14 de diciembre del 2023

PGR-C-265-2023

 

Señor

Jorge Arturo Barrantes Rivera

Auditor Interno

Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

(Judesur)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio n° AI-OFI-036-2023 del 09 de marzo del 2023 (código interno 2224-2023), por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, en relación con las siguientes consultas:

 

“a-) De acuerdo a la normativa aplicable vigente, ¿se puede hacer efectivo el pago de salario a un funcionario de una institución semiautónoma, por medio de una transferencia electrónica de fondos, a una cuenta bancaria a nombre de un tercero, por ejemplo: la madre, esposa o un hijo menor de edad?

b-) ¿Cuáles son los riesgos legales, laborales y obreros, ante la posibilidad de que una persona colaboradora de la institución, solicite que le sea depositado su salario en una cuenta de ahorros que no esté registrada a su nombre, es decir, que no sea el titular de la cuenta bancaria ante la entidad financiera?

c-) ¿Estaría la institución semiautónoma como patrono, obligada a atender el requerimiento de la persona colaboradora de la institución, de solicitar que le sea depositado su salario en una cuenta de ahorros que no esté registrada a su nombre, es decir, que no sea el titular de la cuenta bancaria ante la entidad financiera?”

 

Como antecedentes de esta consulta señala usted, en términos generales, que la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (en adelante Judesur), es una institución semiautónoma, la cual está regida por la Ley n° 9356, denominada “LEY ORGÁNICA DE LA JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS (JUDESUR)”, vigente desde el 13 de junio del 2016.

 

En esa inteligencia, transcribe el texto de los numerales 1 y 13 de dicha ley:

 

“ARTÍCULO 1.- Se crea la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, en adelante Judesur, como institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica, patrimonio propio y con capacidad de derecho público. Se regirá por las disposiciones contenidas en esta ley y los reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y su Junta Directiva.

Para todos los efectos legales correspondientes, la Junta tendrá su domicilio en el cantón de Golfito”.

“ARTÍCULO 13.- La Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur), como órgano jerárquico superior, se encargará de la dirección, la administración y el régimen de funcionamiento de Judesur y del Depósito Libre Comercial de Golfito. Nombrará a un director ejecutivo que se encargará de la ejecución e implementación de los acuerdos y de todas las políticas establecidas por la Junta Directiva, en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones”.

 

Agrega usted que, la Junta Directiva de Judesur mediante el acuerdo n° ACU-06-799-2016 del 15 de abril del 2016, aprobó el Reglamento Interno de Trabajo de Judesur, el cual se publicó en el Alcance Digital n° 83 del 25 de mayo del 2016, y establece en sus artículos 4, 13 y 38, en lo de interés, lo siguiente:

 

“Artículo 4: Definiciones

En este reglamento se entenderá por:

a) JUDESUR: La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas.

b) Patrono: La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, con domicilio en Golfito, Barrio Parroquial, 2do piso del edificio del Banco Nacional de Costa Rica.

c) Funcionarios: Toda persona física que preste sus servicios en forma personal y subordinada a JUDESUR, a cambio de un salario.

(…)”

“Artículo 13: Acciones de personal.

La acción de personal es el instrumento legal en el que hace constar cualquier acto de decisión relacionado con la relación de empleo con JUDESUR. (…)”

“Artículo 38: Pago de Salario.

El salario se pagará de forma mensual y se hará efectivo por quincena vencida, mediante transferencia electrónica de fondos a la cuenta de ahorros o cuenta corriente en el Banco que previamente el funcionario haya indicado ante la unidad de Recursos Humanos”.

 

Además, resalta del Código de Trabajo lo establecido en su artículo 171, que reza:

 

“Artículo 171.-

El salario se pagará directamente al trabajador o a la persona de su familia que él indique por escrito, una vez hechas las deducciones y retenciones autorizadas por el presente Código y sus leyes conexas”.

 

Como aspecto final menciona que, mediante el memorando n° ALJ-M-0008-2023 del 28 de febrero del 2023, emitido por la Asesoría Legal de Judesur, sobre el tema se pronunció en los términos que a continuación se detalla:

 

“Estima esta Asesoría que ante su consulta, se debe tener por válido el pago realizado de las obligaciones obrero patronal en las siguientes condiciones:

1. Que la cuenta del tercero está autorizada por el funcionario.

2. Que dicha autorización conste por escrito ya que aunque exista el principio de Primacía de la realidad, la norma positiva exige esta condición para que la autorización sea válida, nótese que no se exige ninguna otra formalidad de que sea dicha autorización por escrito.

3. Que el tercero sea un familiar.

4. De no contarse con dicha autorización por escrito, deberá el funcionario ratificar el pago, o bien la administración demostrar que el funcionario se aprovechó del mismo, es decir que a pesar de haberse hecho en cuenta a nombre de persona diferente, quien aprovecho dicho salario ha sido el mismo funcionario”.

 

Con fundamento en los anteriores antecedentes, seguidamente, nos referiremos, primero, en un apartado general a las consultas planteadas por los auditores internos y posteriormente a cada una de las interrogantes.

 

 

I.          Sobre las consultas planteadas por los auditores internos:

 

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

 

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

 

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-213-2023 del 14 de noviembre del 2023, entre otros).

 

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

 

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.”   Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

 

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

Bajo ese entendido, debe advertirse que en esta ocasión se justifica la presentación de esta consulta, en el tanto la unidad de auditoría interna, como parte de su plan anual de trabajo del 2023, está realizando una auditoría de carácter especial sobre el pago de las remuneraciones que reconoce Judesur a sus distintas personas colaboradoras; por consiguiente, requiere para efectos de formular los criterios con los que será evaluada la Administración realizar los cuestionamientos que plantea.

 

Por lo que viene dicho, se acredita que el tema consultado guarda relación con el plan de trabajo de la auditoría interna de Judesur para el presente año, cuyo fin es obtener un criterio jurídico de este órgano consultivo que le permita fundamentar su posición ante la Administración que audita.

 

Realizada las anteriores precisiones, a continuación, abordaremos el tema objeto de consulta.

 

 

II.        Sobre lo consultado:

 

Como primera consulta se nos plantea la siguiente: “a-) De acuerdo a la normativa aplicable vigente, ¿se puede hacer efectivo el pago de salario a un funcionario de una institución semiautónoma, por medio de una transferencia electrónica de fondos, a una cuenta bancaria a nombre de un tercero, por ejemplo: la madre, esposa o un hijo menor de edad?

 

Al respecto, debemos iniciar nuestro estudio, precisando que el salario, es considerado como un derecho humano en los artículos 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1 y 2 del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), 1 y 2 del Convenio sobre la fijación de salarios mínimos de 1970 (núm. 131), y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). Veamos, en lo de interés, esa normativa señala, respectivamente, lo siguiente:

 

“Artículo 7

Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que lo aseguren en especial:

a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores:

i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie, en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;

ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme disposiciones del presente Pacto; (…)”.

“ARTICULO 1

A los efectos del presente Convenio el término "salario" significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último ya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.

“ARTICULO 2

1. El presente Convenio se aplica a todas las personas a quienes se pague o deba pagarse un salario. (…)”.

“Artículo 1

1. Todo Estado Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique este Convenio se obliga a establecer un sistema de salarios mínimos que se aplique a todos los grupos de asalariados cuyas condiciones de empleo hagan apropiada la aplicación del sistema.

2. La autoridad competente de cada país determinará los grupos de asalariados a los que se deba aplicar el sistema, de acuerdo con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores interesadas o después de haberlas consultado exhaustivamente, siempre que dichas organizaciones existan (…)”.

“Artículo 2

1. Los salarios mínimos tendrán fuerza de ley, no podrán reducirse y la persona o personas que no los apliquen estarán sujetas a sanciones apropiadas de carácter penal o de otra naturaleza (…)”.

“Artículo 7

Condiciones Justas, Equitativas y Satisfactorias de Trabajo

Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular:

a. una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción; (…)”.

 

Además, se encuentra tutelado como derecho fundamental en el canon 57 de nuestra Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 57.- Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.

Todo lo relativo a fijación de salarios mínimos estará a cargo del organismo técnico que la ley determine”.

 

Y en atención a la naturaleza alimentaria del salario, la ley contempla un capítulo especial referido a las medidas que lo protegen, desde el 162 hasta el 179 del Código de Trabajo.

 

Puntualmente, los ordinales 162 y 163 tipifican:

 

“ARTICULO 162.-

Salario o sueldo es la retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud del contrato de trabajo”.

“ARTICULO 163.-

El salario se estipulará libremente, pero no podrá ser inferior al que se fije como mínimo, de acuerdo con las prescripciones de esta ley”.

 

En lo de interés para esta consulta, importa resaltar que el artículo 169 del Código de Trabajo establece la obligación de la parte que emplea de pagar a la persona trabajadora el salario completo, en cada período de pago, y entiende por tal la retribución de las labores cumplidas en las jornadas ordinaria y extraordinaria:

 

“ARTICULO 169.-

Salvo lo dicho en el párrafo segundo del artículo anterior[1], el salario debe liquidarse completo en cada período de pago. Para este efecto, y para el cómputo de todas las indemnizaciones que otorga este Código, se entiende por salario completo el devengado durante las jornadas ordinaria y extraordinaria”.

 

Por su parte, del numeral 171 del mismo cuerpo normativo se sigue que quien emplea solo está autorizado a pagar el salario directamente al trabajador o a la persona de su familia que él indique por escrito, una vez hechas las deducciones y retenciones autorizadas por el Código de Trabajo y sus leyes conexas: 

 

“ARTICULO 171.-

El salario se pagará directamente al trabajador o a la persona de su familia que él indique por escrito, una vez hechas las deducciones y retenciones autorizadas por el presente Código y sus leyes conexas”.

 

En este contexto, al resolver un recurso de casación, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia explicó que el pago del salario debe hacerse directamente al trabajador y en los casos en los que este autorice que se haga a otra persona de su familia debe constar siempre por escrito, acorde con el artículo 171 transcrito. Al respecto, resolvió:

 

“También se demostró la remuneración. El hecho de que esta fuera entregada al líder del grupo no elimina su naturaleza retributiva. Debe tenerse en cuenta que se trata de personas con problemas de adicción y que el acceso a recursos económicos durante alguna etapa de la rehabilitación puede generar un retroceso y llevarlos a adquirir y consumir algún tipo de droga. En todo caso, consta la existencia de una autorización implícita por parte de los internos para que el sueldo fuera entregado a las autoridades del Hogar, pues de lo contrario no habría disposición para realizar las labores y así lo ha afirmado el accionante. En consecuencia, la forma en que se realizaba el pago se considera absolutamente razonable en un contexto como el que se aborda. Cabe señalar que la normativa laboral no es ajena a este tipo de situaciones y en el artículo 171 del Código de Trabajo se prevé la posibilidad de que el salario pueda ser entregado a alguna persona de la familia del trabajador, cuando haya mediado autorización expresa de este, precepto que resulta de aplicación analógica en un caso como este, sin que se desvirtúe entonces la naturaleza salarial del pago realizado (artículo 12, Código Civil). Así las cosas, la sala difiere la valoración realizada por los juzgadores de las instancias precedentes y concluye que en el presente caso sí medió una relación de trabajo entre el actor y el codemandado Consumi Tubito”. (Resolución n°. 2012-000081 de las diez horas del ocho de febrero de dos mil doce, emitida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia) (El subrayado es suplido)

 

Con fundamento en lo expuesto, resultaría legítimo pagar el salario al trabajador directamente o a la persona de su familia que él indique por escrito.

 

En ese tanto, se puede concluir que, en atención a lo dispuesto en el ordinal 171 citado, el patrono estaría autorizado a cancelar el salario de sus trabajadores de forma directa a cada uno de ellos, y como una segunda alternativa, la cual entenderíamos que se presenta en casos de excepción debidamente justificados por escrito, a la persona de su familia que el colaborador indique o designe para ello. (Primera interrogante)

 

Ahora bien, en relación con el segundo cuestionamiento, debemos precisar que la determinación o valoración de los riesgos legales, laborales y obreros, ante la posibilidad de que una persona colaboradora de Judesur solicite que le sea depositado su salario en una cuenta de ahorros que no esté registrada a su nombre, (ergo, que no sea el titular de la cuenta bancaria ante la entidad financiera), es un análisis que le compete realizar de forma exclusiva a la Administración activa y no a esta Procuraduría, toda vez que lo aquí cuestionado escapa a nuestras competencias legales.

 

Finalmente, se nos consulta si ¿Estaría la institución semiautónoma como patrono, obligada a atender el requerimiento de la persona colaboradora de la institución, de solicitar que le sea depositado su salario en una cuenta de ahorros que no esté registrada a su nombre, es decir, que no sea el titular de la cuenta bancaria ante la entidad financiera?

 

Sobre este cuestionamiento, valga precisar que todo patrono tiene la obligación de atender los requerimientos de sus trabajadores y brindar una respuesta a las diferentes gestiones. Sin embargo, la procedencia o no de aprobar el depósito del salario de un colaborador en una cuenta de ahorros que no esté registrada a su nombre, debe ser analizada de forma casuística, para poder estudiar las particularidades de cada asunto y resolver lo que en derecho corresponda.

 

En todo caso, se advierte que dicho estudio debe estar siempre debidamente justificado y constar en el expediente personal del colaborador, lo resuelto por su patrono.

 

 

III.      Conclusiones:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

 

En atención a lo dispuesto en el ordinal 171 del Código de Trabajo, el patrono estaría autorizado a cancelar el salario de sus trabajadores de forma directa a cada uno de ellos, y como una segunda alternativa, la cual entenderíamos que se presenta en casos de excepción debidamente justificados por escrito, a la persona de su familia que el colaborador indique o designe para ello. (Primera interrogante)

 

Ahora bien, en relación con el segundo cuestionamiento, debemos precisar que la determinación o valoración de los riesgos legales, laborales y obreros, ante la posibilidad de que una persona colaboradora de Judesur solicite que le sea depositado su salario en una cuenta de ahorros que no esté registrada a su nombre, (ergo, que no sea el titular de la cuenta bancaria ante la entidad financiera), es un análisis que le compete realizar de forma exclusiva a la Administración activa y no a esta Procuraduría, toda vez que lo aquí cuestionado escapa a nuestras competencias legales.

 

Sobre el tercer cuestionamiento, valga precisar que todo patrono tiene la obligación de atender los requerimientos de sus trabajadores y brindar una respuesta a las diferentes gestiones. Sin embargo, la procedencia o no de aprobar el depósito del salario de un colaborador en una cuenta de ahorros que no esté registrada a su nombre, debe ser analizada de forma casuística, para poder estudiar las particularidades de cada asunto y resolver lo que en derecho corresponda.

 

En todo caso, se advierte que dicho estudio debe estar siempre debidamente justificado y constar en el expediente personal del colaborador, lo resuelto por su patrono.

 

Cordialmente.

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/gcc