19 de febrero de 2024

PGR-C-027-2024

 

Ingeniero

Olivier Álvarez Calderón

Presidente

Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines de Costa Rica (CIQPA)

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PCIQPA014-2022, mediante el cual se nos plantea una consulta sobre el alcance de los artículos 19 y 23 del “Reglamento de Circulación por Carretera con base en el Peso y las Dimensiones de los Vehículos de Carga” (Decreto Ejecutivo N° 31363-MOPT), en relación con los organismos técnicos autorizados y las certificaciones de los ingenieros mecánicos incorporados al CFIA.

 

            Sobre el particular, se nos indica que los artículos 19 y 23 del Decreto Ejecutivo Nº 31363-MOPT establecen en su orden:

 

"Cuando se tratare de vehículos Cisterna deberá aportarse, además, la prueba de estanqueidad realizada por un técnico especializado u organismo técnico autorizado, indicando, en lo que corresponde, que el vehículo es apto para circular en condiciones seguras por las vías públicas."

 

"Sólo en el caso de modificaciones o conversiones realizadas a los vehículos y de pruebas de estanqueidad se aceptarán certificaciones extendidas por un organismo técnico autorizado o, en su defecto, por un ingeniero mecánico con especialidad en automotores reconocido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos."

 

Así, dado que el Decreto de comentario no establece quién es el organismo técnico autorizado, se nos plantean las siguientes interrogantes:

 

“a.- ¿Pueden ser considerados para una futura reforma al Decreto, tanto el CIQPA como el CFIA, para fungir como un organismo técnico autorizado, tanto por su especialidad –CIQPA–, en el campo de la Ingeniería Química, Metalurgia y Ciencia de los Materiales, como la Ingeniería Mecánica -CFIA-?

 

b.- Con fundamento en los Votos 5649-2006, N°5649-2006 (sic), de la Sala Constitucional, cuyo carácter Erga Omnes es claro, a fin de armonizar el artículo 23 del Decreto Ejecutivo N° 31363-MOPT, con el artículo 33 Constitucional, es posible interpretar, ¿qué en el caso de modificaciones o conversiones realizadas a los vehículos y de pruebas de estanqueidad se aceptarán certificaciones extendidas por un organismo técnico autorizado o, en su defecto, por un ingeniero mecánico con especialidad en automotores reconocido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, o por un Ingeniero Químico, Ingeniero Metalúrgico, o Ingeniero en Ciencia de los Materiales o en Materiales, con especialidad en automotores, reconocido por el Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines?”

Dicha consulta se acompañó del criterio legal externo rendido mediante oficio N° AL-01-2503-2022, en cumplimiento de lo estipulado en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

I.                EL EJERCICIO DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS JURÍDICAS

En esta oportunidad, atendiendo a las interrogantes planteadas, resulta claro que la respuesta depende del ejercicio interpretativo que se haga de las normas en cuestión, lo que permitirá determinar si las posibilidades sugeridas por ese Colegio Profesional tienen cabida y asidero desde el punto de vista jurídico.

 

Sobre el tema de la interpretación de las normas esta Procuraduría General ha emitido múltiples dictámenes, entre ellos, el N° C-178-2021 del 21 de junio de 2021, en el cual señalamos que nuestro ordenamiento prevé herramientas jurídicas a efectos de suplir insuficiencias o vacíos normativos para resolver una situación concreta, y una de esas herramientas es la posibilidad de aplicar los alcances de una norma prevista para un determinado caso, a otra hipótesis no necesariamente contemplada en la norma. Esto, en tanto existan parámetros coincidentes entre ambos supuestos de hecho.

 

 Empero, esa integración normativa debe realizarse, en primera instancia, acudiendo a las fuentes del Derecho de la rama jurídica que tutela la situación fáctica concreta. Así las cosas, en el caso que aquí nos ocupa sería el derecho administrativo, por expresa disposición del artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, que señala lo siguiente:

“Artículo 9º.-

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.”

 

Como vemos, de conformidad con ese mandato del legislador el derecho privado se aplica únicamente en forma residual, en el eventual caso de que no exista disposición a la cual recurrir en el ordenamiento jurídico administrativo. Entendido lo anterior, se puede concluir que el operador jurídico, al efectuar el proceso de integración normativa, debe hacerlo con fuentes del derecho administrativo y sólo en caso de que no se encuentre regulación -escrita o no escrita-, que contemple un cuadro fáctico similar, se puede acudir a otras ramas del derecho.

 

Por su parte, el artículo 12 del Código Civil brinda los presupuestos necesarios para aplicar una correcta integración de las normas, al señalar:

 

 

“Artículo 12. Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante en el que se aprecie identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación.”

 

La integración analógica de las normas como mecanismo para resolver las insuficiencias o vacíos normativos ha sido un tema de vasto análisis por parte de esta Procuraduría General, siendo que la revisión de la línea jurisprudencial administrativa que hemos desarrollado nos permite advertir la posición clara y conteste que se ha mantenido a través de los años en esta materia.

 

Así, en la Opinión Jurídica N° 039-1999 de fecha 24 de marzo de 1999, sostuvimos que:

“… "La expresión "laguna" se utiliza, por supuesto, en un sentido metafórico, para aludir a la existencia de posibles oquedades o vacíos. El punto de referencia de los mismos es tanto la ley concreta y determinada como el ordenamiento legislativo. La laguna se presenta cuando existe una deficiencia de la ley o, cuando nos encontramos con una inexistencia de ley aplicable al punto controvertido. Es un hecho innegable que la ley presenta estas deficiencias en todo tiempo y lugar, porque no puede abarcar en su supuesto de hecho general y abstracto todos los posibles casos que nacen durante su vigencia y que no pudieron ser previstos por el legislador. Otras veces la ley ha sido redactada con un descuido apreciable a medida que más se necesita, o la ley que regula un determinado supuesto de hecho es contradictoria con otra (antinomia). En fin, la enumeración de las causas por las que una determinada situación no encuentra su regulación legal sería interminable. Aquí nos basta con consignar que estamos en presencia de una laguna de la ley cuando carezca un supuesto de hecho concreto y determinado de regulación legal, y, sin embargo, como advierte LARENZ, tal regulación se presenta como necesaria en la concepción jurídica y cultural de una comunidad en un momento dado." (DIEZ-PICAZO, L. Op. cit. pág. 182).

 

 En presencia de una laguna normativa, lo que corresponde es realizar una labor de integración del ordenamiento, con el propósito de encontrar una disposición que pueda aplicarse al caso concreto…

 Uno de los métodos de integración plenamente aceptado en los diferentes ordenamientos -incluyendo el costarricense- es el de la analogía, que consiste en tomar una norma que regula una situación similar a la del caso en la que se observa la laguna, para aplicarla y subsanar así el vacío legal existente.

 En nuestro pronunciamiento nº C-168-96 hacíamos notar que la analogía, antes que un método de interpretación normativa, constituye un tipo de razonamiento al cual se recurre en ausencia o insuficiencia de norma que regule una determinada materia; es decir, se trata de una herramienta para la debida integración del ordenamiento jurídico. Como es sabido, dicha forma de razonar (que se encuentra basada en la máxima según la cual "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición") está expresamente expulsada de ciertos ámbitos, como el de la represión penal, en donde se despliegan sin cortapisa alguna los principios de legalidad criminal y de tipicidad.

El razonamiento analógico ha sido descrito del siguiente modo:

…

"... En el sentido estricto, se puede decir que la analogía consiste en aplicar a un caso dado, que no aparece contemplado de manera directa y especial por ninguna norma jurídica, una norma prevista para el supuesto de hecho distinto, pero con el cual el caso dado guarda semejanza. Dicho de un modo sumario y rápido, la analogía consiste en aplicar al hecho no regulado normativamente la norma establecida para el hecho análogo o similar. Tres serían, de este modo, las características generales del procedimiento analógico: a) ninguna norma contempla de una manera directa el caso planteado; b) hay una norma que contempla un supuesto distinto de tal caso; c) hay; sin embargo, semejanza o similitud (analogía) entre el supuesto de hecho de esa norma y el caso a decidir." (DIEZ-PICAZO, L. Op. cit., pág. 184). (En el mismo sentido ver los dictámenes N° C-23-2000 y C-198-2019)

 

Por otra parte, la interpretación de las normas jurídicas es un procedimiento racional que tiene como objeto determinar el resultado o sentido de una norma jurídica. El objeto de este proceso es hallar el contenido de significación que se extrae de un texto jurídico^[1]. En otras palabras, la interpretación normativa conlleva el procedimiento de explicar el sentido de una norma mediante la investigación de la finalidad de la misma.

 

Asimismo, valga recordar que las normas deben siempre ser interpretadas de manera integral con el resto del ordenamiento jurídico aplicable, interpretación que por demás debe ser razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por las diferentes disposiciones normativas. Sobre el particular, valga retomar lo que apunta nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021:

 “En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la fórmula a aplicar está cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone: 

 “Artículo 10.-

1.        La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

          Esa interpretación conforme la finalidad de la norma ha sido explicada por la doctrina nacional, al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]”  (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).

 

Teniendo en cuenta esos importantes parámetros que deben orientar la interpretación de la norma administrativa, pasamos a analizar las disposiciones consultadas, a fin de explicar cómo entendemos que debe ser su correcta y adecuada aplicación.

 

 

II.             ORGANISMO TÉCNICO ESPECIALIZADO PARA REALIZAR LA PRUEBA DE ESTANQUEIDAD EN LOS VEHÍCULOS CISTERNA

 

Los artículos 19 y 23 del DE-31363 de fecha 2 de junio de 2003 (Reglamento de Circulación por Carretera con Base en el Peso y las Dimensiones de los Vehículos de Carga), establecen lo siguiente:

 

 

“Artículo 19.—Requisitos para el otorgamiento de los Permisos de Pesos y Dimensiones. Los Permisos de Pesos y Dimensiones se otorgarán previa solicitud de parte del interesado o de quienes actuaren en su representación, para lo cual la oficina encargada deberá verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos:

 

a) Solicitud del interesado o de quienes actúen en su representación. En este último caso debidamente autenticada, acompañándose de fotocopia certificada de la cédula de identidad, según sea el caso.

b) Las Personas Jurídicas deberán presentar una certificación de personería jurídica y cédula jurídica vigentes.

c) Formulario de Declaración Aduanera (Póliza de desalmacenaje) en caso de tratarse de un vehículo de primera inscripción en el Registro Nacional.

d) Tarjeta de Revisión Técnica Vehicular al día.

e) Título de Propiedad del o los vehículos, o certificación de propiedad extendida por el Registro Nacional con un máximo un (1) mes antes a la fecha de presentación de la solicitud del Permiso, o en su defecto una certificación expedida por notario público con un máximo de un (1) mes de expedida antes de la fecha de presentación de la solicitud del Permiso.

         No se extenderá el Permiso de Pesos y Dimensiones a las Personas Físicas y Jurídicas cuando, de acuerdo a la información disponible que obligatoriamente deben suministrar al MOPT el Consejo de Seguridad Vial y la Caja Costarricense del Seguro Social, ésta última sobre las personas empleadoras, se compruebe que no están al día en las obligaciones con estas Instituciones.

         Cuando se trate de vehículos dedicados al transporte de materias o productos peligrosos deberá presentarse, además, la "Ficha de Emergencia" emitida por el Ministerio de Salud y la autorización por escrito de las rutas de paso y horarios de circulación autorizados por el órgano competente y demás disposiciones relativas que se establezcan en la reglamentación específica vigente y en las normas conexas.

         Cuando se tratare de vehículos Cisterna deberá aportarse, además, la prueba de estanqueidad realizada por un técnico especializado u organismo técnico autorizado, indicando, en lo que corresponde, que el vehículo es apto para circular en condiciones seguras por las vías públicas.

(Así reformado por el artículo 7 del decreto ejecutivo N° 32191 del 14 de noviembre del 2004) (énfasis agregado)

 

 

Artículo 23.—Criterios para la determinación del Peso Máximo Autorizado, la carga útil y la distribución de cargas axiales. Para la determinación del Peso Máximo Autorizado, la carga útil y la distribución de las cargas axiales que figurarán en el Permiso de Pesos y Dimensiones, cuando corresponda contar con éste, el interesado podrá elegir cualquiera de los siguientes criterios técnicos de determinación:

a) Lo indicado por el fabricante de conformidad con las especificaciones técnicas del vehículo, pero sin que se sobrepasen los pesos máximos estipulados en el presente Reglamento, o, en su defecto,

b) Por el número de capas, el tamaño y la capacidad resistente a la carga de las llantas de cada eje con las que está circulando el vehículo, aplicando el procedimiento técnico de cálculo establecido por el MOPT, sin que se sobrepase lo estipulado en el presente reglamento.

    Sólo en el caso de modificaciones o conversiones realizadas a los vehículos y de pruebas de estanqueidad se aceptarán certificaciones extendidas por un organismo técnico autorizado o, en su defecto, por un ingeniero mecánico con especialidad en automotores reconocido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos.”

 

            Lo anterior, debe entenderse de conformidad con la definición contenida en el artículo 1°, el cual dispone:

 

“1.36. Prueba de estanqueidad: Prueba a la que debe someterse el tanque de un vehículo cisterna con el fin de verificar si el mismo y sus aditamentos (mangueras, válvulas, medidores, etc.) tienen fugas y/o si las mismas se encuentran dentro de los parámetros permitidos de seguridad.”

 

            Visto el texto de las normas transcritas (artículos 19 y 23), ciertamente puede advertirse que tales disposiciones no definen, en orden a esa función de efectuar la prueba de estanqueidad, cuál o cuáles pueden ser los organismos técnicos autorizados para tales efectos. Ante ello, se nos consulta si, para una futura reforma legal, el Colegio de Ingenieros Químicos y Profesiones Afines podría ser considerado para cumplir ese papel, dadas sus competencias legales. 

 

Para responder tal inquietud, resulta determinante examinar las competencias que el ordenamiento jurídico le ha conferido a ese Colegio profesional, pues ello es lo que define cuáles funciones o actividades puede y debe cumplir. Así, en orden a las competencias de esa entidad, tenemos que la Ley N° 8412 (Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Químicos y Profesiones Afines) –en lo que aquí nos interesa– dispone lo siguiente:

 

 

“Artículo 4º-Objetivos. Los objetivos del Colegio serán los siguientes:

 

…f) Evacuar las consultas en la materia de su competencia o por propia iniciativa; asimismo, asesorar a instituciones, organismos y asociaciones

públicas y privadas, en lo relativo a sus especialidades.

 

Del elenco de competencias que el citado artículo 4° le otorga al Colegio, el inciso transcrito es el que tiene mayor relación con el tema consultado, en razón de su desarrollo reglamentario, como veremos más adelante.  No obstante, se advierte que propiamente respecto de la función de realizar pruebas y emitir una certificación que acredite una condición técnica (que es lo previsto en las normas relativas a la prueba de estanqueidad que aquí nos interesa), es el artículo 18 de la citada Ley 8412 el que se ajusta mejor a esa hipótesis, cuando dispone lo siguiente:

 “Artículo 18.-Peritajes, avalúos y otros documentos expedidos por los ingenieros químicos y profesionales afines. 

 

Los peritajes, los avalúos, las certificaciones, los planos, los dictámenes u otros documentos que emitan los ingenieros químicos y los profesionales afines, sobre un determinado asunto referido a su campo de competencia y cuyo fin sea expresar una verdad científica o tecnológica, darán fe pública de esa verdad científica o tecnológica. Tales documentos deberán contar con la firma y el sello del profesional responsable.”

 

Como puede apreciarse, esa prestación de servicios está prevista para ser desarrollada por los agremiados al colegio, y no directamente por esa corporación. Recordemos que tal como lo indicó el criterio legal aportado, los ingenieros químicos son especialistas en transporte de sustancias peligrosas –como lo es el combustible–, lo cual puede desprenderse además del amplio campo de actividades que prevé el artículo 21 de la citada ley (“Competencias y oficios”), cuyo texto señala lo siguiente:[1]

“Artículo 21.-Competencias y oficios.

    Los miembros activos o eméritos del Colegio tendrán los siguientes oficios y competencias:

a) Realizar diseños y planos de instalaciones y equipos en las áreas de las profesiones que ampara el Colegio.

b) Efectuar el montaje y la puesta en marcha de industrias de proceso.

c) Investigar, desarrollar, fabricar e instalar equipos e instalaciones, aplicando los conocimientos de las operaciones unitarias.

d) Investigar, desarrollar o fabricar productos, aplicando procesos unitarios.

e) Desarrollar, optimizar e implementar sistemas de control operativo en industrias de procesos.

f) Asumir la gerencia técnica de industrias de proceso.

g) Realizar la venta, el comercio y la distribución de productos químicos, metalúrgicos, para maderas y para alimentos.

h) Fungir como consultor, asesor, perito o profesional responsable en las industrias de proceso.

i) Ocuparse de la consulta, la asesoría, los peritajes, el diseño, la procura y operación en las áreas de protección ambiental, seguridad e higiene industrial, tratamiento y disposición de desechos y dirección, en establecimientos de industria química, metalurgia, maderas y alimentos.

j) Efectuar auditorías energéticas y auditorías ambientales en industrias de procesamiento relacionadas con el ejercicio profesional de los ingenieros químicos y los profesionales afines.

k) Vender y mercadear equipos y productos relacionados con sus áreas de trabajo y tareas similares.

l) En el caso de los tecnólogos de alimentos, realizar estudios, evaluaciones y controles de alimentos.

 

Las tareas señaladas en los incisos a) y c), solo podrán ser atendidas por miembros activos o eméritos del Colegio, según el Reglamento respectivo.”

 

 

Por otra parte, el Reglamento al Título I de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines de Costa Rica (DE-35695 del 25 de mayo de 2009), incorpora las siguientes disposiciones:

 

“Artículo 112.- Campos del ejercicio profesional regulados por el Colegio. Los profesionales acreditados al Colegio, en sus diversas profesiones, según lo establece la Ley 8412, Título I, en su artículo 21, están autorizados para desempeñarse en los campos profesionales que forman parte de su perfil profesional, de la siguiente forma:

 

Los miembros activos o eméritos del Colegio tendrán las siguientes competencias y oficios:

(…) i) Ocuparse de la consulta, la asesoría, los peritajes, el diseño, la procura y operación en las áreas de protección ambiental, seguridad e higiene industrial, tratamiento y disposición de desechos y dirección, en establecimientos de industria química, metalurgia, maderas y alimentos. (...)”

 

Por su parte, los artículos 205 y 215, establecen:

 

Artículo 205.- Registro: Los peritajes, los avalúos, las certificaciones, los planos, los análisis, los dictámenes u otros documentos que emitan los ingenieros químicos y los profesionales afines sobre un determinado asunto referido a su campo de competencia y cuyo objeto sea expresar una verdad científica o tecnológica y que dan fe pública, serán el resultado de un contrato para el ejercicio de la Ingeniería Química y de las Profesiones Afines y deberá inscribirse en el Colegio (Artículo 20 de la Ley 8412, Título I) Este registro constará en el refrendo del documento.”

Artículo 215.- Documentos con carácter público: Es documento con carácter público, aquel documento que se utilice para emitir criterio profesional por un miembro del Colegio que comprenda asuntos, tales como, los peritajes, los avalúos, las certificaciones, los planos, los análisis, los dictámenes u otros documentos, para uso externo de la empresa o institución para la cual él labore o preste sus servicios como consultor (…)” (el subrayado es nuestro)

 

 

            Así las cosas, al regularse la prestación del servicio profesional consistente en hacer pruebas, análisis, avalúos o peritajes que permitan emitir una certificación, la normativa lo prevé como una función del profesional agremiado, y no propiamente del Colegio. Ello, teniendo presente el amplísimo campo de funciones previsto en el artículo 320 del mencionado Reglamento al Título I de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Químicos, que define el perfil profesional en ingeniería química, además de las otras normas de ese reglamento arribas citadas.

 

            Otro aspecto que debe tomarse en cuenta es que la prestación del servicio en las relaciones cliente-profesional, que implica la contratación y correlativa percepción de honorarios profesionales, es aquella que se produce propiamente entre los ingenieros y sus clientes privados. En el caso consultado, nótese que el supuesto implicaría la contratación de un profesional por cuenta de un sujeto privado, siendo este último la persona interesada en obtener la certificación para presentarla ante el MOPT como parte de los trámites y requisitos para acceder al permiso del vehículo de carga, en este caso el camión cisterna.

 

            Por lo anterior, en principio estamos ante una función propia del profesional liberal, y no de una labor que deba asumir el Colegio como tal. En efecto, vemos que el Reglamento de cita, en su artículo 166, dispone:

 

Artículo 116.-Peritajes, avalúos, investigaciones, dictámenes e inspecciones. De conformidad con los artículos 18 y 51 inciso e) de la Ley 8412, todos los peritajes, avalúos, investigaciones, dictámenes e inspecciones en los campos correspondientes a las profesiones incorporadas al Colegio, deberán ser efectuados por profesionales colegiados, activos o eméritos.

 

            Asimismo, el Capítulo XV regula todo lo concerniente a la contratación de servicios de consultoría en ingeniería química, como las relaciones consultor-cliente (artículo 140), así como lo atinente a los contratos y la remuneración (artículo 146), entre otros aspectos.

 

            Por otra parte, en cuanto a la prestación de servicios profesionales con la intervención del Colegio, el reglamento regula específicamente la atención de consultas sobre patentes, arbitrajes y otros asuntos afines.

            Así, el artículo 60 establece que se nombrará de entre los profesionales activos a los miembros de la Comisión de consultas y arbitrajes. El artículo 61 dispone que el Colegio “mantendrá una lista de colegiados con las especialidades en que se desempeñan; en ésta, deberá constar si el profesional está interesado o no en realizar estudios de solicitudes de patentes u otras consultas técnicas similares. Los peritos o consultores se seleccionarán de esta lista.” La Comisión de consultas y arbitrajes, mediante resolución razonada, escogerá al o los miembros del Colegio que harán el estudio de la solicitud de patente o de quienes se propongan como candidatos para que evacuen la consulta (artículo 62). Ello, para que rinda un informe, por el cual devengará los correspondientes honorarios.

           

En esos casos, el Colegio cobra los costos administrativos en los cuales incurre para la coordinación del estudio (artículo 63). Como vemos, ello está pensado fundamentalmente para sujetos privados donde media un interés comercial o empresarial, pues, por su parte –para otro tipo de supuestos donde existe un interés público o una causa de interés social–, el artículo 65 dispone:

 

            Artículo 65.-Consultas Supremos Poderes. Las consultas formuladas por los Supremos Poderes, a través de sus Jerarcas, no devengarán honorarios. Para las instituciones de beneficencia o de evidente beneficio social podrán fijarse honorarios más bajos, en atención a sus posibilidades, que los generalmente dispuestos para labores similares.

 

            Como puede apreciarse, en estos casos se trata de consultas que se le formulan al Colegio como tal (artículo 70), en cuyo caso, ciertamente éste funge como organismo técnico-profesional autorizado, rindiendo el dictamen o evacuando la consulta que se le plantea. Ello, desde luego, a cargo de los miembros debidamente designados para realizar esa labor, y por la cual devengan sus propios honorarios.

 

Ahora bien, de un análisis de esas normas relativas a los asuntos de este tipo que atiende el Colegio, se puede inferir que están pensadas para proyectos de cierta complejidad, y además dirigidas propiamente a las consultas relacionadas con patentes o con situaciones sometidas a arbitrajes. No obstante, se abre un portillo para cuestiones de otra naturaleza, cuando el artículo 73 del reglamento dispone lo siguiente:

 

Artículo 73.-Dictámenes. Para el dictamen de toda otra cuestión técnica que se someta al conocimiento del Colegio, se aplicarán en lo posible las disposiciones anteriores.

            Además, en cuanto a la determinación final de si el Colegio puede asumir o no la atención de algún otro tipo de solicitud de servicio o consulta, el reglamento prevé lo siguiente:

 

            Artículo 75.- Consultas. Atribución de Junta Directiva: Cualquier aspecto relativo a las consultas sobre patentes u otras cuestiones técnicas que no pudieren resolverse con arreglo a las disposiciones que anteceden, será resuelto por la Junta Directiva del Colegio.

 

            A la luz de todo lo anterior, estimamos que el requerimiento de una certificación relativa a una prueba de estanqueidad –que es el supuesto consultado– no pareciera calzar propiamente en este tipo de consultas que se plantean al Colegio para que sean atendidas por algún profesional de su lista de consultores. Máxime al pensar que ello implica la rendición de un informe más complejo e implica el pago adicional de los costos administrativos que cobra el Colegio. 

 

            Así las cosas, la elaboración puntual de una certificación correspondiente a una prueba de estanqueidad es más propia de un servicio que el profesional liberal le presta al cliente que lo necesita para este tipo de trámites ante el MOPT. Esto, dentro del mercado de servicios profesionales.

 

Sin embargo, en cuanto a la consulta que aquí nos ocupa, relativa a si el CIQPA podría ser considerado para una futura reforma al DE-31363, para efectos de fungir como un organismo técnico autorizado (ello para efectos de las regulaciones contenidas en los artículos 19 y 23 del Decreto Ejecutivo N° DE-31363), estimamos que eventualmente podría incluirse como tal, en concordancia con las normas reglamentarias relativas a la prestación de servicios de consultoría por parte del Colegio que ya hemos reseñado (DE-35695) –principalmente mediante el portillo que abre el artículo 73, según vimos–, lo cual habría de ser valorado por el Poder Ejecutivo a la luz de dichas normas, e idealmente consultando el criterio técnico del propio CIQPA.

 

En efecto, es importante estarse a los criterios técnicos de aplicación que haya venido siguiendo el MOPT en este campo, en razón de que, como dispone el DE-31363, en su artículo 2°, ese Ministerio es el competente para la ejecución de esta normativa.

 

Pasando a otro punto de la consulta planteada, nótese que el razonamiento desarrollado hasta aquí eventualmente podría ser aplicado en igual forma respecto de la posibilidad de que el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) pueda desempeñarse como un organismo técnico autorizado, a partir de la especialidad en Ingeniería Mecánica.

 

No obstante, resultaría improcedente que mediante el presente dictamen nos extendamos en el análisis de la normativa que rige el CFIA –respecto de otras especialidades ajenas a la ingeniería química–, pues ello se encuentra fuera del ámbito de competencia del colegio consultante. En consecuencia, si el CFIA como tal quisiera contar con un criterio vinculante al respecto, tendría que ser ese colegio profesional el que consulte directamente a esta Procuraduría las inquietudes que pueda tener al respecto.

 

            En efecto, como hemos señalado en múltiples ocasiones, la facultad de consultar está referida estrictamente al ámbito de las funciones del organismo consultante, de ahí que no es posible consultar sobre asuntos o materias que no estén contenidas en la esfera de su competencia (ver, entre muchos otros, nuestros dictámenes C-401-2019 del 21 de noviembre de 2019 y C-133-2019 del 14 de mayo de 2019).

 

Así, el CIQPA está legitimado para consultar lo que concierne directamente a sus funciones, de tal suerte que extender la consulta a cuestiones propias del CFIA desborda ese marco de competencia, y por ello la consulta resulta inadmisible.

 

III.-     EN CUANTO A LA SEGUNDA INTERROGANTE RELACIONADA CON EL VOTO DE LA SALA CONSTITUCIONAL N° 5649-2006

 

            En orden a la consulta en el sentido de que si con fundamento en el voto de la Sala Constitucional N° 5649-2006, armonizando el artículo 23 del Decreto Ejecutivo N° 31363-MOPT con el artículo 33 Constitucional, es posible interpretar, que en el caso de modificaciones o conversiones realizadas a los vehículos y de pruebas de estanqueidad se aceptarán certificaciones extendidas por un organismo técnico autorizado o, en su defecto, por un ingeniero mecánico con especialidad en automotores reconocido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, o por un Ingeniero Químico, Ingeniero Metalúrgico, o Ingeniero en Ciencia de los Materiales o en Materiales, con especialidad en automotores, reconocido por el Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines, deben hacerse algunas consideraciones breves.

 

En primer término, la consulta –en relación a la posible interpretación y aplicación de lo dispuesto en la sentencia de la Sala Constitucional– resulta inevacuable. Esto, por cuanto el voto del Tribunal Constitucional N° 5649-2006, dictado a las 9:11 horas del 28 de abril de 2006, no guarda absolutamente ninguna relación con la materia que aquí se está consultando, pues dicha sentencia aborda un tema de admisibilidad, además relacionado con un recurso interpuesto contra una Municipalidad por un eventual cierre de negocio por falta de patente. Como es obvio, la temática no guarda relación alguna con el tema del principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Carta Fundamental, que es lo que pareciera sugerir la consulta.

 

            En todo caso, respecto de la inquietud de fondo planteada, nótese que lo concerniente a la posibilidad de que el CIQPA pueda fungir como organismo técnico autorizado para este tipo de certificaciones, ya fue evacuada en el apartado anterior. Ello, en orden a las pruebas de estanqueidad.

 

Ahora bien, nótese que el artículo 23 en cuestión establece expresamente que se aceptarán certificaciones expedidas por un ingeniero mecánico con especialidad en automotores reconocido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. No puede perderse de vista que esta norma tiene por objeto regular la determinación del peso máximo autorizado, la carga útil y la distribución de cargas axiales, y propiamente lo relativo a las modificaciones o conversiones realizadas a los vehículos.

 

            De ese modo, en este caso la norma sí estableció expresamente el requerimiento a cargo de un ingeniero mecánico especialista. Ante ello, por vía de interpretación no cabe extender la norma a otro tipo de profesionales en ingeniería que no corresponden exactamente a ese perfil. Esto, por cuanto, en este caso, la norma es expresa, sin que exista un margen para poder integrarla o completarla con otra disposición o principio del ordenamiento.

 

            En efecto, si bien, como explicamos en el primer apartado, la doctrina del artículo 10 del Código Civil nos enseña que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público, de ahí que muchas veces la interpretación literal no es suficiente para extraer el sentido de la ley, ciertamente las herramientas interpretativas entran a operar en caso de ambigüedades, vacíos, inconsistencias o la adecuación a principios de lógica, racionalidad, justicia, conveniencia e interés público.

 

            Sin embargo, no menos cierto es que, invocando esos métodos, no puede caerse en un exceso que implique desconocer el sentido propio de la norma y su contenido expreso, porque ello implicaría más bien la inobservancia de su texto. Por ello, hemos señalado que “Es evidente que tanto la Ley como la Doctrina nos advierten contra circunscribirse a la interpretación literal de las normas jurídicas. Sin embargo, el artículo 10 no deja lugar a dudas, en el sentido de que, en un primer momento, las normas deben interpretarse de acuerdo con el sentido de sus palabras. Lo anterior resulta de importancia, pues previene al intérprete contra otro vicio hermenéutico de peso, sea forzar o torcer el texto de la Ley.”

(dictamen N° C-323-2008 del 16 de setiembre de 2008). En efecto, en otras ocasiones hemos advertido:

 

“Ahora bien, sin perjuicio de todo lo anterior, y en razón de varias de las afirmaciones y argumentaciones contenidas en la solicitud de reconsideración, no está de más señalar que nuestro dictamen C-267-2021 hizo una correcta y adecuada interpretación de las normas atendiendo a su literalidad, respetando íntegramente la voluntad del legislador, la cual no podemos obviar invocando un ejercicio interpretativo que pretenda rebasar la letra de la ley.

 

En ese sentido, no puede perderse de vista que cuando una disposición normativa es clara y expresa no cabe hacer lecturas salidas de su texto, dado que es preciso recurrir a los diferentes métodos de interpretación jurídica que existen únicamente cuando existe ambigüedad, oscuridad, lagunas o contradicción dentro de un cuerpo normativo, o entre varios de ellos. Sin embargo, en este caso, no estimamos que exista este tipo de insuficiencia o incorrección en el texto normativo.

 

Nótese que la naturaleza de los colegios profesionales está claramente definida tanto por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría como por la jurisprudencia constitucional, y es evidente que dentro de esa categoría no puede incluirse de modo alguno una entidad como la Corporación Hortícola Nacional, que, aunque tenga una base corporativa, evidentemente no ostenta similar naturaleza, no cumple las mismas funciones ni ejerce las mismas potestades de un colegio profesional.

 

Asimismo, la normativa analizada en el dictamen en cuestión hace una lista taxativa de los entes y órganos a los cuales se les concedió la prórroga mencionada. La norma no utilizó categorizaciones generales, sino que, por el contrario, se ocupó de hacer una enumeración detallada y expresa de los destinatarios de la norma.

 

Si dicha enumeración omitió incluir alguna entidad, el operador jurídico no puede pretender subsanar, suplir o alterar la literalidad de la norma, pues ello estaría aparejando una infracción a la letra de ley y a la voluntad del legislador, cosa que resulta totalmente improcedente.

 

En efecto, el ejercicio de interpretación de las normas, como ya dijimos, se produce cuando ello es necesario en razón de algún tipo de ambigüedad, oscuridad o contradicción, pero siempre a partir del mismo texto normativo, sin que puedan incluirse en él aspectos que la norma no contempla.” (énfasis suplido) (Dictamen PGR-C-267-2022 del 7 de diciembre de 2022)

 

            Por lo anterior, si la norma en cuestión (artículo 23 del DE-31363) definió expresamente que se aceptarán las pruebas realizadas por un ingeniero mecánico con especialidad en automotores reconocido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, no puede pretenderse rebasar esa definición de la norma para tener por incluidos a otros ingenieros con especialidades distintas.  Como ya apuntamos supra, debe tenerse presente que esta norma regula los criterios para la determinación del peso máximo autorizado, la carga útil y la distribución de cargas axiales, lo cual resulta acorde con la especialidad de los ingenieros mecánicos especialistas en automotores.

 

IV.-     CONCLUSIONES

 

1.-        Del texto de los artículos 19 y 23 del DE-31363 puede advertirse que tales disposiciones no definen expresamente cuáles pueden ser los organismos técnicos autorizados, en orden a efectuar la prueba de estanqueidad para los vehículos cisternas.

 

2-         Al regularse la prestación del servicio profesional consistente en hacer pruebas, análisis, avalúos o peritajes que permitan emitir una certificación, las normas legales lo prevén como una labor del profesional agremiado. Por lo anterior, en principio estamos ante una función propiamente del profesional liberal, y no de una labor que deba asumir el Colegio consultante como tal.

 

3.-        En cuanto a la prestación de servicios profesionales con la intervención del CIQPA, el reglamento regula específicamente la atención de consultas sobre patentes, arbitrajes y otros asuntos afines, por medio de los miembros de la Comisión de consultas y arbitrajes (DE-35695).

 

4.-        El requerimiento de una certificación relativa a una prueba de estanqueidad no pareciera calzar propiamente en este tipo de consultas que se plantean al Colegio para que sean atendidas por algún profesional de su lista de consultores. La elaboración puntual de una certificación correspondiente a una prueba de estanqueidad es más propia de un servicio que el profesional liberal le presta al cliente que lo necesita para este tipo de trámites ante el MOPT. Esto, dentro del mercado de servicios profesionales.

 

5.-        No obstante, el artículo 73 del Reglamento abre un portillo para toda otra cuestión técnica que se someta al conocimiento del Colegio. Así, en cuanto a la posibilidad de que el CIQPA sea considerado para una futura reforma al DE-31363, para efectos de fungir como un organismo técnico autorizado en cuanto a las pruebas de estanqueidad, estimamos que eventualmente sí podría incluirse como tal, en concordancia con las normas reglamentarias estudiadas. Ello habría de ser valorado por el Poder Ejecutivo a la luz de dichas normas, e idealmente consultando el criterio técnico del propio CIQPA.

 

6.-        Resultaría improcedente que mediante el presente dictamen nos extendamos en el análisis de la normativa que rige el CFIA –respecto de otras especialidades ajenas a la ingeniería química–, pues ello se encuentra fuera del ámbito de competencia del Colegio consultante.

 

7.-        La segunda interrogante resulta inevacuable, por cuanto el voto de la Sala Constitucional N° 5649-2006 que se invoca en la consulta no guarda absolutamente ninguna relación con la materia objeto de este pronunciamiento.

 

8.-        En todo caso, el artículo 23 del DE-31363 establece expresamente que se aceptarán certificaciones expedidas por un ingeniero mecánico con especialidad en automotores reconocido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Ante ello, por vía de interpretación no cabe extender la norma a otro tipo de profesionales en ingeniería que no corresponden exactamente a ese perfil. Esto, por cuanto, en este caso, la norma es expresa, sin que exista un margen para poder integrarla o completarla con otra disposición o principio del ordenamiento.   La eventual inclusión de un profesional agremiado al CIQPA para que realice este tipo de certificaciones es una competencia propia del Poder Ejecutivo.

 

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

 

 

cc.  Ministerio de Obras Públicas y Transportes

                Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos

ACG/MAA