16 de noviembre de 2023

PGR-C-216-2023

 

Señora

Nayuribe Guadamuz Rosales

Ministra

Ministerio de Cultura y Juventud

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio MCJ-DM-1177-2023 del 31 de julio de 2023, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

 

1.              ¿Al amparo de la normativa que regula lo concerniente a los Premios Nacionales de Cultura, es posible considerar que la información concerniente al nombre y calidades de las personas que integran los Jurados de dichos Premios, corresponde a información de carácter sensible y por ende, es dable negar la entrega de esos datos?

2.              ¿Conforme al grado de responsabilidad que significa a las personas que integran los Jurados de los Premios Nacionales de Cultura, puede considerarse que entregar a un medio de noticias lo referente a sus calidades personales, podría colocarlo en un grado de vulnerabilidad por eventuales presiones del colectivo y/o generarse potenciales conflictos de interés?

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud.

 

 

I.                   EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD DEBEN REGIR EL ACTUAR ADMINISTRATIVO

 

Es basta la jurisprudencia administrativa y judicial que reconoce, como regla de principio, que el actuar de la Administración Pública debe regirse bajo los principios de trasparencia y publicidad, lo que significa que debe tener a disposición la información de interés público que conste en sus registros y archivos, de forma que cualquier interesado pueda enterarse y examinar su actuación[1]. De allí que, el principio de publicidad es considerado “una forma de control social de los administrados”[2] respecto a la actuación administrativa.

Para cumplir con lo anterior, se ha dicho que las instituciones o dependencias necesariamente deben contar con mecanismos idóneos que aseguren el acceso completo y oportuno de la información de interés público ante el requerimiento de los administrados, quienes, además, tienen derecho a una respuesta oportuna (artículos 27 y 41 constitucionales).

Sobre dichos principios, la Sala Constitucional se refirió en la sentencia 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005, reconociendo que en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la Administración, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Al respecto, dispuso la Sala:

“III .- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política ). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.”  (El destacado no forma parte del original)

 

Por tanto, los principios de transparencia y publicidad, junto con el correlativo derecho del administrado a solicitar información de interés público, sólo pueden ser limitados bajo ciertas circunstancias que no pueden ser determinadas a través de un acto discrecional de la Administración, sino que deben estar expresamente reguladas en la Constitución o en la ley[3]. En otras palabras, rige el principio de reserva legal.

 

 Respecto a estos límites, la Sala Constitucional, a través de la sentencia ya citada -2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005- se refirió de la siguiente manera:

 

“…En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho  es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva.  En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o  judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas.” (El resaltado no pertenece al original).

 

Del anterior pronunciamiento constitucional, podemos concluir, que el primer límite intrínseco al derecho de acceso a la información lo encontramos en el primer párrafo del artículo 30 de la Constitución Política, el cual dispone que la información que debe garantizarse a los administrados es aquella que verse “sobre asuntos de interés público”. De manera que, cuando no se trate de asuntos de esta naturaleza, la información no estará protegida dentro de ese derecho.

 

Por consiguiente, no todos los asuntos e información que conocen y tienen en custodia las oficinas administrativas son de acceso público, sino, solamente aquella que es útil a la colectividad y, por tanto, de “interés público”. Contrario sensu, cuando la información sólo resulte necesaria y útil para un particular o grupo individualizable debe considerarse de “interés privado”[4].

 

El segundo límite intrínseco al derecho de acceso a la información, lo encontramos en este mismo artículo 30 Constitucional, párrafo segundo, en el cual se excluye del acceso público “los secretos de Estado”, cuyo declaratoria está reservada a la ley (artículo 19, párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública), aunque el Poder Ejecutivo puede realizar la declaratoria en un caso concreto a partir de la autorización legal, lo cual -en términos generales- se refiere a los temas de seguridad interna y externa del Estado, la defensa nacional y a las relaciones internacionales de la República[5].

 

A efectos de ampliar el tema de los secretos de Estado, a través del dictamen C-239-95 del 21 de noviembre de 1995, esta Procuraduría señaló:

 

“…2-. El secreto de Estado La Administración no está obligada a suministrar información de interés público, cuando ésta configura un secreto de Estado. De conformidad con la doctrina y jurisprudencia nacionales, el término "secreto de Estado" es de carácter restringido, de modo que sólo cubre las informaciones relativas a la defensa y seguridad interna y externa del país, por una parte y lo relativo a las relaciones diplomáticas, por otra parte. Este ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General, como se determina de los dictámenes Ns. 164-79 de 13 de agosto de 1979, C-249-80 de 30 de octubre de 1980, C-175-83 de 31 de mayo de 1983.

De esos dictámenes se deriva que la Administración puede declarar que existe un "secreto de Estado" "cuando existan hechos, informes o documentos que por su naturaleza y especial gravedad, su revelación podría poner en peligro la seguridad y defensa interna y externa de la Nación, así como perjudicar las relaciones internacionales de Costa Rica".

Así las cosas, los valores jurídicos protegidos son la defensa, seguridad y relaciones exteriores. Dado que la protección de estos valores por el secreto de Estado constituye un límite al ejercicio del derecho a la información, corresponde al legislador establecer bajo qué supuestos se está ante un secreto de Estado, tal como se indicó en el dictamen C-175-83 antes citado: "En aplicación del principio de que las libertades públicas sólo pueden ser reglamentadas por ley, cabe afirmar que sólo la ley puede establecer en qué campos o materias puede establecerse que un hecho, informe o documento constituyan secreto de Estado. No obstante, debe tomarse en cuenta que nuestra Constitución Política ha señalado que determinadas materias constituyen secreto de Estado: lo relativo a la seguridad, defensa nacionales y las relaciones exteriores de la República. En todo caso, la definición del concepto "secreto de Estado" está reservada a normas jurídicas superiores, nunca a un reglamento, por cuanto dicho concepto implica una restricción a los derechos constitucionales consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución".

(….) De allí que, en criterio de esta Procuraduría, el legislador es competente para definir en qué consiste el secreto de Estado, cuál es su ámbito de aplicación, ello sin perjuicio de la regulación constitucional al respecto. Pero, una vez definido dicho concepto, corresponde al Poder Ejecutivo declarar en un caso concreto la existencia de dicho secreto...” (El resaltado no forma parte del original).

 

Ahora bien, respecto a los límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa, en primer lugar y de importancia para lo que se consulta en esta ocasión, tenemos lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, el cual garantiza a todas las personas una esfera de intimidad. Ergo, todos aquellos datos privados o sensibles que se encuentren en poder de un órgano o ente público quedan excluidos del concepto de “información de interés público”.

En este punto, conviene recordar que la Ley N° 8968 del 5 de setiembre de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, contempla varias categorías de información, cuya restricción de acceso o tratamiento dependerá de que tan sensible sean los datos ahí contenidos. Por ejemplo, se prohíbe el tratamiento por parte de terceros, de aquellos datos considerados sensibles o personales, en cuyo caso, se consideran confidenciales, además, se protegen los datos personales de acceso restringido, los cuales, aún y cuando consten en registros de acceso al público, no pueden ser de acceso irrestricto, de allí que, su tratamiento está permitido sólo para el titular de la Administración Pública interesada, cuando persiga fines públicos, o bien, se cuente con el consentimiento expreso del titular.

 

Por otro lado, encontramos en el artículo 28 Constitucional los términos de “moral”, “orden público” y “afectación de terceros”, como límites extrínsecos al derecho de información, por lo tanto, el legislador puede restringir la información cuando esté de por medio el orden o la moral públicos o los derechos de un tercero. Sobre lo cual, a través del dictamen C-239-95 del 21 de noviembre de 1995, señalamos:

 

“Lo anterior no significa que el ejercicio del derecho sea irrestricto e ilimitado. Por el contrario, el derecho de acceso a la información de interés público puede ser restringido por el legislador cuando se presenten los supuestos previstos en el artículo 28 de la Constitución Política. Es decir, cuando esté de por medio el orden o la moral públicos o los derechos de un tercero” 

 

Deriva de ello que, si bien los principios de publicidad y transparencia rigen el actuar administrativo, también existen límites al derecho fundamental de acceso a la información pública consagrado en el numeral 30 constitucional, que como señalamos, se complementa con en el derecho de petición y pronta respuesta reconocido en los numerales 27 y 41 constitucionales.

 

La existencia de dichos límites, sin embargo, no pueden justificar el secretismo cuando la ley o la Constitución no lo autorizan expresamente, por lo que debe aspirarse a que las decisiones de los órganos administrativos, siempre se adopten a través de decisiones que puedan ser escrutadas por los administrados, salvo que razones justificadas aconsejen lo contrario. No debe olvidarse que el principio democrático se ve fortalecido cuando los administrados participan activamente en la formación y ejecución de la voluntad pública[6].

 

            Partiendo de lo indicado, para atender las preguntas que se plantean, debemos valorar la normativa que regula los Premios Nacionales de Cultura y determinar, en consecuencia, si la designación del jurado tiene algún grado de confidencialidad que esté justificado legal o constitucionalmente.

 

 

II.                SOBRE EL PROCESO DE DESIGNACIÓN DEL JURADO EN LOS PREMIOS NACIONALES DE CULTURA

 

La señora Ministra nos consulta si la información de las personas que integran los jurados de los Premios Nacionales es de carácter sensible y, por tanto, si debe entregar a un medio de noticias lo referente a sus calidades personales.

 

    Al respecto, debemos señalar que la Ley N°. 9211 del 04 de marzo de 2011 “Ley sobre Premios Nacionales de Cultura”, regula el otorgamiento de una serie de reconocimientos que otorga anualmente el Estado costarricense, a través del Ministerio de Cultura y Juventud, como incentivo a la excelencia, el desarrollo y los aportes en el quehacer cultural costarricense (artículo 1.°).

Para seleccionar a las personas galardonadas con los premios nacionales, se requiere de jurados que se designan anualmente en los términos que dispone el artículo 8 de la Ley, el cual señala:

 

 

“ARTÍCULO 8.- Jurados

La conformación y las responsabilidades de los jurados citados en esta ley estarán determinadas por al menos los siguientes elementos: 

a) Integración: los jurados estarán formados por tres o cinco personas, de las cuales deberá designarse un único representante de las entidades administradoras; al menos un representante de cada universidad pública que imparta la disciplina o actividad a galardonar, y al menos un representante electo por las asociaciones legalmente constituidas, con cédula jurídica vigente y al día con todas sus obligaciones. Para la integración de los jurados se deberá tener en cuenta la formación en el ámbito de la especialidad, la trayectoria en su campo y que no tengan cuestionamiento de su solvencia moral. Las instituciones representadas asumirán los gastos que requieran sus delegados para el ejercicio del cargo. 

b) Responsabilidades: los jurados serán responsables de cumplir a cabalidad los fines de esta ley y asumir su responsabilidad con la ética profesional de sus tareas. Los jurados, en ninguna circunstancia, aceptarán ningún tipo de relación, recompensa ni compensación por parte de alguna persona que tenga relación con alguna o algún candidato a los galardones, ni con el candidato mismo. De comprobarse estas irregularidades u otras similares, serán destituidos y quedarán inhibidos de participar nuevamente como jurados. Los jurados actuarán en la selección de obras y personas postuladas de acuerdo con sus principios y gozarán de libertad de elección que no será sometida a criterio de terceros, incluidos los participantes de las instituciones administradoras. El equipo de jurados podrá impugnar, con la debida justificación, la participación de alguno de sus pares que no cumpla sus funciones. 

 

c) Estarán inhibidos de formar parte del o los jurados, las personas relacionadas por consanguinidad o relación familiar hasta el tercer grado con los postulados y aquellas personas que hayan sido jurados en los tres años anteriores. 

 

d) Las demás que determine el reglamento de esta ley.” (La negrita no forma parte del original)

 

            Como se desprende del artículo citado, las personas que sean escogidas para integrar el jurado de un premio nacional, deben cumplir con una serie de requisitos no sólo personales, sino también éticos, tales como una debida formación en el ámbito de la especialidad, trayectoria en el campo, solvencia moral y no tener grado de parentesco alguno, hasta tercer grado, con personas que hayan servido como jurado en los últimos tres años.

 

            La única posibilidad de escrutar dichas condiciones personales es a través de la publicidad de los nombres de quienes integran los jurados, pues de mantenerse su confidencialidad, sería imposible velar por el cumplimiento de requisitos o que exista un control por parte de los administrados. Existe entonces un interés público de conocer quiénes son los designados, para poder realizar un control de la idoneidad de estas personas.

 

La norma legal, además, no establece la confidencialidad de manera expresa y teniendo en consideración lo indicado en cuanto a que en esta materia rige un principio de reserva legal, no puede concluirse que exista la posibilidad de guardar confidencialidad sobre la integración de los jurados, pues la regla salvo disposición expresa, es la transparencia y la publicidad en el actuar administrativo.

 

Debemos destacar también que la norma legal remite a la regulación reglamentaria en lo relativo al establecimiento de otros requisitos para la integración de los jurados. Si analizamos el Decreto Ejecutivo 38772 del 26 de noviembre de 2014, que es el Reglamento a la Ley 9211 sobre Premios Nacionales de Cultura, tampoco encontramos ninguna norma que justifique la confidencialidad.

 

Por el contrario, el artículo 12 del Reglamento establece la obligación de que los jurados estén integrados por personas con reconocida experiencia y prestigio en el campo de la cultura y el artículo 13 establece una integración multisectorial de las unidades administradoras, de las universidades públicas, de las asociaciones culturales, así como la exigencia de que los jurados no tenga cuestionamiento de su solvencia moral ni relación familiar en los mismos términos dispuestos en la ley.

 

            Lo anterior refuerza la necesidad de que exista un escrutinio público que permita garantizar que quienes integran los jurados cumplan los requisitos legales y reglamentarios dispuestos.

 

            Por otro lado, debe señalarse que la preocupación que manifiesta la señora Ministra en cuanto a la posibilidad de que existan presiones del colectivo o eventuales conflictos de interés, fue pensada por el legislador al establecer las responsabilidades que tienen los miembros del jurado, entre ellas, las dispuestas en el numeral 8 ya citado, que los obliga a asumir su responsabilidad con la ética profesional de sus tareas y los inhibe de aceptar recompensa o compensación por parte del candidato o de alguna persona que tenga relación con este. Además, la ley faculta la destitución de los miembros del jurado ante irregularidades que puedan detectarse, lo cual es incluso denunciable por los otros miembros del jurado. Por otro lado, debe considerarse que existe un deber de abstención en los casos en los que pueda incurrirse en un conflicto de interés, a la luz de lo dispuesto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N.° 8422 del 6 de octubre de 2004, que es aplicable a cualquier persona que actúe en nombre y por cuenta de la Administración, tal como es el caso de los jurados designados.

 

Finalmente, debemos señalar que los nombres y los atestados de los jurados no puede considerarse información de carácter sensible en los términos que se plantea en la consulta. Al respecto, la Ley de Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales, Ley N.° 8968 del 7 de julio de 2011, establece como datos sensibles aquellos que “revelen el origen racial o étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, espirituales o filosóficas, así como los relativos a la salud, la vida y la orientación sexual, entre otros.” Por lo anterior, dentro de esta categoría no puede integrarse la designación de los miembros del jurado de los Premios Nacionales de Cultura.

 

            Consecuentemente, en la materia que se nos consulta deben prevalecer los principios de transparencia y publicidad, el derecho de petición de los ciudadanos y la libertad de prensa y, por tanto, no puede justificarse el secretismo en la designación de los miembros de los jurados de los Premios Nacionales de Cultura.

 

 

III.             CONCLUSIONES

Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)         La Administración Pública se rige bajo los principios de trasparencia, publicidad y rendición de cuentas y debe velar por el cumplimiento del derecho de petición de los administrados, por lo que debe tener a disposición de todas las personas la información de interés público, con los límites establecidos en la propia Constitución o la ley;

b)        La Ley N.° 9211 del 04 de marzo de 2011 “Ley sobre Premios Nacionales de Cultura” y su reglamento, no establecen la confidencialidad en la designación de los miembros de los jurados en los premios nacionales. Por el contrario, las personas que sean escogidas, deben cumplir con una serie de requisitos personales y éticos que pueden y deben ser escrutados por los administrados, por lo que debe transparentarse su designación;

c)         Los miembros del jurado designados, están obligados por ley a asumir su cargo con responsabilidad ética profesional y no pueden aceptar recompensa o compensación por parte del candidato o de alguna persona que tenga relación a este. Además, les asiste un deber de abstención en casos en los que pueda incurrirse en un conflicto de interés, a la luz de lo dispuesto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N.° 8422 del 6 de octubre de 2004;

d)        Los nombres y atestados del jurado de los Premios Nacionales de Cultura no es información de carácter sensible a la luz de lo dispuesto en la Ley de Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales. Ergo, deben prevalecer los principios de transparencia y publicidad, el derecho de petición de los ciudadanos y la libertad de prensa y, por tanto, no puede justificarse el secretismo en esta materia.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/hsc