13 de noviembre, 2023

PGR-C-208-2023

 

Licenciada

Esmeralda Britton González

Presidenta de la Junta Directiva

Junta de Protección Social

 

Estimada señora:

 

En atención a su oficio JPS-PRES-382-2023, del pasado 3 de noviembre del 2023, atendemos la consulta formulada en virtud del acuerdo número JD-028, adoptado por la Junta Directiva de esa institución en fecha 1 de noviembre del 2023 y que se transcribe a continuación:

 

 

“1. ¿Cuál es la fecha de entrada en vigencia del inciso u) incorporado al artículo 6 del título IV, “Responsabilidad Fiscal de la República”, capítulo 1 “Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios” de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre del 2018 mediante la Ley N° 10.386, ¿que (sic) excluye a la Junta de Protección Social de la regla fiscal?

 

2.  Está sujeta la entrada en vigencia del inciso u) del artículo 6 del Título IV de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Púbicas al cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley N° 10386 en los siguientes términos:

     “Las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero, de modo que dicho Ministerio pueda realizar, en un plazo máximo de dos meses, una valoración integral de riesgo financiero en el que también deberá considerar la participación de las transferencias del Gobierno Central dentro del total de ingresos corrientes y de capital, la razón de gastos corrientes sobre ingresos corrientes y el límite de endeudamiento establecido en sus leyes constitutivas o conexas.  En ausencia de norma, el coeficiente deuda sobre activos no podrá superar el cincuenta por ciento (50%).

Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular.  Casa contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla.”?

 

3. ¿Está sujeta la fecha de entrada en vigencia de la exclusión de la Junta de Protección Social de la regla fiscal al Transitorio XLI que señala:  “El reporte de información financiera de las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) del artículo 6 de esta ley, así como la valoración integral del riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda, será  exigible a partir del mes de mayo del año siguiente a la aprobación de esta ley” o por el contrario, tal exclusión está vigente desde el 26 de setiembre del 2023, fecha de publicación de la Ley N° 10.386?

 

4. ¿Está sujeta la fecha de entrada en vigencia de la exclusión de la Junta de Protección Social de la regla fiscal al Transitorio XLII?  que (sic) establece:  “El Poder Ejecutivo emitirá, en un plazo no mayor de dos meses, las disposiciones reglamentarias para la adecuada implementación de los criterios de valoración de riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda”.

 

5. ¿Cuál es la interpretación correcta del término “la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla” que se incorpora en la Ley N° 10.386?   Siendo que desde el 26 de setiembre del 2023, las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) operan excluidas de la regla fiscal, significa que ¿continuarán operando bajo la exclusión que rige desde esta fecha, si la evaluación que realice el Ministerio de Hacienda determina que no existe riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública?”

 

Se acompañan a su consulta los criterios legales de la Institución, vertidos en oficios JPS-AJ-0881-2023 de 27 de octubre del 2023 y JPS-AJ-898-2023, de 3 de noviembre del 2023.

 

 

I.                   Análisis de la consulta.

Esta Procuraduría estima que la resolución de las inquietudes jurídicas que enlista esa Junta de Protección Social pasa por definir los momentos de vigencia de las normas involucradas en el análisis.    Ciertamente existen antecedentes de éste Órgano relacionados con el Título IV, Capítulo I, denominado de la “Responsabilidad Fiscal de la República”, contenido en la Ley N° 9635, pero que se relacionan fundamentalmente por determinar la inclusión o no, dentro de la regla fiscal, de determinados órganos o empresas en su cobertura, así como en resaltar la importancia de entender cómo ese principio se engarza con el mandato contenido en el primer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política, del cual se deriva una necesaria coordinación y alineamiento a los fines del Estado en lo que atañe al planeamiento presupuestario de todo el Sector Público costarricense, siendo fundamental el límite al crecimiento al gasto.  Como hemos indicado:

“En ese sentido, no se puede interpretar como una contradicción jurídica el mandato que todas las Administraciones públicas sujetas a la regla fiscal tienen de satisfacer el interés público, sea en su actividad ordinaria o en la prestación de servicios públicos, con la restricción presupuestaria derivada de la aludida regla para llevar a cabo ese mandato, el que siempre deberán cumplir dentro de sus posibilidades financieras.

Por el contrario, la tensión presupuestaria generada por la regla fiscal debe entenderse como lo que es, la consecuencia de una medida de contención del gasto público y de saneamiento del deteriorado estado de las arcas públicas en aras de garantizar la sostenibilidad y la existencia misma del aparato estatal, sin el que quedarían desatendidos esenciales fines constitucionales (seguridad, administración de justicia, infraestructura y obra pública, etc.), así como la satisfacción de los derechos fundamentales de una gran parte de la población (salud, educación, entre otros).    (…)

Por tanto, no está en discusión el interés público inherente en la labor de la Comisión o en que pueda actuar las potestades y hacer uso de las herramientas que la Ley n.° 9736 le confiere para garantizar unas condiciones de libre concurrencia efectiva en el mercado de que se trate en beneficio no solo de la economía, sino también, como se dijo, de los consumidores y dentro de estos, de la población más vulnerable.

Sucede, sin embargo, que, en aras de garantizar la efectividad en el tiempo de estos fines y derechos, la regulación del Título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no contempló como una causal de excepción al cumplimiento de la regla fiscal la relevancia que para el interés público puede tener la labor de la COPROCOM, sino tan solo como criterios de asignación presupuestaria, en los términos de los artículos 22, en cuanto faculta al Ministerio de Hacienda a incluir en el presupuesto de la República las transferencias presupuestarias necesarias “para garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de desarrollo social y económico”, y 23, letras d), g) e i) que le autoriza a hacerlo en función del “cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales”; “[l]a disponibilidad de recursos financieros” y “[e]l efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos”, respectivamente. 

De nuevo, el fundamento de esta interpretación hay que hallarlo en la misma consideración hecha respecto a las prestaciones, programas y beneficios asociados al Estado de Bienestar, en cuanto a que esta clase de cometidos públicos únicamente pueden ser garantizados si a su vez se asegura la sostenibilidad financiera del propio Estado a través de un manejo responsable de las finanzas públicas y de la contención del gasto público, tal como fue analizado por la Sala Constitucional en la destacada resolución n.°2018-19511 de las 21:45 del 23 de noviembre de 2018, que conoció de las consultas legislativas facultativas acerca de la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: 

“Desde este panorama, la Sala observa suficientes criterios técnicos para (acreditar) que, en estos momentos, la situación fiscal del país no garantiza la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable…

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite…

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho…

Como ya se ha dicho en este pronunciamiento, para que un Estado Social de Derecho pueda cumplir sus fines constitucionales y legales se debe resguardar la sostenibilidad fiscal del país; es decir, de forma inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica del Estado, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda. De ahí que el Estado Social de Derecho “Ideal” sea el Estado Social de Derecho “Posible”, pues el endeudamiento y el manejo irresponsable de las finanzas públicas, aunque sean llevados a cabo con la consigna de paliar problemas sociales, cuando alcanzan niveles desproporcionados pueden llegar a poner en riesgo la sostenibilidad financiera del país, lo que no solo acarrea su debilitamiento económico (incluso a niveles de muy difícil o traumático manejo), sino también acrecienta la posibilidad de perder los programas sociales y los avances socioeconómicos ganados a la fecha…

Se constata que tal debilitamiento económico del país puede socavar las bases del estado benefactor y solidario, lo que precisamente pone en riesgo al propio Estado Social de Derecho” (el subrayado no es del original).

 

Se desprende del fallo transcrito, el riesgo que comporta la inobservancia de la regla fiscal para el aseguramiento efectivo de las prestaciones sociales, los programas de desarrollo económico y la protección de los derechos encomendados al Estado y sus instituciones; lo que impide considerar a falta de una disposición derogatoria expresa por parte del legislador, que dicha regla o el resto de medidas de disciplina fiscal quedan abrogadas con toda nueva ley que prevea recursos adicionales a favor de un organismo administrativo para la atención de un determinado cometido o fin públicos, sobre todo, si estos provienen del mismo presupuesto nacional en la forma de un destino específico, con todas las dificultades que tal rigidez supone para un manejo eficiente de las finanzas públicas que fue, precisamente, lo que se trató de revertir con la Ley n.°9635.”  (Dictamen PGR-C-140-2022 de 29 de junio del 2022.  En sentido similar se pueden consultar los dictámenes C-055-2021, PGR-C-115-2022, PGR-C-118-2022, PGR-C-150-2022

Las consultas que ahora nos ocupan van dirigidas a un tema que no resulta contencioso: la Junta de Protección Social de San José está expresamente excluida de la regla fiscal, con excepción de los rubros que sean cubiertos o financiados mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.  Recordemos que existe norma expresa que sanciona esa exclusión, correspondiendo al artículo 6 del Capítulo I del Título IV de la Ley N° 9635.   Originalmente, esta norma disponía:

 

ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

a) La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.

b) Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).

c) La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) únicamente en lo que corresponde a la factura petrolera.”

 

Posterior a la promulgación de esta disposición, se le han introducido diversas modificaciones -básicamente adiciones a la lista-, lo cual se manifiesta en las Leyes N° 9848 (incisos d y e ); N° 10157 (inciso f ); N° 10158 (nuevo inciso f, pasando el anterior a g ); N° 10252 (inciso h ); N° 10253 (nuevamente modifica el inciso f, pasando los siguientes a las correspondientes letras del abecedario); N° 10258 (que modifica el inciso h y mueve la identificación de los restantes incisos); N° 10307 (que modifica nuevamente el inciso f) y altera las letras de los incisos siguientes); N° 10383 (que introduce el inciso l ), N° 10373 (modificación del inciso k ) y, finalmente, N° 10386 (que introduce el resto de incisos actualmente vigentes).

De suerte tal que, el texto vigente, disponga ahora:

 

“ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

a) La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.

b) Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).

c) La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) únicamente en lo que corresponde a la factura petrolera.

d) Las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país. No obstante, el presente título será aplicable a aquellos recursos de los presupuestos de las municipalidades y concejos municipales de distrito, provenientes de transferencias realizadas por el Gobierno central.

e) Los comités cantonales de deportes.

f) El Sistema de Emergencias 9-1-1, únicamente en lo que corresponde a los recursos obtenidos de la tasa de financiamiento, establecida en el párrafo primero del artículo 7 de la Ley 7566, Creación del Sistema de Emergencias 9-1-1, de 18 de diciembre de 1995.

g) El reconocimiento financiero por parte del Estado, a través del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo), adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, a los (las) propietarios(as) y poseedores(as) de bosque y plantaciones forestales, por los servicios ambientales que estos proveen y que inciden directamente en la protección y aprovechamiento sostenible del ambiente; mediante los servicios específicos de conservación y preservación de la biodiversidad, del recursos hídrico, la belleza escénica natural y la captura de dióxido carbono; incluidos en el Programa por Pago de Servicios Ambientales (PSA) del Fonafifo.

h) El Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu) y el Sistema 9-1-1, únicamente en lo que se refiere a los recursos dirigidos para el funcionamiento del Centro Operativo de Atención a la Violencia Intrafamiliar y Violencia contra las Mujeres (Coavifmu).

i) La Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica.

j) La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva), únicamente en lo que se refiere al gasto y las transferencias financiadas con los recursos provenientes de los cánones establecidos mediante el contrato de Concesión de la Terminal de Contenedores de Moín según sus artículos 11.14.2 Canon por explotación de la concesión (5%) y 11.14.3 Canon contribución para el desarrollo regional (2,5%). De igual forma quedarán exentos de la aplicación de la regla fiscal relativa a estos recursos los gastos que con ellos realicen las entidades receptoras. Queda prohibido el uso de estos fondos para gasto corriente. Estos fondos solamente podrán utilizarse en gastos de capital que respondan a planes regionales o municipales de desarrollo. Se permitirá el cofinanciamiento de obras con ministerios o instituciones públicas, así como en asociaciones público-privadas. Esos fondos no podrán utilizarse para la contratación de personal permanente o temporal por parte de ninguna entidad receptora. La violación de las limitaciones indicadas en este artículo implicará la inmediata suspensión del giro de cualquier monto de fondos pendientes y la devolución de todos los fondos que hayan sido mal aplicados. La Contraloría General de la República, o en su caso la Asamblea Legislativa, no aprobará ningún presupuesto ordinario ni extraordinario, si no contempla la devolución de la totalidad de los fondos mal utilizados. Las entidades receptoras deberán identificar el origen de estos fondos en sus presupuestos, informes de ejecución presupuestaria, liquidaciones presupuestarias, modificaciones y presupuestos extraordinarios, según los clasificadores del gasto vigentes en el sector público, por objeto de gasto y clasificación económica, a fin de no considerarlos para efectos de la verificación del cumplimiento de la regla fiscal, tanto a nivel de gasto presupuestario como de lo ejecutado, según corresponda.

k) El Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), únicamente en lo que se refiere a la distribución de los dineros provenientes de la pena de multa, así como los activos e intereses decomisados y comisados que tienen como destino específico el cumplimiento de los programas preventivos, programas represivos y sobre el mantenimiento y aseguramiento de bienes comisados y decomisados según los artículos 85 y 87 de la Ley 7786, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, de 30 de abril de1998; los artículos 30 y 36 de la Ley 8754, Ley contra la Delincuencia Organizada, de 22 de julio de 2009; el artículo 53 bis de la Ley 4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1970, y el artículo 70 de la Ley 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004.

l) Las donaciones que reciban los entes u órganos del sector público no financiero. El uso de estos recursos no podrá derivar en compromisos de carácter fijo para la entidad receptora de la cooperación, ni tampoco podrá destinarse a la contratación de personal permanente y el pago de sus salarios, excepto en los proyectos de inversión que requieran contratar personal temporal por servicios especiales. Los montos exceptuados de la regla fiscal por esta vía no se considerarán dentro del presupuesto de la entidad receptora utilizado como base para el cálculo del crecimiento del gasto permitido por la regla fiscal, para el año siguiente de recibida la cooperación, ni para la verificación de su cumplimiento.

m) Pagos al "Contrato de Gestión Interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría" y "Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio del Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós".

n) Los gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del Estado y de investigación judicial.

ñ) Los entes públicos no estatales y sus subsidiarias, según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.

o) El Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, creado mediante la Ley 8228, Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, de 19 de marzo de 2002. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.

p) La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, creada mediante la Ley 9356, Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur), de 24 de mayo de 2016.

q) Otras entidades de gobiernos locales, según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.

r) La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), en lo relativo al canon de regulación establecido en el artículo 82 de la Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de 9 de agosto de 1996.

s) La Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel), en lo relativo a los recursos propios provenientes de los cánones, las tasas y los derechos obtenidos en el ejercicio de sus funciones (cánones de regulación, reserva del espectro radioeléctrico), la contribución especial parafiscal del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), los recursos provenientes del otorgamiento de concesiones, multas, intereses por mora y lo generado por sus recursos financieros.

No se exceptúan los rubros que sean cubiertos por transferencias que el Estado realice a favor de la Sutel.

t) Las empresas públicas no financieras, definidas en el Clasificador Institucional del Sector Público vigente, diferentes a las contempladas en el inciso b) de este artículo, solo en lo que refiere al gasto correspondiente a su giro normal de negocios y las transferencias que por ley deban girar a favor de proyectos y programas sociales, financiado con ingresos propios provenientes de la actividad comercial o empresarial que realicen. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.

u) La Junta de Protección Social, institución descentralizada del sector público. No se exceptúan los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.

v) La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, creada el 11 de julio de 1973 mediante la Ley 5251, Creación de Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (Conai).

w) Los gastos realizados por las universidades públicas con recursos propios, obtenidos por la venta de servicios académicos, científicos, tecnológicos y los recibidos de sus fundaciones.

 

Los montos exceptuados de la regla fiscal por esta vía no se considerarán dentro del presupuesto de la entidad receptora utilizado como base para el cálculo del crecimiento del gasto permitido por la regla fiscal, para el año siguiente de recibidos estos recursos, ni para la verificación de su cumplimiento.

 

Las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero, de modo que dicho Ministerio pueda realizar, en un plazo máximo de dos meses, una valoración integral de riesgo financiero en el que también deberá considerar la participación de las transferencias del Gobierno Central dentro del total de ingresos corrientes y de capital, la razón de gastos corrientes sobre ingresos corrientes y el límite de endeudamiento establecido en sus leyes constitutivas o conexas. En ausencia de norma, el coeficiente deuda sobre activos no podrá superar el cincuenta por ciento (50%).

 

Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular. Caso contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla.”

 

Los criterios de valoración de riesgo financiero se establecerán en el reglamento de esta ley.

 

El Clasificador Institucional del Sector Público vigente refiere a la definición y clasificación de las instituciones del sector público costarricense, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre del 2001.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 10386 del 26 de setiembre del 2023)

 

x) Las compras realizadas por el Consejo Nacional de Producción en el marco del Programa de Abastecimiento Institucional.”

 

Para los efectos de la consulta que nos ocupa, nos interesa profundizar en el alcance de la reforma introducida por la Ley N° 10386, mediante la cual se introducen una serie de instituciones y órganos para excluirlos de la regla fiscal.   Exclusión que, para los casos de los incisos r), s) t) y u), supone que tendrán, además, la incidencia de disposiciones transitorias que sujetan los alcances de esa exclusión al cumplimiento de determinados requisitos financieros.  En este sentido, se retoman los Transitorios XLI y XLII del cuerpo normativo que se viene estudiando, en tanto disponen:

 

“Transitorio XLI- El reporte de información financiera de las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) del artículo 6 de esta ley, así como la valoración integral de riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda, será exigible a partir del mes de mayo del año siguiente a la aprobación de esta ley.”

 

“Transitorio XLII- El Poder Ejecutivo emitirá, en un plazo no mayor de dos meses, las disposiciones reglamentarias para la adecuada implementación de los criterios de valoración de riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda.”

 

 

A efecto de realizar el ejercicio de interpretación jurídica, no está de más recordar que nos sujetamos a los principios que derivan del artículo 129 de la Constitución Política; artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 10 del Código Civil.

 

 

En el sentido apuntado en el párrafo precedente, lo primero que cabe observar es que las modificaciones que se introducen mediante la Ley N° 10386 al texto de la Ley N° 9635 tienen todas una fecha de rige claramente establecida por el legislador, sea desde el momento de su promulgación, lo cual es conforme con el precitado canon 129 del Texto Fundamental.   Luego, podría sentarse como punto de partida que la exclusión parcial de la JPS de la regla fiscal se da a partir del 26 de setiembre del año 2023, cuando fue publicada la Ley 10336 en el Alcance n.°185 al Diario Oficial La Gaceta n.°176 del 26 de setiembre del año en curso. 

 

 

En segundo lugar, de manera expresa, las exclusiones de los incisos r), s), t) y u) pasan a tener una obligación, para con el Ministerio de Hacienda, en el sentido de que: “… deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero …”.   Reporte que podría suponer el ejercicio de una competencia por parte de ese Ministerio de incidir en el alcance absoluto de la exclusión de la regla fiscal, pues:    “Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular. Caso contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla.”

 

 

Entonces, acudiendo ahora a la interpretación literal o del contenido de las normas, se aprecia que la exclusión opera desde la promulgación de la ley y solo podría verse afectada -sea volviendo a tener un límite para el crecimiento del gasto- si se materializa un pasivo contingente que afecte la Hacienda Pública.   De no concretarse ese riesgo, como bien lo indica la misma norma, la entidad continuará operando fuera del ámbito de la regla fiscal.   Dicho de otro modo, la exclusión de la Junta de Protección Social (en adelante JPS) respecto de los recursos generados con su actividad sustantiva solo podría “perderse” si no cumple con la evaluación del Ministerio de Hacienda, dado el entendimiento normal de la forma en que quedó redactada la disposición.

 

 

En tercer lugar, y ahora a través de una interpretación basado en la armónica relación de las normas dentro de un mismo cuerpo normativo, tenemos que los incisos XLI y XLII vienen a reafirmar que la JPS quedó parcialmente excluida de la regla fiscal desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley N° 10386.    La primera de esas disposiciones fija el momento en que, por primera vez, deberá presentarse a consideración del Ministerio de Hacienda la información que determinará la continuación o no de la excepción a la regla fiscal, esto es, a partir del mes de mayo del año 2024.   Es claro que se trata de una norma que activará sus competencias CON POSTERIORIDAD a la exclusión que ya ha sido dispuesta, pues no tendría sentido la fijación de la fecha límite si no se estuviera excluido.

 

 

Y, por su parte, el Transitorio XLII determina que será vía reglamentaria que se fijen, al Ministerio de Hacienda, los parámetros para analizar la información por entregar en el mes de mayo de cada año por parte de las instituciones de los incisos r), s) t) y u) y, eventualmente, aplicar la eventual reinserción o excepción de la referida exclusión a la institución analizada, caso de que no se cumplan los criterios de valoración de riesgo financiero.

 

 

II.                Conclusión.

 

Abordando las interrogantes en el mismo orden que fueron planteadas, nuestra posición es la siguiente:

 

1.      La fecha de vigencia de la exclusión parcial de la Junta de Protección Social a la regla fiscal, contenida en el inciso u) incorporado al artículo 6 del título IV, “Responsabilidad Fiscal de la República”, capítulo 1 “Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios” de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre del 2018, lo es a partir del 26 de setiembre del 2023.

 

 

2.      Esta entrada en vigencia de la excepción dicha no está condicionada a la obligación de presentar al Ministerio de Hacienda la información financiera, ni la valoración integral de riesgo financiero que se regula en el mismo cuerpo normativo (Ley N° 10386).

 

 

3.      La entrada en vigencia de la exclusión de la JPS a la regla fiscal respecto a los rubros que no están financiados mediante transferencias del presupuesto nacional, no está condicionada al cumplimiento de lo dispuesto en el Transitorio XL de la Ley No 9635.

 

4.      La entrada en vigencia de la referida exclusión de la JPS a la regla fiscal no está condicionada al cumplimiento de lo dispuesto en el Transitorio XLI de la Ley No 9635.

 

5.      La exclusión parcial de que fue objeto la JPS a la regla fiscal solo quedaría sin efecto en caso de que no satisfaga el análisis de riesgo financiero que debe realizar el Ministerio de Hacienda cada año, con vista en la información financiera que aquella le provea y que determine la configuración de una contingencia fiscal -pasivo contingente para la Hacienda Pública-, en cuyo caso el Ministerio:  “… tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular.”

 

 

Sin otro particular,

 

 

 

 

                                                                                Iván Vincenti Rojas

                                                                                Procurador General