Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 079 del 12/08/2019
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 079
 
  Opinión Jurídica : 079 - J   del 12/08/2019   

OJ-079-2019


12 de agosto de 2019


 


Licenciada


Nery Agüero Montero


Jefa de Área


Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos


Asamblea Legislativa 


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPAK-OFI-0188-2018 de 3 de octubre de 2018, mediante el cual se solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con el proyecto de Ley que se tramita actualmente bajo el expediente N.° 20824 “Reforma del inciso b) del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N° 7135 y sus reformas”.


 


            Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.


 


I.     EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.


 


            Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008.



“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo  – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.


La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)


En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”


 


            Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:


 


“(…) la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).


 


            La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:


 


“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général. Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét généralEconomica, 1986, p.9).  En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.


 


            En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide extender nuestro criterio jurídico sobre una posible reforma a la cantidad de diputados necesarios para solicitar una consulta facultativa previa sobre un proyecto de ley ante la Sala Constitucional, tema que incide sobre la colectividad. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas.


 


            No obstante lo anterior, conviene puntualizar que  el plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política ( Artículos 88,97,167 y 190 ) deben serle formuladas obligatoriamente a las  Instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley ( v.g. el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), no así a  las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no están reguladas por la normativa de cita.   (Sobre este punto, ver las Opinones jurídicas OJ-142-2004 de 3 de noviembre de 2004, OJ-124-2008 de 14 noviembre de 2008 y OJ-27-2018 de 28 de febrero de 2018)


 


            En todo caso, estamos atendiendo con gusto su estimable solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.


 


II.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.


 


            El proyecto de ley tiene el objetivo de reformar el inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estableciendo que procedería la consulta facultativa de constitucionalidad, siempre y cuando ésta se presentara por acuerdo de un número no menor de un tercio más uno del total de los diputados (20 Diputados). Actualmente, la norma exige que la consulta de constitucionalidad en esta modalidad, sea presentada por al menos diez diputados.


 


III.- SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO.


 


            El tema de referencia, ha sido abordado anteriormente por este Órgano Consultivo. En efecto, en la opinión jurídica O.J.-010-2001 del 1° de febrero del año 2001, se expresa lo siguiente:


 


"Además, tal y como lo expusimos en el Simposio-Taller sobre las Jurisdicciones Constitucional y Contencioso Administrativa, celebrado en el mes octubre de 1999, el cual fue promovido por la Procuraduría General de la República, el permitirle a un solo Diputado el plantear la consulta de constitucionalidad facultativa podría provocar problemas de entrabamiento en la Asamblea Legislativa y un desplazamiento de atribuciones constitucionales y reglamentarias del Parlamento a la Sala Constitucional. En esa oportunidad, expresamos lo siguiente:


‘En cuanto a los procesos de control de constitucionalidad, se han planteado varias iniciativas. En primer lugar, ha existido una tendencia, sobre todo de los miembros de la clase política de eliminar el control previo de constitucionalidad facultativo, es decir, aquel en el cual se requiere de diez firmas de Diputados para plantear la consulta de constitucionalidad a la Sala. Tanto el proyecto del Diputado Trejos Fonseca como en los proyectos del Diputado Trejos Salas y de don Luis Fishman, se elimina ese control previo facultativo, con la única diferencia de que en el proyecto de don Luis Fishman se pasa del control previo a un control posterior, es decir, se le da legitimación a diez diputados para que, una vez promulgada la ley, puedan tener acceso directo a la acción de inconstitucionalidad. Yo me he pronunciado en contra de estas iniciativas, tanto en los informes que me correspondió elaborar en calidad de asesor de Parlamento, como en algunos foros en que me ha tocado participar, por varias razones. En primer lugar, creo que el control previo de constitucionalidad facultativo no ha representado un exceso de trabajo para la Sala Constitucional como se mencionan en los proyectos de ley. Revisando las estadísticas encontramos lo siguiente: en diez años se han presentado 273 consultas de constitucionalidad. De esas 273, 220 han sido consultas preceptivas, es decir, han sido consultas que se han debido presentar porque estaba de por medio una reforma constitucional o la aprobación de un convenio internacional. Entonces, lo que nos queda como resultado es que, aproximadamente, son 53 consultas facultativas las que se han presentado a lo largo de diez años. Así las cosas, el argumento de que existe un exceso de trabajo para la Sala Constitucional por este tipo de consulta no es válido.


En segundo lugar, se ha dicho que el legislador abusa, porque lo que no gana en el debate parlamentario lo trata de ganar en la Sala Constitucional planteando la consulta al Tribunal. A mí me parece que eso no es tan cierto. Muchas veces ocurre lo contrario, la mayoría parlamentaria, ante los argumentos de la oposición y la minoría, es la que presenta la consulta porque tiene dudas sobre si el proyecto de ley es o no constitucional. Entonces, para estar segura, sobre todo en proyectos de gran trascendencia para el país, le pide a la oposición que firme conjuntamente la consulta. Por otra parte, son casos muy aislados en los cuales se ha utilizado la consulta de constitucionalidad como un mecanismo para trasladar un conflicto de naturaleza político a la Sala Constitucional. Además, la Sala, en algunas sentencias, cuando ha visualizado esas intenciones ha resuelto adecuadamente el asunto, como sucedió recientemente en un caso donde trataron de utilizar una consulta previa para sostener una acción de constitucionalidad. La Sala muy atinadamente dijo que no se puede sustentar una acción de inconstitucionalidad en una consulta de constitucionalidad.


La otra razón que me lleva a luchar porque se mantenga la consulta previa de constitucionalidad facultativa, es el hecho de que en materia presupuestaria la Sala Constitucional ha venido a sentar una importante jurisprudencia, que si no hubiera sido por la existencia de la consulta previa de constitucionalidad facultativa no se hubiese dictado. Con una agravante, y es que en materia de presupuestaria, debido al principio de anualidad, el presupuesto se liquida en un año, tiene que estar liquidado a más tardar el 31 de marzo del año siguiente, aunque hay excepciones con ciertas partidas que se liquidan hasta junio. Lo cierto del caso es que, en materia presupuestaria, sino existiera la consulta previa de constitucionalidad facultativa, como decía algún tratadista español, se convertiría la ley de presupuesto en una ley ómnibus donde, otra vez, se empezarían a introducir materias no atinentes a la presupuestaria. También, lo cual sería aún más grave, es que se comenzaría a violentar los principios en materia presupuestaria, concretamente, el principio de especialidad, el principio de la anualidad, etcétera. En un tema tan importante de control debe existir un mecanismo efectivo para que se respeten los principios constitucionales…’


‘Y la cuarta razón, es que la consulta facultativa de constitucionalidad le permite a la oposición tener un instrumento importante frente a las mayorías parlamentarias, mayorías que a veces son muy arbitrarias y a veces no tienen como objetivo, como lo he dicho muchas veces, el respeto de la Constitución…’


‘Hay otras reformas que ha planteado el Diputado Guevara. Él pretende que la consulta la pueda plantear un solo Diputado. Me parece que eso traería un entrabamiento del parlamento, además, la experiencia, en otras legislaciones, es que se requiera, por lo menos, de un importante número de Diputados para cuestionar el proyecto de ley que se está discutiendo’


Dicho lo anterior, más bien somos de la tesis de que se debe elevar el número de firmas de Diputados que se requieren para plantear la consulta a la Sala Constitucional. Nos parece que se debería exigir el número mínimo de un tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Ello supondría que se recurría a la consulta solo cuando exista un importante consenso en el parlamento, y no como ocurre en la actualidad que se plantea la consulta, en algunos casos, debido a la labor de convencimiento que hace un Diputado sobre otros, sin que para ello se cuente con el respectivo aval de las fracciones parlamentarias. Además, se reducirían a tres las consultas que se pueden plantear sobre una iniciativa, y no a cinco, como ocurre en la actualidad de acuerdo con el voto n.° 3220-2000 (opinión consultiva) de la Sala Constitucional." (Para estos efectos ver la opinion jurídica O.J.-112-2001 de 14 de agosto del 2001 de esta misma Procuraduría)


 


             Luego, no existiendo razón para cambiar la tesis ya expuesta en las Opiniones Jurídicas de la Procuraduría General, lo procedente es retirar lo dicho en la OJ-010-2001 en el sentido de que no encontramos reparo en que se modifique el número mínimo de diputados que se requieren para plantear una consulta facultativa de constitucional, de tal forma que se eleve dicho número de 10 diputados a un tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Ello supondría, como se ha dicho, que se recurriría a la consulta solo cuando exista un importante consenso en el parlamento. ( Sobre el comportamiento histórico del Instituto de la Consulta Facultativa de Constitucionalidad, se puede ver: http://www.estadonacion.or.cr/justicia/assets/cap-7-estado-de -la -justicia.pdf)


 


            IV.- CONCLUSIÓN.


 


            El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa.


 


            De usted, con toda consideración,


 


 


                                                                  Jorge Andrés Oviedo Álvarez


                                                                  Procurador Adjunto