12 de diciembre de 2023

PGR-C-262-2023

Señora

Sofía Guillén Pérez

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-FPFA180-OFI-2023 de 4 de diciembre de 2023 (recibido en la Procuraduría el 6 de diciembre), requiere nuestro criterio sobre el Reglamento sobre medidas de ciberseguridad aplicables a los servicios de telecomunicaciones basados en la tecnología de quinta generación móvil (5G) y superiores (Decreto Ejecutivo no. 44196 de 25 de agosto de 2023).

Indica que en la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior han conocido criterios de varios órganos públicos e instancias privadas que han cuestionado la legalidad de ese Decreto y han expuesto cuestionamientos a nivel técnico.

Después de citar algunos de esos criterios, requiere lo siguiente:

“…le solicito su criterio sobre la adecuación del Decreto N.° 44196-MSP-MICITT a los principios generales y normas contenidas en el bloque de constitucionalidad de Costa Rica, con especial referencia a los artículos 7 y 50 de la Constitución Política. Asimismo, en el marco del ordenamiento jurídico infra constitucional, le solicito que se refiera a la posible existencia de  una vulneración a las disposiciones de Ley Nº 6227, Ley General de la Administración Pública, la Ley Nº 8642, Ley General de Telecomunicaciones y su reglamento, y la Ley Nº7593 de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; así como a cualquier otra legislación que a su juicio pueda verse quebrantada con el "Reglamento sobre medidas de ciberseguridad aplicables a los servicios de telecomunicaciones basados en la tecnología de quinta generación móvil (5G) y superiores.”

I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021).

            Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

II. Inadmisibilidad de la consulta.

Tal y como se dispuso en el apartado anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.

En ese sentido, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, PGR-C-120-2023 de 12 de junio de 2023, PGR-C-122-2023 de 20 de junio de 2023, entre otros).          

En esta ocasión, si bien es cierto se hace referencia a criterios en los que se exponen algunos cuestionamientos al Decreto, al momento de formularse la consulta lo que se requiere es que la Procuraduría realice un examen general de la norma y determine si existe alguna violación a algún principio o norma constitucional o, incluso, si resulta contraria, en algún aspecto, a la Ley General de la Administración Pública, a la Ley General de Telecomunicaciones o a cualquier otra norma legal. Es decir, sin plantearse una duda jurídica específica, se pretende que la Procuraduría realice un estudio general del Decreto dentro del ordenamiento jurídico costarricense, para determinar cuáles normas contraría.

Ya en otras ocasiones hemos declarado inadmisibles consultas de señores diputados cuyo objeto es sumamente amplio y generalizado, señalando que, para el adecuado ejercicio de nuestra función es necesario que se delimite el objeto de la consulta, y no que se requiera nuestra asesoría de manera indeterminada, sobre la aplicación de una ley en términos generales (Dictamen C-170-2019 de 18 de junio de 2019), y que, una disposición normativa puede tener muchos efectos en el ordenamiento jurídico y en el accionar de la administración, y, por tanto, debe determinarse sobre cuál efecto concreto o sobre qué aspecto o duda se requiere nuestro pronunciamiento. (PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021).

            Como ya se dijo en el apartado anterior, el asesoramiento que la Procuraduría facilita a los señores diputados tiene como límite la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. Por tanto, no resulta razonable atender una consulta cuya finalidad es que este órgano asesor efectúe un examen generalizado de un reglamento, sin que el consultante precise el conflicto jurídico puntual que se requiere solventar o las normas jurídicas específicas que se estiman violentadas.

            En orden a la razonabilidad de lo consultado, tómese en cuenta que, en las instancias judiciales encargadas de realizar el control de legalidad y de constitucionalidad de los actos administrativos de alcance general, no es posible requerir un examen de las normas de cara a todo el ordenamiento jurídico, sin precisar las normas que se consideran conculcadas y los argumentos por los cuales se estima que se presentan esas violaciones.

            Evidentemente, la función consultiva que lleva a cabo la Procuraduría tiene una naturaleza distinta a ese control judicial de legalidad y constitucionalidad, sin embargo, las interpretaciones jurídicas que realiza deben responder a conflictos jurídicos puntuales o a cuestionamientos jurídicos específicos y no a una valoración general de una disposición reglamentaria. En consecuencia, quien plantea una consulta debe precisar las dudas jurídicas específicas sobre las cuáles requiere se emita un criterio, pero sin exponer una situación o caso concreto.

            Además de lo anterior, y, dado que en la consulta se indica que varios de los cuestionamientos que se han hecho al Decreto son de carácter técnico, debe recordarse que nuestra función consultiva está contemplada como una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.” (Dictamen C-257-2006 de 19 de junio de 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Por todo lo expuesto, la consulta es inadmisible, y, lamentablemente, nos encontramos impedidos para rendir el criterio solicitado.

            De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/ysb

Cód. 12736-2023