría no desconoce las potestades legislativas de consulta y el derecho de enmienda que pueden ejercer las señoras y señores diputados a la luz del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que la colaboración que brindamos a las señoras y señores diputados no tiene como objetivo desconocer dichas potestades.

“2.-Favor determinar si la OPINIÓN JURÍDICA OJ-123-2019 es el criterio oficial de la Procuraduría sobre el expediente en cuestión, toda vez que la Comisión de Asuntos Agropecuarios no ha acordado por mayoría de sus diputados, a la luz del principio democrático constitucional, solicitarle el criterio a la Procuraduría sobre el expediente N°21478; un asunto que es propio de política legislativa.”

Como se explicó en el apartado anterior, la opinión jurídica OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019 fue emitida con el aval del señor Procurador General de la República en un afán de colaborar con el señor diputado consultante.

Dicho criterio, sin embargo, no tiene carácter vinculante ni para la Comisión de Asuntos Agropecuarios ni para la Asamblea Legislativa y tampoco enerva las atribuciones que como órgano colegiado puede tener dicha Comisión en la tramitación de los proyectos de ley. Ello incluye la posibilidad de volver a plantear a esta Procuraduría cualquier consulta relacionada con el expediente legislativo en cuestión, sea sobre el texto original o cualquier texto sustitutivo que se introduzca en la corriente legislativa.

No omitimos señalar que si bien no es usual que esta Procuraduría se pronuncie sobre proyectos de ley consultados de manera individual por las señoras y señores diputados (sin el aval de la respectiva Comisión), en algunos casos específicos es difícil determinar si la consulta que se plantea es propia de la labor de control político o del trámite legislativo. Lo anterior, sumado a que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado vía ley, la admisibilidad se resuelve vía interpretación de este órgano asesor en cada caso concreto.

Por tal motivo, en aquella oportunidad al emitirse el criterio OJ-123-2019, se estimó procedente evacuar la consulta del señor diputado con un afán de colaboración. Sin embargo, ello no vincula a la Comisión, pues nuestros criterios no cuentan con esa naturaleza en tanto se dirijan a la Asamblea Legislativa.

“3.-Quisiera conocer el criterio por parte del Órgano Procurador, si: ¿El Expediente N°21478 considera o no, restablecer la seguridad social y laboral de las personas vinculadas a la actividad de la pesca del camarón, que se han visto afectadas por la cancelación de las licencias de camarón, y que al reactivar la actividad se garantiza también el derecho humano a la seguridad alimentaria?

El proyecto de ley 21478 pretende reformar varios artículos de la Ley de Pesca y Acuicultura N° 8436 de 1° de marzo de 2005, con el fin de reactivar la pesca de arrastre, la cual lleva varios años prohibida mediante el voto de la Sala Constitucional N° 10540-2013 de 7 de agosto de 2013.

Si se analiza la exposición de motivos del proyecto de ley, se observa que los proponentes justifican su aprobación en la necesidad de encontrar un balance y buscar alternativas sostenibles para mejorar la calidad de vida del sector pesquero nacional, que se considera ampliamente afectado con la prohibición ordenada por la Sala Constitucional. Al respecto, se indica:

“Es así como el INCOPESCA, como institución autónoma especializada en pesca y acuicultura y del sector público y como autoridad ejecutora de la Ley No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura, ha sumido con respeto el dictado de la Sala Constitucional, sin dejar de lado, la responsabilidad que reviste atender a las poblaciones de personas que de manera directa o indirecta viven de la pesca de camarón.  Para el cumplimiento de este mandado se han emitido acuerdos por parte de la Junta Directiva del INCOPESCA, a efecto de regular y buscar el desarrollo sostenible de esta pesquería…

(…)

Con estas reformas se da acatamiento a las recomendaciones derivadas de la investigación técnico científico realizada por el INCOPESCA, de manera que la actividad de pesca de camarón se pueda realizar en forma sostenible y cumpliendo con el principio de Desarrollo Sostenible Democrático y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.”

Consecuentemente, los legisladores proponentes estiman que el proyecto de ley 21478, es el medio idóneo para superar la prohibición ordenada por la Sala Constitucional en cuanto permite la pesca de arrastre logrando un balance con las necesidades sociales y alimentarias existentes en la población, especialmente aquella que de manera directa o indirecta vive de la pesca de camarón.

Al respecto, debemos indicar que dicha valoración es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad de las señoras y señores diputados, por lo que esta Procuraduría, como órgano asesor, no podría pronunciarse sobre aspectos de oportunidad y conveniencia ni determinar si el proyecto de ley presentado cumple o no el objetivo social buscado.

Por el contrario, el análisis que realiza este órgano asesor dentro de su ámbito competencial, se limita a los aspectos jurídicos del proyecto de ley (no sociales), específicamente aquellos de legalidad, constitucionalidad o técnica legislativa que puedan extraerse de su valoración.

Dicho análisis estrictamente jurídico fue realizado en la opinión jurídica OJ-123-2019, en la cual se señalaron los alcances de la sentencia de la Sala Constitucional N° 10540-2013 de 7 de agosto de 2013 y el impacto que la misma puede tener sobre la tramitación del proyecto de ley, tomando en consideración los requerimientos que dio la propia Sala para permitir que se restituya la pesca de arrastre.

Específicamente, se indicó en nuestro criterio previo que la constitucionalidad del proyecto de ley sometido a nuestra consideración, depende del estudio o informe técnico que le dé sustento. En consecuencia, la ley que reestablezca la pesca de arrastre de camarón debe partir de una base técnica que garantice que dicha actividad no generará daños ambientales y no pondrá en riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Asimismo, en el criterio indicado, la Procuraduría señaló que, al ser un órgano asesor jurídico, no puede evaluar técnicamente el estudio que sirve de base al proyecto de ley, sin embargo, sí realizó ciertas valoraciones acerca de su objetivo y su relación con lo que finalmente se propone en la iniciativa legal. De ahí que determinara que el estudio técnico base del proyecto de ley 21478 no parece reunir todos los requisitos que al efecto estableció la Sala Constitucional.

No obstante lo anterior, debemos reiterar que tal aseveración es realizada únicamente con un afán de prevenir a las señoras y señores diputados sobre los riesgos ante una eventual impugnación en Sala Constitucional, pero por supuesto, no tiene vinculatoriedad alguna ni suplanta lo que en definitiva resuelva dicha Sala sobre el particular. Precisamente por ello, el criterio OJ-123-2019 advierte que la aprobación o no del proyecto de ley es una decisión legislativa.

            De esta forma damos respuesta a las interrogantes planteadas por la señora diputada.

            Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta