12 de febrero de 2024

PGR-C-017-2024

 

MBA. Marco Hidalgo Zúñiga

Gerente General

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio CGG-675-2023 de 28 de noviembre de 2023, donde consulta si los accesos excepcionales aplican para planos de información posesoria y si requieren o no el visado municipal y del INVU; cómo deben proceder los gobiernos locales si no cumplen las restricciones urbanísticas, y qué instancia asume la fiscalización y responsabilidad. El oficio PE-AL-333-2023 de la Asesoría Legal estima que son necesarios esos visados; que el gobierno municipal no puede otorgar certificados de uso de suelo conformes o permisos de construcción si los planos no cumplieron las citadas restricciones y sus funcionarios serán responsables si los conceden en contra de los reglamentos de desarrollo urbano.

 

I.- Visados para planos de información posesoria

 

Conforme con los artículos 11 Constitucional y 11 de la Ley 6227, la Administración en el ejercicio de sus actuaciones ha de observar el bloque de legalidad. Los registradores han de anotar en cada minuta los defectos de los documentos presentados revisando la información que consta en el Registro, incluida la recopilada de oficio (tomos, sistemas de procesamiento electrónico de datos, digitalización, microfilmación, mapas, cartografía, levantamientos de otras personas públicas o privadas), que sustenta el Sistema de Información del Registro Inmobiliario (SIRI), constitutivo del núcleo central del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), que comprende la red nacional de instituciones y personas, públicas y privadas que interaccionan para el mantenimiento y actualización de la base de datos del Registro, con el propósito de registrar títulos válidos y perfectos, suspendiendo la de aquellos viciados de nulidad o carentes de los requisitos para su inscripción (Ley 3883, artículos 6 párrafo tercero, 6 bis, 27; Decreto 26771, artículos 9, 34, 35, 37, 43, 63, 66; dictamen PGR-C-217-2023).

 

Igual proceder ha de observarse en la calificación de los planos.  La Subdirección Catastral puede integrar cualquier información catastral de las instituciones y municipios en que conste el uso actual y potencial de las tierras, las aguas comprendidas, los recursos naturales y otros para cumplir adecuada y eficientemente las funciones encomendadas y denegar la inscripción por defectos fundamentados (Ley 6545, artículos 3 inciso 3) y 31; Decreto 34331 de 29 de marzo de 2007, artículos 3, 4, 6, 11, 18, 21, 33, 41, 42, 43, 45 inciso a; dictámenes C-174-94 y PGR-C-217-2023).

De la calidad de fedatarios públicos de los topógrafos o agrimensores y la obligación de ejecutar sus labores bajo el marco de legalidad y autenticidad, con las responsabilidades civiles y penales de faltar a la verdad, con perjuicio de terceros, se ocupan los artículos 2 de la Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, 4294 de 19 de diciembre de 1968; 11 de su Reglamento, Decreto 21 de 26 de febrero de 1970; 2 y 6 del Reglamento Especial Protocolo de Agrimensor. Ante anomalías graves o constitutivas de delito se impone la denuncia en la sede corporativa y judicial (dictámenes C-200-92 y C-116-94).

 

Por plano de agrimensura el Decreto 34331, artículo 2, inciso q), entiende “el plano, físico o en formato electrónico, que representa en forma gráfica y matemática un inmueble, que cumple con las normas que establece el presente Reglamento”. El solicitante de un plano para información posesoria debe ser “poseedor”, definido por artículo 2, inciso r) como “la persona física o jurídica que carece de título inscrito o inscribible en el Registro de la Propiedad Inmueble y cuya posesión es a título de dueño.” El agrimensor debe consignar en el protocolo si el solicitante tiene o no los documentos que acreditan esa condición.

 

El plano para información posesoria no puede superar las 300 Ha y el agrimensor debe consignar: «El plano de agrimensura levantado unilateralmente por el interesado, aunque esté inscrito, por sí mismo no puede afectar a terceros, no constituye título traslativo de dominio, no comprueba la propiedad ni la posesión de conformidad con lo dispuesto por el artículo 301 del Código Civil» (artículo 77). La inscripción rige por tres años, excepto si el plano está en trámite judicial y lo indica esa autoridad (artículo 71, inciso b).

 

El Decreto 34331, artículo 79, párrafo segundo, señala que la Subdirección Catastral no aplicará la Ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan a fincas inscritas o derechos de posesión, supuesto éste último de la consulta. Sin embargo, será necesario el visado municipal tratándose de la red vial cantonal cuando se indique como acceso una vía pública que no aparece en la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, o del MOPT para la red vial nacional (numeral 79 inciso e), pues de existir, han de velar por su mantenimiento y la aplicación de las reservas de la Ley 5060, artículos 1, 2, 4 y 7 (Ley 139/1941, artís.1, inciso b, 3 y 19, inciso a; Ley 9329, artículo 2).

 

Por visado se entiende la autorización previa a la inscripción (artículo 79, párrafo tercero). Se asocia al "visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, etc”. (pronunciamientos OJ-123-2000, OJ-089-2002 y C-066-2002). El Reglamento 6411 del 24 de octubre de 2019, vigente desde el 13 de setiembre de 2020, artículo 6, inciso 114, lo define como la “Acción de reconocer o examinar un instrumento, documento o certificación para otorgarle su visto bueno”.

En los planos para titulaciones se debe consignar: “Este plano servirá únicamente para titular el inmueble. Una vez titulado el inmueble, el plano surtirá los efectos jurídicos correspondientes desde la fecha de su inscripción en la Subdirección Catastral.” (Decreto 34331, artículo 33, inciso 1).

 

Situación diversa acontece con los planos de fraccionamientos y urbanizaciones, respecto a los cuales la Subdirección Catastral sólo inscribirá los acordes con las disposiciones legales expresamente admitidas por la respectiva Municipalidad y el INVU. El visado tendrá vigencia de un año (artículo 71, inciso a).  Asimismo, se requiere el visado del AYA, Ministerio de Salud y Cuerpo de Bomberos conforme con las leyes 2726, artículo 21; 5395, artículo 309; 7933, artículo 3 y 8228, artículos 14 y 15. 

 

El Decreto 34331, artículo 81, sobre las competencias, jerarquías, relaciones de coordinación y control de la Ley de Planificación Urbana, señala que corresponde a la Municipalidad el otorgamiento de visado para fraccionamientos y asume la responsabilidad de verificar el cumplimiento de requisitos para cada tipo de fraccionamiento, dentro de los cuales se contempla el visado de las instituciones competentes según la materia.

           

II.- Lo consultado

 

            Por su unidad temática, las dos primeras interrogantes se responden conjuntamente.

 

            1. ¿Pueden catastrarse planos para información posesoria de terrenos con acceso por medio de servidumbre de paso, (figura normada en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones de 1983), o un acceso excepcional para uso residencial (según el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones vigente), sin el visado del INVU y la municipalidad respectiva? ¿Lo mismo para fraccionamientos de parcelas con fines agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas?

 

            2. De ser afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, ¿qué instancia asume la fiscalización del cumplimiento de la normativa urbanística en cada caso (ancho y longitud del acceso, área mínima de las porciones resultantes, número de lotes a fraccionar); y la responsabilidad por la inobservancia de las regulaciones aplicables?

 

            a) El Reglamento a la Ley 6545, artículo 34, inciso f) reconoce la posibilidad excepcional de indicar como acceso: “ríos navegables, mar en el caso de islas y los canales principales de Tortuguero, servidumbres de paso, accesos excepcionales para uso residencial, y caminos privados inscritos en la Subdirección Registral”. Similarmente, el Reglamento anterior, Decreto 13607 de 24 de abril de 1982, artículo 59, inciso f), citaba como acceso excepcional las servidumbres: “ríos navegables, servidumbres de paso y caminos privados inscritos en el Registro Público de la Propiedad.”

 

El artículo 79, del Decreto 34331 dispone que la Subdirección Catastral sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones legales admitidas por la Municipalidad y el INVU mediante el visado correspondiente, pero no aplicará la Ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan plenamente a fincas inscritas o derechos de posesión. La justificación es obvia porque no conllevan fraccionamiento. Sin embargo, por lo ya comentado, el visado municipal será exigible cuando se indica como acceso una vía de la red vial cantonal que no aparece en la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, así como del MOPT, caso menos probable, para la red vial nacional (Decreto 34331, numeral 79, inciso e).

Al respecto, acotaba el dictamen C-116-94: “el hecho de que en la cartografía oficial no aparezcan las calles que los topógrafos consignan como tales, por desactualización de la misma o irregularidades en la dación de fe, no es óbice para que el Catastro Nacional, en aras de satisfacer sus objetivos -en el caso, la inscripción de planos de agrimensura con información actualizada y confiable- provea lo necesario para obtener los datos que le permitan clarificar con certeza la descripción y localización cabal de los inmuebles.”

Entonces, aun cuando los planos para información posesoria tuvieren como acceso una servidumbre, en las diligencias la persona juzgadora ha de velar por el cumplimiento de varios requisitos. El terreno no puede superar las 300 Ha y debe demostrarse la protección al recurso natural (Ley de Informaciones Posesorias, artículos 7 y 15). De acuerdo con la Ley 7779, artículos 12, 41-45, y su Reglamento, Decreto 29375, artículo 58, se exige “demostrar, con un estudio adecuado de suelos, que ha ejercido la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada, y ejecutándolas con las mejores prácticas de su manejo, según la mejor tecnología disponible.“ Ese estudio “será realizado por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, quien deberá analizar y certificar con base en visita de campo” (artículo 59 ibídem).

 

Cabrá responsabilidad de los topógrafos o agrimensores si faltan a la verdad con perjuicio de terceros (Ley 4294, artículo 2; Decreto 21/1970, artículo 11). Las afirmaciones del promovente tendrán carácter de declaración jurada y cualquier falsedad le hará incurrir en las penas de perjurio, salvo delito de mayor gravedad (LIP, artículo 3, in fine). El titulante debe aportar documento de la constitución de la servidumbre que brinda el acceso (Tribunal Agrario, votos 280-06 y 978-09), no basta consignarla en el plano por ser discontinua y aparente, solo puede constituirse por convenio o testamento. En ausencia de título idóneo, la práctica de salir o transitar por una propiedad colindante o circunvecina, aún inmemorial, es insuficiente para constituirla. Ese estado de hecho se reputa acto facultativo de mera tolerancia del propietario, quien puede hacerla cesar en cualquier momento, en uso de los atributos que le confiere el dominio. Es necesaria la voluntad del dueño del fundo sirviente, al constituirla por convenio o testamento, sin necesidad de contraprestación, salvo acuerdo de partes (Código Civil, artículos 264, inciso 4, 268, 279, inciso 1º, 295, 370-382; dictamen C-228-98; Decreto 34331, artículo 85 in fine).

Si el inmueble a inscribir es fundo dominante, de aprobarse el trámite, la servidumbre ha de coincidir con el acceso descrito en el plano (Decreto 34331, artículos 34, inciso f). Si el terreno a titular soporta la servidumbre como fundo sirviente, se consignará como carga real en la sentencia. La inscripción se practicará sin perjuicio de tercero de mejor derecho.  Lo resuelto no produce cosa juzgada material (LIP, artículos 1.c, 10, 17; Ley 9342, ordinal 64; Sala Primera, votos 540-2001,1664-2013, 1625-2014, 151-2015, 59-2016 y 480-2019).

 

El artículo 11 de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, 6084 de 24 de agosto de 1977 señala que: "no podrán constituirse servidumbres a favor de fundos particulares en terrenos de parques nacionales"; el artículo 5º de la Ley de Construcciones: "Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrán constituirse en ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común"; o el artículo 121 constitucional, inciso 14, aparte c), segundo párrafo, cuando estipula que "los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente"; disposición que reproduce, para los ferrocarriles, el artículo 4 de la Ley General de Ferrocarriles, 5066 de 30 de agosto de 1972 (dictamen C-228-98).

 

Efectivamente, no procede imponer servidumbres o gravámenes sobre bienes de dominio público (dictámenes C-069-86, C-206-86 y 004-87, C-105-91, C-143-93, C-259-95, C-019-96, C-072-97). La constitución de una servidumbre u otro gravamen real sobre el demanio a favor de fincas privadas colindantes no procede por ser irreconciliable con el destino de los bienes, absoluto y permanente, a los fines públicos impresos en el acto de afectación; no de intereses privados. La servidumbre configura una medida limitativa que menguaría la satisfacción de las necesidades públicas implicadas en los bienes demaniales y significaría un cambio de destino ilegal. Los convenios privativos para la constitución de las servidumbres son extraños a ese instituto de Derecho Público (dictamen C-228-98).

 

Por demás los planos no confieren derecho de propiedad o posesión (Código Civil, artículo 301; Decreto 34331, artículo 57 párrafo 3°; Sala Primera Civil, sentencias de 2:30 pm. de 23 de octubre de 1936, 40 de 14:20 hrs. del 9 de enero de 1960, 95 de 9:10 hrs del 6 de abril 1979; Sala de Casación, votos de 16:30 hrs. del 20 de mayo de 1938; 15:10 hrs. del 24 de mayo de 1944; 69 de 14:30 hrs. del 10 de agosto de 1960; 31 de 15:30 hrs. del 8 de mayo de 1981; Sala Primera, votos 6-90, 230-90, 241-90, 243-90, 123-92, 126-92, 171-92, 56-94, 66-94, 33-95), menos aún en perjuicio del dominio público.

 

La persona juzgadora podrá ordenar las diligencias necesarias para comprobar la veracidad de los hechos, incluida la práctica de un reconocimiento judicial. Con participación de las representaciones estatales, rechazará el trámite si consta que se pretende titular indebidamente baldíos nacionales, terrenos de cualquier institución pública, reservas forestales, parques nacionales o reservas biológicas (LIP, artículos 1, 4, 5, 7, 10 y 11).

b) La Ley 4240, artículo 21, inciso 2) elenca el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones. El actual 6411 del 24 de octubre de 2019, artículo 23, establece una nueva modalidad de fraccionamiento el acceso excepcional de uso residencial:

 

“Cuando un predio, por su relación de frente y fondo, por la irregularidad de su forma o por su pendiente, resulte imposible de dividir en lotes con acceso directo a la vía pública que cumplan con el área mínima establecida en el presente Reglamento, se puede admitir la excepción del fraccionamiento de lotes mediante la apertura de un acceso excepcional para uso residencial, para una única vivienda unifamiliar por cada lote resultante. Lo anterior con el fin de lograr un mayor aprovechamiento de las áreas urbanas que cuentan con infraestructura pública disponible. “

 

Este acceso se permite “…únicamente dentro de los cuadrantes urbanos y en las áreas de expansión de estos, los cuales podrán ser delimitados por las municipalidades mediante el "Protocolo para la Delimitación de Cuadrantes Urbanos y sus Áreas de Expansión" del INVU, de conformidad con el Transitorio Segundo, Cuadrantes de la Ciudad, del presente reglamento” (artículo 24 ibídem). Debe tener un ancho de 6,00 m que comprenda el cordón, caño y aceras y no exceder de 60,00 m desde la vía pública.  Se permite fraccionar un máximo de 6 lotes a uno o ambos lados del acceso y debe preverse la recolección de las aguas pluviales de los lotes resultantes (artículo 25). El área mínima de cada lote es de 90,00 m² si hay alcantarillado sanitario o planta de tratamiento. Si no, el área mínima será de 120,00 m² siempre que cuente con tanque séptico u otro sistema de tratamiento de aguas residuales avalado por el Ministerio de Salud. El frente mínimo debe ser de 6,00 m. Sobre el área del acceso no pueden hacerse construcciones, salvo las tapias en línea de propiedad (artículo 26). Ha aportarse el plano de la finca madre y el plano con el diseño del conjunto de todos los lotes resultantes indicando el resto de la finca madre y constar el visado municipal y del INVU (artículo 27).

 

El Reglamento 6411, artículo 6 inciso 37), define cuadrante urbano como “el área urbana o ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población, en donde se encuentra la mayoría de bienes y servicios, la estructura vial y su área de influencia inmediata; los cuadrantes urbanos se encuentran ubicados dentro de los distritos urbanos. Para efectos de la aplicación del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, se considera cuadrante de la ciudad al cuadrante urbano. El área de expansión del cuadrante urbano es el espacio comprendido hasta un radio de 200,00 metros, medidos a partir de la terminación del cuadrante urbano.”

 

El Decreto 34331, artículo 85, agrega que el acceso excepcional para uso residencial ha de constar dentro de los polígonos de los lotes resultantes, indicando extensión, ancho, graficando y georreferenciándolo hasta su intersección con la vía pública.

 

Como se aprecia, el acceso excepcional de uso residencial está ideado para fraccionar una o varias fincas madre inscritas dentro de los cuadrantes urbanos y sus áreas de expansión para una única vivienda unifamiliar en cada lote resultante. Ello veda la posibilidad de utilizarlo en los planos de terrenos privados sin inscribir. Sobrepasado este milenio en dos décadas, más allá de la posibilidad de rectificar la cabida cuando proceda (LIP, artículo 13), no se concibe que en esos cuadrantes y zona contigua halla inmuebles particulares sin registro.

 

Respecto a los terrenos inscritos localizados fuera de los cuadrantes urbanos y sus áreas de expansión, citando al órgano asesor, el voto constitucional 2022-12905 indicó: “las segregaciones deben apegarse a las figuras del fraccionamiento simple, cuando el inmueble esté dentro de un área previamente urbanizada que haya realizado la respectiva cesión de área para uso público y los lotes resultantes tengan acceso directo a vía pública (artículos 14-18); fraccionamiento con fines urbanísticos, cuando los lotes resultantes tengan acceso directo a la vía pública pero al no estar en un área previamente urbanizada, se debe cumplir la cesión de áreas públicas, salvo que se trate del fraccionamiento de siete lotes o menos, con una medida menor a 900 metros cuadrados (artículos 19-22); o por medio del proceso de urbanización, cuando se requiera la apertura de caminos públicos y la dotación de los servicios públicos necesarios y que implica la cesión de todas las áreas públicas. (artículos 33 y siguientes). Aunado a ello, se permite el fraccionamiento con fines agrícolas, pecuarios, forestales o mixtos, utilizando como acceso una servidumbre agrícola, pecuaria o forestal. (artículos 29-36). Ese recuento pone en evidencia la composición de diversas soluciones e institutos sobre la base de diversos supuestos de hecho, todos de relevancia para la satisfacción de los fines sociales de orden técnico que conlleva la materia urbanística.”

 

c) En caso de servidumbres agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas, el fraccionamiento posibilita el acceso a un terreno dispuesto para la obtención de productos vegetales o animales, que incluye áreas dedicadas al barbecho (^[1]) y zonas de protección de ríos y quebradas, resultado de un proceso planificado de fraccionamiento proveniente de una finca madre inscrita en el Registro Inmobiliario como unidad jurídica.

 

Esos accesos deben tener conexión directa a la vía pública, ancho mínimo de 7,00 m., constituirse en los asientos registrales en favor de cada una de las parcelas fraccionadas y en contra de la finca madre. La autorización del visado requiere un estudio de suelos y de capacidad de uso de las tierras, el área mínima será de 5000 m². 

Si el fraccionamiento está dentro del GAM el área mínima será de 7000 m² (Decretos 25902 y 38334) y la cobertura máxima 25%. De ubicarse frente a vía pública, cada predio no será inferior a 900 m². Estos lotes por su naturaleza y dimensiones no interesan para fines urbanos y sólo requieren el visado municipal.  Debe adjuntarse el plano catastrado de la finca madre, certificado de uso de suelo y los planos individuales de agrimensura de cada parcela (Reglamento 6411, artículos 6.3, 6.46, 6.50, 6.70; 8.5, 29, 30, 31, 32, 33 y 36).

 

Entonces, sin perjuicio de las disposiciones de cada municipio, el visado municipal es necesario para los planos de fraccionamientos con fines urbanísticos ubicados fuera de un cuadrante urbano o de un área previamente urbanizada, proyectos de urbanizaciones y conjuntos residenciales provenientes de fincas inscritas. También se requiere el visado del INVU, pero en los fraccionamientos con fines urbanísticos sólo si el lote resultante es igual o mayor a 900 m². Ambos visados se necesitan para fraccionar en los cuadrantes urbanos y áreas de expansión fincas con acceso excepcional de uso residencial o servidumbre (Decreto, 34331, arts. 79, incisos a, b, d y 85, inciso e; Reglamento 6411, artículos 2, 20, 6.49, 22 in fine, 27, in fine, 105, 110, 119 in fine, 120 in fine y 121). El visado municipal también se requiere para fraccionar parcelas inscritas con fines agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas (Reglamento 6411, arts. 31 in fine y 36, párrafo 1°; Decreto 34331, artículo 85, in fine). Los funcionarios públicos que otorguen esos visados serán responsables si infringen la normativa aplicable (Ley 4240, artículo 37; Reglamento 6411, arts. 3 y 4).

 

            3. ¿Cómo deben proceder los gobiernos locales cuando se solicitan certificados de uso de suelo o licencias de construcción en inmuebles con plano para información posesoria sin cumplir las restricciones urbanísticas aplicables en naturaleza y acceso?

 

La Ley 4240, artículos 15, 16.c, 21.1 y 24, fija la responsabilidad municipal de determinar el uso de suelo y planificar el desarrollo urbano mediante planes reguladores o la regulación regional del INVU, con criterios técnicos y respeto al principio de objetivación de la tutela del ambiente (Transitorio II; Ley 6227, artículo 16; votos constitucionales 5097-93, 4205-96 y 11397-2003, 10971-2006 y 6304-2008; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 244-2013-III):“…si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM…” (dictamen C-177-2008).

De acuerdo con el numeral 16 de la Ley 4240, el Plan Regulador comprenderá al menos estos reglamentos: 1) Zonificación, para usos de la tierra; 2) Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; 3) Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; 4) Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; 5) Construcciones.

Para el crecimiento ordenado y bienestar de la comunidad, la Ley de Construcciones, artículo 87, otorga a las municipalidades un poder de policía en materia de edificaciones y la competencia para sancionar las infracciones por incumplir las regulaciones constructivas. Esa potestad de control no es discrecional. La compatibilidad de la obra pretendida ha de determinarse con el interés público ambiental plasmado en los instrumentos de ordenación territorial. Ese control se concreta en los procesos de urbanización y fraccionamiento, y es parte de la planificación, haya o no plan regulador. Se fiscaliza que el desarrollo sea acorde con la licencia concedida y las regulaciones ambientales. Aprobada la planificación, los propietarios carecen de la facultad para asignar el uso del suelo a sus inmuebles y el gobierno local queda sujeto al Plan Regulador y Reglamento de Zonificación adoptados (Leyes 4240, artículos 1, 2, 15, 16.c, 24.a y 28; 6227, artículo 10; 7778, artículo 8; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 116-08-II, 263-08-II, 128-08-III, 500-08-III, 575-08-III, 716-10-III, 126-11-III; dictámenes C-327-2001, C-093-2004 C-241-2004, C-113-2005, C-313-2005, C-390-2007, C-020-2009, C-001-2013 y C-029-2015).

 

Para ese fin, primeramente, tenemos la etapa de preparación y planeamiento con la presentación de los planos preliminares del proyecto de fraccionamiento o urbanización, hasta el visado municipal de los planos constructivos. Luego, la etapa de habilitación con la aceptación de obras y áreas públicas de los proyectos, y el visado municipal de segregación. En la ejecución y construcción se otorgan las licencias constructivas.  Por último, el uso y disfrute coincide con la venta y goce de los inmuebles resultantes afectos a las restricciones urbanísticas (dictámenes C-279-2007 y C-029-2015).

 

Conforme con el artículo 58.1 de la Ley 4240, los gobiernos locales no deben permitir obras constructivas que no guarden conformidad con el uso, ubicación, retiros, cobertura y demás condiciones de la zonificación. El numeral 28 establece el certificado municipal como el acto que verifica la conformidad o no del uso de suelo pretendido respecto con la zonificación determinada (Reglamento 6411, artículo 6.31). Ese certificado de uso de suelo no puede variarse mediante un certificado posterior que acredite un uso de suelo distinto.  Para ello habría que modificar el Reglamento de Zonificación (dictámenes C-341-2007, C-005-2019 y C-291-2020).  El certificado que emita la administración municipal ha de indicar en forma clara que su vigencia está supeditada a la del Reglamento de Zonificación Urbana. Ello es una garantía para el administrado, de seguridad jurídica, validez, eficacia y condiciones del certificado (dictamen C-022-2019).

 

El particular debe solicitar la licencia municipal para efectuar obras (Ley de Construcciones, artículo 74). La licencia es una autorización administrativa de carácter municipal, real u objetiva, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, para comprobar su conformidad con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico. Se concede una vez pagado el monto por el derecho respectivo, controlando en forma previa el cumplimiento de los requisitos normativos. Generalmente se hace constar sobre un plano. Con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para facultar el ejercicio lícito de ese derecho, y se posibilita realizar las obras constructivas. Interesan las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular. Pretender el ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida licencia edilicia (o contra de ésta), motiva las sanciones subsecuentes (Ley 4240, artículo 57; dictámenes C-113-2013 y C-085-2015).

 

b) La naturaleza agrícola del uso del suelo en un terreno no lo exime de la licencia de construcción. El control preventivo lo ejerce la Municipalidad en su cantón por medio del Reglamento de Zonificación, que determina el uso de terrenos, edificios y estructuras, independientemente de si el inmueble es agrícola, industrial, comercial, residencial, público y cualquier otro (Ley de Construcciones, artículo 2; Ley 4240, artículo 24 incisos a y b), porque es prohibido dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación dispuesta (Ley 4240, artículo 28; dictamen C-085-2015).

 

La infraestructura agropecuaria será la que tiene como fin dar sustento y facilitar la actividad agrícola por medio de “bodegas, establos, casas de trabajadores agrícolas, invernaderos, plantas de tratamiento de aguas residuales, biodigestores, estanques, reservorios de agua, corrales, lecherías, salas de ordeño, estabulados, porquerizas, granjas avícolas, granjas dedicadas a otras especies pecuarias menores, silos, abrevaderos, cercas, obras de riego y drenaje, áreas de recibo, clasificación, limpieza, almacenamiento en seco o refrigerado y empaque de productos agrícolas primarios; caminos internos y aceras ganaderas” (Decreto 37911, artículo 8; Reglamento 6411, artículo 6.50).

 

Aun tratándose de fundos agrícolas en terrenos libres sin construir, inscritos o no, que colinden con calle no urbanizada, el MOPT y la Municipalidad conservan la potestad de deslinde, que conlleva el poder de ordenar al propietario o poseedor el levantar una cerca (Ley de Construcciones, artículo 26). Éste no podrá cerrar válidamente sus fundos colindantes con la vía pública sin su autorización respectiva, aquellos fijarán la línea correspondiente según el caso (Ley General de Caminos, artículo 34).

 

c) Sin perjuicio de las disposiciones de cada municipio, las licencias constructivas se rechazan si no se han concedido los visados de la Ley 4240 y su Reglamento (dictámenes C-069-2003 y C-333-2014). El visado se denegará: a) cuando del simple fraccionamiento se originen lotes que tengan menos tamaño del permitido, inadecuado acceso a la vía pública o carentes de servicios indispensables; b) que no cuenten con el permiso del caso, si se trata de edificaciones con fines o efectos de urbanización; c) pese sobre el inmueble a dividir algún impedimento, como recaer sobre áreas a renovar o reservadas a usos públicos; y d) por cualquier otra causa técnica o de trámite que con base en esa ley indique su reglamento, entre ellos, el atraso en el pago de impuestos o servicios municipales (ordinal 36 ibídem).

 

Es de especial interés recordar la sentencia constitucional 3964-2001, que cuestionó fraccionar y urbanizar sin las cargas comunales por la afectación directa sobre los derechos del municipio y la normativa vigente, siendo espurio el acto cuya causa jurídica pretende habilitar fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir la normativa, afectando gravemente los ecosistemas con obras que alteran el suelo y potencian la contaminación.  La resolución ordenó remover las obras civiles, sin perjuicio de tramitar en el futuro los permisos necesarios para fraccionar o urbanizar el terreno, construir una vía pública o someterlo al régimen de propiedad horizontal respetando el ambiente. Similarmente, en los votos constitucionales 6565-2006 y 793-2008 se ordenó a los municipios solucionar los problemas presentados por recibir urbanizaciones sin estar concluidas las obras de infraestructura y facilidades comunales: cordón de caño óptimo, calles lastreadas, parques y áreas de juegos infantiles, red telefónica, y obras de señalización de vías.

 

En esa línea, el artículo 38 de la Ley 4240 prevé el rechazo para urbanizar terrenos:

 

“a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;

b) Por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni, en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente; y

c) En tanto el desarrollo del área localizada fuera del límite zonificado se considere prematuro por carecer de facilidades y servicios públicos o por el alto costo de tales facilidades y servicios, por su distancia de otras áreas habitadas o debido a cualquier otra deficiencia determinante de condiciones adversas a la seguridad y a la salubridad públicas.

Los proyectos de urbanización ubicados dentro o fuera del área zonificada que tengan los servicios de acueductos, alcantarillado sanitario y electricidad alejados de sus linderos, deben ser aceptados para su análisis por la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo, si el urbanizador se compromete a costear las obras ejecutadas fuera de su propiedad, para ofrecer todos los servicios necesarios.

En este caso, todos los proyectos futuros de urbanización que intenten usar los servicios citados en el párrafo anterior en el período de cinco años, contado desde la terminación de esas construcciones, abonarían al urbanizador una cantidad por cada unidad de vivienda que contenga el nuevo proyecto. La cantidad a abonar será determinada por la institución que tenga a su cargo el servicio correspondiente y se cubrirá al hacerse la conexión física de cada unidad de vivienda.”

 

            El artículo 58 ibídem agrega que los municipios no permitirán construcciones: 1) cuando no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros, cobertura y demás condiciones de la zonificación; 2) si el predio se ha originado en fraccionamiento sin el visado de la ley; 3) se tratare de utilizar fundos sin requisitos de urbanización o faltos de acceso adecuado a la vía pública; 4) para impedir que se edifique más de una vivienda en un lote de cabida o dimensiones equivalentes o menores a los mínimos establecidos; 5) lo vede alguna limitación por reserva uso público o una declaratoria formal de inhabitabilidad del área, motivada en renovación urbana o protección contra inundaciones, derrumbes y otros peligros evidentes; y 6) en los demás casos que señala el reglamento, con base en las leyes aplicables y para la mejor protección de los intereses comunales. En el supuesto del inciso 2), podrá dispensarse el visado si se acredita que la segregación es previa a la Ley 4240.

La norma contiene tres presupuestos para denegar un permiso: a) en primer lugar, frente a aquellos proyectos que no hayan cumplido los trámites y requisitos previstos en el ordenamiento jurídico; b) en segundo lugar, para aquellos proyectos donde no se haya garantizado el importe de las obras de habilitación urbana o no se haya hecho el traspaso formal al municipio de una zona reservada al uso público, c) y en tercer lugar, para los proyectos donde el área a urbanizar carezca de las facilidades y servicios públicos.  La regla general es que cualquier solicitud nueva de permiso que se presente para un área que no cuenta con facilidades y servicios públicos, sea por el alto costo, la lejanía o por cualquier otra razón, deba ser rechazada (dictamen C-218-2008).

 

Entonces, la emisión del certificado de uso de suelo o de una licencia constructiva no depende de si el terreno está inscrito o no, sino del ajuste de la solicitud a la zonificación diseñada.  Los municipios deben denegar el permiso si no se cumplen los trámites y las restricciones urbanísticas tales como la naturaleza y acceso del inmueble.

 

III.- Conclusiones

 

1) La planificación del desarrollo urbano y determinación del uso del suelo, implica que los propietarios y poseedores se encuentran en la obligación de destinarlos al uso establecido en el planeamiento. La Administración no puede desaplicar discrecionalmente ese planeamiento.  Está prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación dispuesta.

 

2) Para el catastro de planos de terrenos sin inscribir no aplican los visados en consulta. Sin embargo, ha de requerirse el visado municipal tratándose de la red vial cantonal cuando se indique en el plano como acceso una vía pública que no aparezca en la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, o del MOPT en la red vial nacional. El acceso excepcional para uso residencial no opera en estos levantamientos.

 

3) Las afirmaciones del promovente en las informaciones posesorias tendrán carácter de declaración jurada y cualquier falsedad le hará incurrir en las penas de perjurio, salvo delito de mayor gravedad. Cabrá responsabilidad de los topógrafos o agrimensores si faltan a la verdad con perjuicio de terceros. El titulante debe aportar el documento de la constitución de la servidumbre que brinda el acceso al inmueble. Si soporta la servidumbre como fundo sirviente, se consignará como carga real. La persona juzgadora podrá ordenar las diligencias necesarias para comprobar la veracidad de los hechos, incluida la práctica de un reconocimiento judicial. Con participación de las representaciones estatales, rechazará el trámite si consta que se pretende titular indebidamente baldíos nacionales, terrenos públicos, reservas forestales, parques nacionales o reservas biológicas.

 

4) No proceden las servidumbres o gravámenes sobre el demanio a favor de fincas privadas colindantes por ser irreconciliable con su destino, absoluto y permanente, a los fines públicos impresos en el acto de afectación; no de intereses privados.

5) Sin perjuicio de lo previsto en cada plan regulador, el visado municipal es necesario para los planos de fraccionamientos con fines urbanísticos ubicados fuera de un cuadrante urbano o de un área previamente urbanizada, proyectos de urbanizaciones y conjuntos residenciales provenientes de fincas inscritas. Además, se requiere el visado del INVU.  En fraccionamientos con fines urbanísticos el visado del INVU es necesario si el lote resultante es igual o mayor a 900 m². Ambos visados se exigen para fraccionar fincas con acceso excepcional de uso residencial o servidumbre en los cuadrantes urbanos y áreas de expansión. El visado municipal también es requerido para fraccionar parcelas inscritas con fines agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas. Los funcionarios públicos encargados de extender esos visados serán responsables si lo hacen infringiendo la normativa aplicable.

 

6) La naturaleza agrícola del uso del suelo en un terreno no exime la licencia de construcción. El control lo ejerce la Municipalidad en su cantón por medio del Reglamento de Zonificación, que determina el uso de terrenos, edificios y estructuras, con independencia de si el inmueble es agrícola, industrial, comercial, residencial, público o cualquier otro.

 

7) El derecho de edificación y fraccionamiento no depende de si el inmueble está inscrito o no, sino de que la solicitud propuesta se ajuste a la ley, el Plan Regulador y demás reglamentos. En general los visados se deniegan por las causales de la Ley 4240, artículo 36; los supuestos de su canon 38 amparan el rechazo para urbanizar terrenos y los del 58 la denegatoria para autorizar obras.

 

Cordialmente, 

 

                                                       Lic. Mauricio Castro Lizano

Procurador

 

 

c: Lic. Agustín Meléndez García

Director General Registro Nacional

 

MCL/