C-222-85

18 de setiembre de 1985

Señora

Jeannette Pineda Ortiz

Secretaria Ejecutiva

Comisión Permanente de

Gobierno y Administración de la

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Por encargo del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio de 30 de agosto de 1983, recibido en este Despacho el 5 de setiembre en curso. Adjunta Ud. un tanto del proyecto de Ley del Estatuto de Servicio Policial Profesional, a efecto de que este Despacho vierta criterio sobre el mismo.

Para realizar el estudio correspondiente solicité a Ud el estudio de Servicios Técnicos sobre el proyecto y las actas de discusión del mismo. Usted gentilmente nos remitió las Actas 12 y 13 del período ordinario celebradas por esa Comisión Permanente de Gobierno y Administración, los días 11 y 12 de junio del año en curso. Estudio del Departamento de Servicios Técnicos nos manifestó que no había.

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, en tiempo, nos permitimos plantear - por su medio- a los señores Diputados las siguientes observaciones:

I.-OBSERVACIONES DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENIENCIA:

El proyecto de ley cuyo examen se nos solicita, contiene además de las normas relativas al servicio policial, algunas disposiciones que renuevan el ordenamiento jurídico vigente, tales como el régimen de pensión, las políticas salariales, etc.

Para que los señores diputados puedan fácilmente detectar la juridicidad y conveniencia de las innovaciones que pretende el Estatuto de Servicio Policial Profesional, nos vamos a permitir analizar, desde un punto de vista estrictamente jurídico esas situaciones:

1.- Exclusión del personal del Ministerio de Seguridad del Régimen de Servicio Civil.

El Proyecto de Ley pretende sustraer a todos los servidores del Ministerio de Seguridad Pública de las disposiciones propias del Estatuto de Servicio Civil (Véanse artículos 3, 8 y transitorio 2 del proyecto).

Al respecto, el artículo 191 de la Constitución Política dispone:

“Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”

Desarrollando ese precepto constitucional se dictó la Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953, que es Estatuto de Servicio Civil y que regula las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, considerándose como tales los trabajadores al Servicio del Poder Ejecutivo “…remunerados por el erario público y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial” (Artículo 1° y 2° del Estatuto)

El artículo 3° a la letra dice:

“Artículo 3°. - No se considerarán incluidos en este Estatuto:

a)     Los funcionarios de elección popular;

b)     Los miembros de la fuerza pública, o sea aquellos que estén de alta en el servicio activo. de las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas Militares; y

c)     Los funcionarios y empleados que sirvan cargos de confianza personal del Presidente o de los Ministros”.

A juicio de esta Procuraduría el sustraer del régimen del Servicio Civil a todos los funcionarios del Ministerio de Seguridad Pública podría acarrear el veto por razones de inconstitucionalidad, o en su defecto, vigente la ley, originar una demanda de inconstitucionalidad si es que se dan las condiciones que el ordenamiento jurídico prevé para ello, por lo que dejamos planteada nuestra inquietud al respecto, ya que los trabajadores administrativos a juicio de esta Procuraduría no deben ser excluidos de ese régimen.

     Otro aspecto que deben cuestionarse los señores diputados es el relativo a conveniencia o no de la normativa que al respecto se propone pues el artículo 8 del Proyecto ordena a la Dirección de Personal de ese Ministerio mantener un Manual Descriptivo de Clases de Puestos que existen en ese Ministerio. Manual Descriptivo que mantiene la Dirección General de Servicio Civil, para cada clase de empleo en el Servicio del Estado que cubre el Estatuto, lo que duplica el gasto, además se rompe la homogeneidad que se pretende alcanzar en esa materia.

2.-Régimen de Pensiones de Hacienda

El Proyecto de Ley pretende extender el régimen de pensiones de Hacienda a todo el personal de Ministerio de Seguridad Pública “...por el solo hecho de cumplir con los requisitos de tiempo, de servicio y edad, no quedando limitados por las fechas establecidas en la citada ley, y sus reformas” ( artículos 24, 27 y transitorio 3).

Con dictamen de mayoría afirmativo de la Comisión de Asuntos Sociales se encuentra el expediente N° 9609, que es proyecto de ley mediante el que se pretende extender el Régimen de Pensiones de Hacienda a toda la Administración Pública. En la tramitación de ese proyecto se dio audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social, y además se entrevistó al Dr. Guido Miranda y algunos otros técnicos de esa Institución autónoma, por lo que conviene la revisión de ese expediente -por parte de los señores diputados- de previo a decidir sobre este aspecto del proyecto de ley que nos ocupa.

3.- Complemento Salarial.

            Por el artículo 28 se pretende establecer una escala de salarios complementaria a la remuneración básica que para cada clase de puestos contiene la Ley General de Salarios de la Administración Pública, sin justificar debidamente esa posición. La disposición tal como está redactada atenta contra el régimen de homogeneidad que se pretende lograr con la Ley General de Salarios y con la normativa que creó la Autoridad Presupuestaria, pero además concede ventajas especiales al personal del Ministerio Seguridad Pública, por lo que se corre el riesgo de que el proyecto es aprobado por la Asamblea Legislativa lo vete el Poder Ejecutivo por considerar que contraviene el artículo 33 de la Carta Magna o  bien, que convertido en Ley de la República si no medió el veto por razones inconstitucionalidad, origine una demanda de inconstitucionalidad, si se dan los presupuestos procesales para ello.

 Como la moción presentada por Diputado Aguilar Bulgarelli requiere que el proyecto sea consultado a esta Dependencia, sin especificar en forma especial los artículos, o aspectos que requerían de nuestro análisis, ofrecemos también observaciones, de tipo más que nada formal, al texto del proyecto, tal como fue presentado ante esa Comisión.

II.OBSERVACIONES DE FORMA

Artículo 3.- A efecto de que no quede duda al respecto debe agregarse nuevo párrafo. para el que sugerimos la siguiente redacción:

“Sin embargo son de aplicación de los cargos anteriormente descritos las disposiciones que tienen los artículos 24. 30. 31 y 32.”

Artículo 7.-De este artículo para evitar roces constitucionales la redacción debe variarse. eliminando los términos: “serán escogidos preferentemente de …”. Sugerimos la siguiente redacción:

“La Dirección de Personal del Ministerio de Seguridad Pública mantendrá debidamente actualizada una lista de funcionarios idóneos para el desempeño de los cargos de confianza que se enumeran en el artículo 3 anterior, en la que figurarán funcionarios y ex funcionarios del Sistema del Policial de Carrera de reconocida competencia. También podrán incluirse en dicha lista profesionales en milicia que así lo soliciten.

Esa lista se pondrá a la orden del Ministro de Seguridad Pública cada vez que se haga necesario hacer nombramientos en los cargos de confianza.”

Artículo 16.- En la última línea debe sustituirse el término “anterior” con que termina el artículo por “inferior”.'

Artículo 18.-Se hace necesario establecer claramente el tipo de recursos que pueda establecer el servidor por lo que sugerimos sustituir en línea tercera, después de “jefe inmediato”, el resto del artículo por los siguientes términos:

“en recurso de revocatoria, con apelación en subsidio para ante el Director de Personal”.

Artículo 24.- Consideramos conveniente evitar interpretaciones erróneas en la aplicación de la ley, por lo que recomendamos que al artículo 24 se agreguen los siguientes términos:

“que se enumera en el artículo 3 anterior”.

Artículo 25.- Podría agregarse al final:

“… y al efecto se tomará en cuenta el tiempo servido a la Administración Central”

Artículo 27.- Deben sustituirse los términos: “con salario completo” de la última línea, por: “equivalente al monto total del salario devengado en el último cargo”.

Articulo 28.-  El artículo debe aclararse, especialmente en las líneas 2° y 3° en cuanto dice:

“… que establece la Ley General de Salarios de la Administración Pública, ya que esa ley establece salarios base para las diferentes clases de puestos, y entre ellas no se enumera el cargo de policía.”

Artículo 32.-  El inciso h) debe eliminarse como tal.

El concepto puede quedar como un párrafo final mejorando su redacción, sugerimos la siguiente:

“Las prohibiciones estipuladas en este artículo también rigen para los funcionarios de confianza del Ministerio.”

Artículo 36. - Recomendamos variar su redacción por la siguiente:

“Artículo 36.- Los defensores de oficio serán nombrados para períodos de dos años pudiendo ser reelectos”.

Artículo 46.-  Debe eliminarse la frase: “y hará perder al servidor todos los derechos que se les concedan” en líneas en líneas 2° y 3° por cuanto el despido justificado no hace perder "todo derecho", el derecho a las vacaciones proporcionales y el aguinaldo proporcional se conservan cualquiera sea la causa del despido.

Además, debe ponerse algún término a la inhabilidad que se les impone al despedido por falta grave.

Artículo 48.- La remisión a las fuentes subsidiarias que se hace en este artículo, por la especialidad de la materia debe seguir el siguiente orden:

“Artículo 48.- Los casos no previstos en la presente ley, y su reglamento deberán resolverse de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, Ley General de Salarios de la Administración Pública, Leyes, Reglamentos del Seguro Social, Código de Trabajo, otras normas escritas que regulen la relación estatutaria, la jurisprudencia, los principios generales del Derecho Público, la doctrina y el derecho común y sus principios.”

Artículo 49.-Establece una sola clase de vicios del acto administrativo, lo cual no se ajusta a la doctrina ni a la Ley General de la Administración Pública, por lo que consideramos conveniente remitir en esta materia a esa ley.

Transitorio I: Debe variarse su redacción,  para calificar el concepto, sepropone la siguiente redacción:

“Transitorio 1.- Los funcionarios que al entrar en vigencia el presente Estatuto tengan más de seis meses de prestar servicios y aprueben los cursos que se exijan para el puesto que ocupan adquirirán estabilidad”

Además debe invertirse el orden de los transitorios 1 y 2.

Transitorio 3.- En la línea final, antes de “establecidas en la citada ley” debe intercalarse lo siguiente: “de ingreso a la Administración Pública”.

La norma no se agota con el tiempo, por lo que no tiene el carácter de Transitoria, además vendría a establecer una situación de excepción, privilegio, dentro de un régimen propio de otro Ministerio.

RECOMENDACIÓN:

Analizado el Proyecto en su unidad, y sustrayendo de él las pretensiones que a juicio de esta Procuraduría lo harían incurrir en vicios de inconstitucionalidad, tenemos que sus objetivos quedarían reducidos a dos logros: Primero la inamovilidad del personal de la policía, con las obligadas excepciones constitucionales que contiene el artículo 3 del proyecto. La segunda conquista la constituye la Pensión de Hacienda.

Estimamos que lo relativo a prohibiciones y derechos, preparación técnica, cultura general, etc. puede ser regulado a través de un reglamento autónomo de servicio, de conformidad con lo que al efecto dispone el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública y dentro del principio de legalidad propio del Estado de Derecho que vive el país.

Por lo anterior, creemos que con solo incluir al personal de la Policía en el Régimen del Servicio Civil -con las excepciones que el proyecto de ley contiene -se lograrían los objetivos del proyecto, que la Pensión de Hacienda va a llegar al Ministerio de Seguridad a través del Proyecto General que se tramita en expediente administrativo No. 9609, que ya fue aprobado en Comisión.

            De Uds, muy atentamente,

Licda. Mercedes Solórzano Sáenz

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

MSS/gchr