30 de enero de 2024

PGR-C-006-2024

Señor

Marcel Soler Rubio

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. D.ALC.250-2023 de 25 de setiembre de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“¿Qué es un Uso de Suelo Municipal y qué lo diferencia de un Certificado de Uso de Suelo Municipal?

¿Qué función cumple un Uso de Suelo Municipal dentro del ordenamiento territorial cantonal?

¿Qué requisitos debe contener un Uso de Suelo emitido por la Municipalidad?

¿Es posible tramitar un concepto meramente informativo respecto a zonificación y uso de suelo para actividades del cantón sin que eso signifique la emisión de un certificado de uso de suelo formal para tramitar algún permiso municipal?

¿Se puede manejar otro documento de esta índole exclusivamente para que sea utilizado como consulta para el contribuyente, sin que éste pueda asumir que tiene un permiso para realizar su actividad comercial o de construcción proyectada?”

            En virtud de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, y, de lo allí expuesto, puede notarse que se respondió únicamente la última pregunta, indicando que:

“No existe legalmente usos de suelo consulta o informativos, no obstante, los contribuyentes pueden realizar consultas puras y simples sobre zonificación, sin que ello se pueda contestar como en uso de suelo formal.

Solo de deberán emitir uso de suelo cuando así se solicite y se cumpla con los requisitos, no es procedente emitir un uso informativo o de consulta ya que implicaría eventualmente un derecho subjetivo.

Conforme lo antes dicho se debe tener claro que cuando se hace una consulta de usos de suelo, solo se podrá contestar mediante oficio como una consulta dado el derecho que tienen los contribuyentes, no como un uso consulta o informativo esto puede traer malos entendidos, y hasta responsabilidad a la municipalidad, y del funcionario que lo emite, dado que los usos otorgan derechos subjetivos. En el eventual caso de que un uso de consulta no coincida con el uso de suelo formal, podría implicar anular el que no esté correcto, realizando el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública, y podrían el contribuyente reclamar daños y perjuicios.”

            I. ADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA.

            Uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas, que exige expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es que se adjunte el criterio de la asesoría legal sobre el objeto de la consulta.

            Sobre ese requisito, hemos señalado que el cumplimiento de ese requisito brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).

            Además, por lo anterior, hemos expuesto que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

            En esta ocasión, el criterio legal adjunto solo responde la última pregunta planteada, por lo que, la consulta resulta admisible únicamente en cuanto a esa interrogante, sin perjuicio de que, para su respuesta sea necesario abordar algunos temas relacionados con las demás.

            II. SOBRE LO CONSULTADO.

            A partir de lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) sobre el reglamento de zonificación de los planes reguladores, y, más concretamente, lo normado en los artículos 28 y 29, la Procuraduría ha indicado que el certificado de uso de suelo “es un acto jurídico concreto por medio del cual la Municipalidad acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación local (si la municipalidad de que se trate ha dictado un plan regulador) o regional como es el caso de la gran área metropolitana (GAM).” (Dictamen no. C-427-2007 de 30 de noviembre de 2007).

            Con respecto a la normativa que debe tomarse en cuenta para la emisión de esos certificados, hemos expuesto:

“El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar, «...la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación.» Lo cual quiere decir que la municipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.

En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de zonificación. El artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local, que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM.

Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno… Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no dentro de la GAM.

En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente ....-artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.” (Dictamen no. C-273-2006 de 5 de julio de 2006).

            Puesto que lo que debe certificar la Municipalidad es lo que establece la normativa aplicable en cuanto al uso permitido, el certificado de uso de suelo no es un acto discrecional, y así lo hemos reconocido al señalar que:

“Partiendo de ello, debemos reiterar lo indicado en el apartado anterior, en cuanto a que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local.

Por tanto, el certificado de uso de suelo acredita cuál es el uso debido, pero según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Ergo, la certificación no decide cuál es el uso permitido, simplemente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación.

Consecuentemente, no existe posibilidad alguna de que las Municipalidades puedan consignar en los certificados de uso de suelo que emitan información diferente a la que consta en el plan regulador vigente o reglamentos de zonificación, toda vez que se trata de un acto en donde se acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación establecida, sin que exista espacio para ningún tipo de discrecionalidad administrativa. Tampoco podría el operador jurídico interpretar algo distinto a lo dispuesto en el plan regulador.” (Dictamen no. PGR-C-066-2021 de 8 de marzo de 2021).

            De tal forma, lo que se consigna en un certificado de uso de suelo es lo que disponga la normativa vigente al respecto, y, por tanto, su vigencia depende, a su vez, de la vigencia de esa normativa en la que se respalda. De ahí que, lo que se certifica no debería variar si no es porque la normativa correspondiente ha sido modificada.

            Al respecto, hemos señalado que:

“…la vigencia del certificado de uso de suelo está condicionada, a su vez, a la vigencia del respectivo reglamento de zonificación y del correspondiente plan regulador, lo cual queda respaldado por lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia N° 4336-1999 de las 14:24 horas del 4 de junio de 1999:

«El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente.» (Dictamen no. PGR-C-066-2021 recién citado).

            Entonces, aparte de que la Ley de Planificación Urbana no reconoce la existencia de un certificado de uso de suelo “temporal” o “provisional” o de otro documento que pueda ser utilizado únicamente para fines informativos, como se plantea en la consulta, lo que se podría informar por parte de la Municipalidad sobre el uso de suelo permitido, aunque fuera de manera informal, sin emitir el certificado como tal, no debería ser diferente a lo que se deba consignar en un certificado de uso de suelo.

            Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el certificado de uso de suelo es un acto declarativo de derechos para el administrado, pues, en palabras de la Sala Constitucional “le otorga el derecho a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente.” (Voto no. 9565-2017 de las 9 horas 45 minutos de 23 de junio de 2017. Véanse, además, nuestros pronunciamientos nos. C-005-2019 de 9 de enero de 2019, C-022-2019 de 25 de enero de 2019, C-024-2021 de 1° de febrero de 2021).

            Por lo anterior, si bien es cierto la Municipalidad podría contestar consultas en cuanto a la zonificación y usos permitidos, solo el certificado de uso de suelo formalmente otorgado confiere un derecho subjetivo, pues, de lo contrario, se le estaría reconociendo la misma naturaleza jurídica y el mismo valor a un acto distinto, sin necesidad de cumplir con los requisitos y procedimientos dispuestos para la emisión de los certificados de uso de suelo.

            Tómese en cuenta que el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana señala que se prohíbe aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada y que los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. En consecuencia, solo el certificado de uso de suelo puede acreditar la conformidad o no del uso pretendido. Cualquier otra respuesta, información o documento que no cumpla con las formalidades propias de un certificado de uso de suelo no surte los efectos previstos por la Ley de Planificación Urbana ni tiene la naturaleza jurídica que se le ha reconocido a aquel certificado.

            III. CONCLUSIÓN.

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

            1. La Ley de Planificación Urbana no reconoce la existencia de un certificado de uso de suelo “temporal” o “provisional” o de otro documento que pueda ser utilizado únicamente para fines informativos, como se plantea en la consulta; lo que se podría informar por parte de la Municipalidad sobre el uso de suelo permitido, aunque fuera de manera informal, sin emitir el certificado como tal, no debería ser diferente a lo que se deba consignar en un certificado de uso de suelo.

            2. Si bien es cierto la Municipalidad podría contestar consultas en cuanto a la zonificación y usos permitidos, solo el certificado de uso de suelo formalmente otorgado confiere un derecho subjetivo, pues, de lo contrario, se le estaría reconociendo la misma naturaleza jurídica y el mismo valor a un acto distinto, sin necesidad de cumplir con los requisitos y procedimientos dispuestos para la emisión de los certificados de uso de suelo.

            3. Conforme con el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, solo el certificado de uso de suelo puede acreditar la conformidad o no del uso pretendido. Cualquier otra respuesta, información o documento que no cumpla con las formalidades propias de un certificado de uso de suelo no surte los efectos previstos por la Ley de Planificación Urbana ni tiene la naturaleza jurídica que jurisprudencialmente se le ha reconocido a aquel certificado.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

ELR/lcm

Cód. 9643-2023